5 LASTENSUOJELUN SOSIAALITYÖN TOIMINTATAPOJEN
5.8 Yhteeenveto Kainuun hallintokokeilun aikaisista muutoksista lasten-
SOSIAALITYÖHÖN
Alkukyselyn ajankohtana lastensuojeluilmoitusten määrästä ei ollut tarkkaa tietoa, mutta väkiluvultaan yhtä suurten kuntien ilmoitusten määrissä oli kuitenkin suuria eroja. Merkittävä osa sosiaalityöntekijöistä teki kokonaisvaltaista sosiaalityötä. Jos toimenkuvassa oli vähän lastensuojelua, työntekijäkohtaisesti vastaanotettujen ilmoi-tusten määrä oli pienempi kuin paljon lastensuojelua tekevillä. Maakunnan aikaisista lastensuojeluilmoituksista oli tarkka seuranta. Ilmoitusten määrä kasvoi uuden las-tensuojelulain voimaan tulemisen jälkeen vuodesta 2008 alkaen vuosi vuodelta maa-kunnan tasolla, mutta kuntakohtaisesti ilmoitusten määrässä oli nousuja ja laskuja.
Avoimissa vastauksissakin vastaajat näkivät lastensuojelulain muutoksen lisänneen ilmoitusten määrää. Uusi lastensuojelulaki lisäsi ilmoitusvelvollisten määrää, heitä informoitiin, ja heillä oli mahdollisuus koulutuksiin.
Alku- ja seurantakyselyjen välillä lainsäädäntö oli muuttanut asiakasprosessia, ja seurantakyselyn aikaan laissa määriteltiin, koska asiakkuus alkoi, toisin kuin alku-kyselyn tilanteessa. Alkualku-kyselyn aikaan suurin osa tutkimukseeni vastanneista sosi-aalityöntekijöistä näki asiakkuuden alkavan heti lastensuojeluilmoituksesta, mutta myös erilaisia näkemyksiä oli. Seurantakyselyn aikaan laki määritteli, että asiakkuus alkoi lastensuojelutarpeen selvityksen alkamisesta tai kiireellisestä sijoituksesta. La-kimuutos alku- ja seurantakyselyjen välillä oli muuttanut työtä paljon, esimerkiksi lisännyt tehtäviä. Seurantakyselyn aikaan lastensuojelulapselle piti määrätä hänen asioistaan vastaava sosiaalityöntekijä toisin kuin alkukyselyn aikaan. Myös muodol-lista sosiaalityöntekijän pätevyyttä korostettiin laissa toisella tavalla kuin alkukyselyn ajankohtana.
Yleisimmät lastensuojelun avohuollon tukitoimet eivät muuttuneet kuntakoh-taisista maakuntakokeilun aikana. Yleisimmät toimet olivat toimeentulotuki, perhe-neuvolaan ohjaus, verkostotyö, päihdehoitoon ohjaus ja perhetyö. Maakuntakokeilu kuitenkin myös muutti joitain avohuollon tukitoimia. Jokaisella seudulla alettiin käyt-tää vakituisesti palkattuja perhetyöntekijöitä, kun aiemmin perhetyötä oli toteutettu jollain seudulla projektina. Enää sosiaalityöntekijöiden ei tarvinnut itse etsiä sijoitus-paikkoja, tukiperheitä ja -henkilöitä, kun maakunnallisella sijaishuoltoyksiköllä oli rekisteröitynä kilpailutetut sijoituspaikat ja tiedot tukiperheistä ja -henkilöistä. Maa-kunnalliset ohjeet ja yhteispalaverit yhdistivät muutenkin käytäntöjä. Vaikka Kainuun maakunta -kuntayhtymässä palvelut liikkuivatkin ja erityisosaajia annettiin jokaisen kunnan käyttöön, jonkin yksittäisen palvelun käyttö väheni palvelun tarjoamispaikan etäännyttyä seudulta maakunnan aikana.
Perhesijoitukset olivat halvempia kuin sijoitukset ammatillisiin perhekoteihin tai laitoksiin, ja ehkä siksi niiden käyttöä oli ennen hallintokokeilua suosittu erityises-ti joissain pienissä kunnissa. Perhesijoitusten käyttö väheni noissa kunnissa, vaikka maakunnassa panostettiinkin sijaisperheiden kouluttautumiseen ja käyttöön. Sijoi-tuskäytännöt yhtenäistyivät yhteisen sijoituspaikkarekisterin kautta koko Kainuussa.
Laitossijoitukset avohuollon tukena lisääntyivät erityisesti osassa Kainuuta, kun laki-muutoksen jälkeen avohuollon sijoituksista tuli määräaikaisia tai määräajoin tarkis-tettavia, arvioivia ja kuntoutuksellisia. Verkostotyö ja sen menetelmien käyttö väheni, samoin työhön tai kuntouttavaan työtoimintaan ohjaus lastensuojelun avohuollon tukitoimena. Toimenkuvamuutokset, sektoroitu työ, alueen laajeneminen ja lakimuu-tokset muokkasivat työtä toiseen suuntaan. Työhön tai kuntouttavaan työtoimintaan
ohjaus siirtyi aikuissosiaalityönön, ja verkostotyön menetelmät siirtyivät lakimuutok-sen vuoksi lapsikeskeisyyden tieltä sivummalle.
Seurantakyselyn avoimissa vastauksissa kerrottiin Kainuun maakunta -kun-tayhtymän aikaansaamista hyvistä käytännöistä, joita olivat muun muassa sosiaa-lityöntekijä-sosiaaliohjaaja-työparius, Valomerkki-toiminta, poliisin sosiaalityö ja erilaiset perhetyön toimintamallit, kuten ehkäisevä perhetyö ja verkostojen käyttö avohuollossa.
Alkukyselyn aikaan kuntien sosiaalilautakunnat tekivät päätöksiä, ja kunnissa oli sosiaalijohtajat. Jokaisessa Kainuun kunnassa sosiaali- ja terveydenhuolto olivat yh-distyneet yhteisen lautakunnan alaisuuteen. Seurantakyselyn aikaan, lastensuojelula-kimuutoksen tultua, vastentahtoiset päätökset siirrettiin hallinto-oikeuksien päätettä-viksi, ja lapsen asiasta vastaavat sosiaalityöntekijät ylläpitivät asiakasprosessia. Monia entisiä jopa lautakunnalle, mutta erityisesti sosiaalijohtajalle kuuluneita tehtäviä oli siirtynyt lastensuojelunsosiaalityöntekijöille. He päättivät avohuollon tukitoimista kuten ennenkin, mutta myös avohuollon sijoituksista
Sijais- ja jälkihuollossa lastensuojelulakimuutoksella alku- ja seurantakyselyjen välillä oli ollut merkitystä. Alkukyselyn aikaista sosiaalijohtajien päätös- ja valmiste-luvaltaa oli siirretty seurantakyselyn tilanteessa sosiaalityöntekijöille, eikä lautakunta enää päättänyt sijoituksista. Vapaaehtoisista huostaanotoista teki päätöksen lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän esityksestä esimies, ja vastentahtoisista lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän valmistelusta ja esimiehen hakemuksen pohjal-ta hallinto-oikeus. Lakimuutos oli korvannut kiireellisen huospohjal-taanoton kiireellisellä sijoituksella. Sosiaalityöntekijät tekivät kiireellisiä sijoituksia, ja heidän tehtäviinsä kuului päättää joistain rajoitustoimista. Vastuussa korostui muodollinen pätevyys.
Vaikka maakunta rekrytoi ja koulutti sijais-, tuki- ja kriisiperheet, korotti perheille maksettavia palkkioita ja korvauksia, kilpailutti laitokset ja ammatilliset perhekodit sekä perusti oman lastensuojeluyksikön, lastensuojelulakimuutoksella oli vaikutusta sijoituspaikkojen valintaan. Läheisverkosto oli kartoitettava, lapsen tausta oli huo-mioitava sijoituspaikkaa valitessa, ja avohuollon sijoituksissa korostuivat arviointi ja kuntoutuksellisuus. Lakimuutos vaati myös huostaanotettujen lasten vanhempien huomioimista, ja sosiaalityöntekijät kertoivat, että vanhemmat huomioitiinkin aiem-paa paremmin sijoitustilanteissa. Työpari tuli jatkossa sijaishuoltoyksiköstä. Myös kalliissa jälkihuollon ratkaisuissa sijaishuollosta tarvittiin työparia. Tätä kautta käy-tännöt yhtenäistyivät kunnissa ja samanlaiset, maakunnalliset käykäy-tännöt siirtyivät joka kuntaan.
Laki muutti jälkihuoltoakin. Jälkihuolto-oikeus laajeni huostaanotettujen oikeu-desta avohuollon sijoituksena sijoitettuihin, kun sijoitus oli kestänyt vähintään kuu-si kuukautta. Jälkihuoltoa saattoi järjestää tarvittaessa myös muille kuin kuu-sijoitetuille lapsille. Jälkihuollossa lakimuutoksen jälkeen lapsen sijoituksen johdosta perityistä summista siirrettiin lapselle itsenäistymisvaroiksi aiemman 30 prosentin sijasta 40 prosenttiin. Myös kunnilla oli lakimuutoksen vuoksi oikeus hakea elatustukia, jo-ten varattomien vanhempien kanssa tehtiin elatussopimuksia. Haetut elatustuet ker-ryttivät itsenäistymisvaroja, kuten vanhemmilta perityt elatusavutkin. Alkukyselyn aikana käytössä olleita kunnallisia tukiasuntoja ei seurantakyselyn aikaan käytetty, mutta sosiaalityöntekijöiden tukena jälkihuollossa olivat maakunnalliset käytännöt.
Jälkihuoltonuoren lähityöntekijäksi tuli sosiaaliohjaaja, ja lapsen asioista vastaava so-siaalityöntekijä oli mukana tarvittaessa.
Yhdyskuntatyö, rakenteellinen sosiaalityö ja verkostotyön menetelmien käyttö olivat jääneet sivuun lapsiperhepalveluissa. Uusi lastensuojelulaki 2007 oli tuonut
lastensuojelulle paljon lisätehtäviä ja ohjasi työtä lapsikeskeiseen suuntaan. Kainuun hallintokokeilun vaikutuksia verkosto- ja rakenteellisen sosiaalityön sivuun jäämiselle oli nähtävissä työn sektoroitumisessa ja yksilökohtaiseen lastensuojeluun keskittymi-sessä, mutta myös verkostotyön koordinaattoripalvelujen puuttumisessa.
Ennen hallintokokeilua, alkukyselyn ajankohtana, vain Kajaanissa oli virka-aikai-nen päivystys. Muissakin kunnissa virka-aikaiset päivystysasiat hoidettiin, vaikka päivystyksestä ei ollut päätetty. Virka-ajan ulkopuolista päivystystä ei ollut järjestetty missään kunnassa, mutta virka-ajan ulkopuoliset päivystysluonteiset tehtävät kuiten-kin hoidettiin. Yleisimmin virka-ajan ulkopuolella päivystystä tekivät sosiaalijohtajat, joilla ei ollut työaikaa. Myös sosiaalityöntekijät tekivät tarvittaessa päivystysluonteista työtä, vaikka päivystystä ei korvattu ja palkkio tehdystä työstä maksettiin Kainuussa pääasiassa tunti tunnista vapaana -periaatteella. Seurantakyselyn aikaan lainsäädäntö velvoitti järjestämään päivystyksen. Virka-aikainen päivystys toimi jokaisella seu-dulla. Virka-ajan jälkeinen päivystys kulki hätäkeskuksen kautta Kainuun maakunta -kuntayhtymän lastensuojelulaitokseen ja sieltä tarvittaessa sosiaalipäivystäjälle. Vaa-tivammat tapaukset sekä kotikäyntiä mahdollisesti tarvitsevat tapaukset siirrettiin sosiaalipäivystäjälle. Päivystysalueena oli Kainuun maakunta -kuntayhtymän alue.
Alku- ja seurantakyselyjen väliseen muutokseen päivystyksen järjestämisessä vaikut-tivat sekä lainsäädännön muutokset että Kainuun hallintokokeilu, jonka vaikutusta olivat päivystyssopimus, maakunnan lastensuojelulaitoksen käyttö etupäivystysteh-tävissä ja päivystyksen järjestäminen maakunta päivystysalueena.
Lastensuojelutyön kannalta kuntien vahvuuksien huomattiin yleisesti ottaen vah-vistuneen ja heikkouksien heikentyneen. Vahvuuksissa koettiin heikennystä maakun-nan syrjäisemmissä kunnissa, joista käsin maakunnallinen työnohjaus oli kaukana ja pienissä kunnissa, joissa ammattitaitoisen työparin saanti joskus vaikeaa. Vahvuudet, kuten pätevät sosiaalityöntekijät, ammattitaitoinen työpari, erikoistumiskoulutus las-tensuojeluun, käytössä olleet sijaisperherekisterit, selvät, sovitut toimintatavat, so-vitut jälkihuoltokäytännöt, mahdollisuus koulutuksiin ja toimiva työnohjaus, olivat pääasiassa vahvistuneet. Heikkouksissa oli kuitenkin asioita, joilla oli erittäin suuri merkitys lastensuojelun sosiaalityöhön. Vastausten mukaan sosiaalityöntekijöiden voimavarat eivät riittäneet lastensuojeluilmoitusten käsittelyyn ja lastensuojelun so-siaalityöhön. Voimavarojen riittämättömyys näkyi hiukan eri tavalla eri seuduilla.
Jossain sitä oli erittäin paljon, jossain vähemmän, mutta joka seudulla sitä oli.
Jo kunta-aikana lastensuojeluilmoitusten määrä kuormitti ja lastensuojelutyö oli voimia vievää. Kun työt tehtiin pääosin yhdennettynä sosiaalityönä, työntekijän piti hallita suuri määrä lakeja, ja lastensuojelua työstä oli vain pieni siivu. Tämä oli kuitenkin muuttunut, ja lastensuojelu oli eriytynyt pelkkää lastensuojelua tekevien sosiaalityöntekijöiden tehtäväksi joka kunnassa. Sosiaalityöntekijöiden vastauksissa kerrottiin, että työaluetta ei enää koettu yhtä laajaksi kuin alkukyselyssä. Toimisto-henkilökuntaa oli lisätty eikä toimeentulotukityö kuormittanut enää lastensuojelua tekeviä. Toimeentulotukea käytettiin lastensuojelussa vain harkinnanvaraisesti las-tensuojelun tukitoimena. Maakunnallinen sosiaalipäivystyskin oli tullut, ja siinä oli sovitut vuorot, eikä kenenkään tarvinnut enää olla aina päivystysvalmiina. Lastensuo-jelulaki 2007 oli kuitenkin alkukyselyn jälkeen muuttunut. Lastensuojeluilmoitusten määrä oli kasvanut, ja lastensuojelulaki oli muuttanut lastensuojelun sosiaalityönte-kijän tehtävät vaativimmiksi. Se oli myös lisännyt päätösten, asiakassuunnitelmien ja asiakaskertomusten määrää. Vastauksista nousi esille kokemus, että luottamusmiehet eivät ymmärtäneet lastensuojelutyön vaativuutta. Virkamiesjohdon ymmärryksen vaikeaan tilanteeseensa sosiaalityöntekijät kuitenkin kokivat saaneensa.
Humanistis-prosessuaaliselta kannalta yhtä aikaa tapahtui useita muutoksia. Sekä lastensuojelulakimuutos että sosiaalityön muuttuminen seudullisesta sektorikohtai-sesti johdettuun sosiaalityöhön tapahtuivat yhtä aikaa. Maakunnallinen sosiaalipäi-vystyskin alkoi lähes samaan aikaan. Muutosprosessit vaativat paljon uuden opettelua ja sopeutumista muutoksiin. Teknis-rationaalisesti lastensuojelun, aikuissosiaalityön ja vammaispalvelujen siirtyminen kukin oman perhepalvelupäällikkönsä alaisuuteen seutukuntakohtaisen perhepalvelupäällikön sijasta oli ollut perusteltua. Sitä kautta varmistettiin maakuntaan yhtenäiset toimintamallit kullekin sektorille, ja kukin per-hepalvelupäällikkö saattoi keskittyä pelkästään yhden, oman sektorinsa johtamiseen.
Humanistis-prosessuaalisesti tilanne tuotti sopeutumisongelmia, kun tuttu esimies ei ehkä enää ollutkaan esimiehenä ja esimiehen fyysinen sijaintipaikka saattoi siirtyä oman seudun ulkopuolelle. Lisäksi varsinkin pienissä kunnissa tilanne tuotti aluksi sopeutumisvaikeuksia ja ongelmia käytännön asioiden hoidossa esimerkiksi lomien aikana, kun jokaisella sosiaalityöntekijöillä ja -ohjaajilla voi sektorikohtaisen muutok-sen jälkeen olla eri esimies. Esimerkiksi virka-aikaisia sosiaalipäivystystilanteita oli opittu hoitamaan yhteistyössä kunnassa olevan toisen työntekijän kanssa, vaikkei hän samaa sektoria edustanutkaan kuin korkeintaan jollain prosentilla työajastaan, mutta lomia ei enää ajateltu kuntakohtaisesti. Kunnissa toimiviin perhekeskuksiin saattoi siirtyä ainoastaan lastensuojelun sosiaalityöntekijä, ja kunnallinen työpari etääntyi fyysisesti toisiin tiloihin. Lastensuojelulaki lisäsi töitä ja opettelutti uusia toiminta-tapoja. Vastauksissa kerrottiin, että töissä olevien voimavarat eivät enää riittäneet lastensuojeluilmoitusten käsittelyyn eikä lastensuojelun sosiaalityöhön seurantaky-selyn ajankohtana. Vastaukset olivat seurausta myös muutoksista, eivätkä pelkästään työmäärän lisääntymisestä, minkä lastensuojelulakimuutos aiheutti. Lähiesimiesten vähyys ja joidenkin näkökulmasta myös fyysisesti etäällä oleminen lisäsivät huma-nistis-prosessuaalisesta näkökulmasta sopeutumisongelmia moneen yhtäaikaismuu-tokseen.