2 LASTENSUOJELU KAINUUN HALLINTOKOKEILUN
2.3 Lastensuojelu osana kuntien muuttuvaa palvelujärjestelmää
Lastensuojelu osana sosiaalihuollon muutosta
Tässä tutkimuksessa lastensuojelu nähdään osana yhteiskunnallisen toimintaympä-ristön muutosta, jonka osa tutkimuksen kohteena oleva Kainuun hallintokokeilukin oli. Tutkimuksessa lastensuojelu määritellään kokonaisuudeksi aina ehkäisevästä lastensuojelusta lastensuojelun avohuoltoon, sijaishuoltoon ja jälkihuoltoon saakka.
Tutkimuksen piiriin kuuluu myös lastensuojelun organisatorishallinnollinen puo-li. Lastensuojelu on osa sosiaalihuoltoa, ja sen järjestäminen on kunnan vastuulla.
Lastensuojelun muutoksen ymmärtämiseksi on hyvä tehdä katsaus lastensuojelun kunnalliseen historiaan.
Sosiaalityön juuret ovat vaivaishoidossa. Vuonna 1865 perustettiin Suomeen kun-tajärjestelmä (Keisarillisen majesteetin asetus 4/1865), ja kaupungitkin saivat kunnalli-sen itsehallinnon vuonna 1873 (Keisarillikunnalli-sen majesteetin asetus 40/1873). Vaivaishoito siirtyi seurakuntien vastuulta kunnille ja kaupungeille muiden yhteiskunnallisten tehtävien ohella. Vuonna 1852 annettiin ensimmäinen vaivaishoitoasetus (Hans Kej-serliga Majestäts Nådiga Förorgning 1852) ja vuonna 1879 (Keisarillisen majesteetin asetus 10/1879) toinen, edellistä tiukempi, kun nälkävuodet olivat tulleet asetusten väliin ja auttaminen oli osoittautunut edellisen asetuksen ehdoilla vaikeaksi. Vammai-set, köyhät ja lapset alkoivat saada kukin omaleimaista, tarvettaan vastaavaa apua.
Vuoden 1879 vaivaishoitoasetus sisälsi myös ensimmäiset kuntia velvoittaneet eh-käisevän sosiaalipolitiikan säännökset. Sosiaalityö oli myös löytänyt toimintaideansa, ongelmien määrittelyn ja ongelmiin määriteltyjen toimien järjestämisen. (Toikko 2005, 46–47, 53–58; Pajukoski 2006, 1.) Huollon tarpeessa olevat lapset olivat löytäneet paik-kansa kunnallisen vaivaishoidon lastensuojelujärjestelmässä.
Vuonna 1905 julkaistussa Suojelukasvatuskomitean mietinnössä jäsenneltiin ensimmäisen kerran kokonaisvaltaisesti lastensuojelun ajatuksellisia lähtökohtia.
Kansalaissodan jälkeen lasten tilanne oli hyvin vaikea, ja siihen haluttiin puuttua.
Lastensuojeluun liittyvää lainsäädäntöä pohdittiin kolmessa eri komiteassa, muu muassa vuonna 1918 asetetussa lasten- ja nuorisonsuojelukomiteassa. Samana vuon-na perustettiin koulutoimen ylihallitukseen, kouluhallitukseen, lastensuojeluosasto.
Sen oikeammaksi paikaksi nähtiin kuitenkin lopulta sosiaaliministeriö, jonne se siir-rettiin vuonna 1925. Lastensuojelun käsite vakiintui vähitellen käyttöön itsenäisyyden alkuvuosina. Aluksi se oli turvattomien ja pahatapaisten lasten auttamiseen viittaava yläkäsite. (Hämäläinen 2007, 101, 140–141, 156, 160–161, 175, liite 1, 20.) Lastensuoje-lun käsite on säilynyt, mutta käsitteen merkitys on muuttunut. Nykyisin se sisältää laajemmassa merkityksessään ehkäisevän lastensuojelun, mutta suppeammassa mer-kityksessään se on lastensuojelulain mukaista asiakastyötä.
Lastensuojelusta tuli vuonna 1922 annetun köyhäinhoitolain (145/1922) mukaan osa kunnallista köyhäinhoitoa, mutta kunnissa saattoi kunnallisen köyhäinhoitohalli-tuksen alaisena olla myös lastensuojelulautakunta. Samana vuonna köyhäinhoitolain kanssa saatiin myös yleinen oppivelvollisuus. Vuoden 1936 lastensuojelulaki (52/1936) tuli samaan aikaan sosiaalihuollon huoltolakien kanssa. Avo- ja laitoshoito ovat kuulu-neet hyvin varhaisista vaiheista asti sosiaalihuollon auttamiskeinoihin, mutta vuoden 1936 lastensuojelulain tärkein anti oli kuitenkin huostaanottojärjestelmän luominen.
Vuoden 1936 lakien voimaan astumisen aikaan ajateltiin, että mitä enemmän toimet rajoittivat vapautta, sitä tehokkaampia ne olivat. Vähitellen, 1950-luvulle siirryttäessä, painopiste siirtyi ideologisella tasolla kohti ehkäisevää ja avohoitoa. Käytännön ta-solla lastensuojelussa toteutettiin aina 1960-luvulle saakka silloiselle sosiaalihuollolle ominaisia kontrolloivia ja asiakasta leimaavia toimia. (Hämäläinen 2007, 299–308; liite 4, 1; Valjakka 2016, 93.) Lastensuojelun paikka oli kuitenkin asettunut sosiaalihuol-lon tehtäväksi muiden Pohjoismaiden esikuvan mukaisesti. Sitä ennen lastensuojelu oli etsinyt paikkaansa muualtakin kuin sosiaalihuollosta. Lastensuojelun tehtävä oli nähty tärkeäksi, ja oli kehitelty muun muassa lastensuojelutiedettä. Lastensuojelulla oli nähty myös vahva yhteys kasvatustieteisiin. (Hämäläinen 2007, 97–210, 225–247;
Valjakka 2016, 66, 89–94; ks. Blomberg ym. 2011, 30.)
Sotien jälkeinen aika oli sosiaalipoliittisen vakuutusjärjestelmän luomisen aikaa.
Yhteiskunnallisina arvoina olivat perhe- ja väestöpoliittiset arvot. Haluttiin auttaa sodassa kärsineitä ja vammautuneita sekä tukea perheitä rakentamaan sotien jälkeistä yhteiskuntaa. Esimerkiksi asutus- ja asuntopolitiikka, äitiysavustukset, lapsilisät, neu-volaverkosto, kansaneläkelain uudistus ja sairaalaverkoston rakentaminen ovat olleet sotien jälkeisten vuosikymmenten aikaansaannoksia. Myös köyhäinhoito muutettiin huoltoavuksi. (Hillamo ym. 2012, 10–12; Tuomioja 2002; Hämäläinen 2007, 304–305.) Lastensuojelullisesta näkökulmasta sotien jälkeen kehitettiin ehkäisevää lastensuoje-lua, koska laaja sosiaaliturvajärjestelmä voi ehkäistä sosiaalisia ongelmia. Lapsilisä, äitiysavustus ja äitiys- ja lastenneuvolajärjestelmä kohdistettiin lapsiperheiden tueksi.
Näinä vuosikymmeninä luotiin hyvinvointiyhteiskunnalle perustaa. Perusta toimii edelleen, vaikka yhteiskunnalliset arvot ovat muuttuneet.
1970- ja 1980-luvuilla korostettiin universaaleja kansalaisten hyvinvointia tukevia sosiaalipalveluja ja rakennettiin hyvinvointivaltiota. Universaali sosiaalipolitiikka ei kytkeytynyt vain työsuhteessa oleviin tai huono-osaisiin, vaan sen piiriin kuuluivat kaikki. Kehityksen alku paikantuu sosiaalihuollon periaatekomiteaan (KM 1971: A25) ja 1980-luvun alun sosiaalihuoltolainsäädännön säätämisprosessiin. 1970- ja 1980-lu-vuilla annettiin laki lasten päivähoidosta (36/1973), laki lapsen elatuksesta (704/1975),
kehitysvammalaki (519/1977), sosiaalihuoltolaki (710/1982), laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983), lastensuojelulaki (683/1983), päihdehuoltolaki (41/1986) ja vammaispalvelulaki (380/1987). Samoihin aikoihin astui voimaan myös sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusuudistus Valtava. (Toikko 2014, 162–165;
Pajukoski 2006, 4–5; ks. Niemelä 2008.) Myös sosiaalityöntekijän pätevyysvaatimuk-sista säädettiin ensimmäisen kerran vuoden 1983 sosiaalihuoltolaissa ja määriteltiin pätevyysasetuksessa (asetus sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuu-sehdoista 888/1983). Useissa laeissa oli velvoitteita ehkäisevään ja monitoimijaiseen yhteistyöhön. (Ks. sosiaalihuoltolaki 710/1982, päihdehoitolaki 41/1986, lastensuoje-lulaki 683/1983.) Kunnallisten sosiaalipalvelujen ja -avustusten määrä kasvoi noina vuosikymmeninä. Kunnasta jaettavia sosiaaliavustuksia oli paljon: lapsilisä, kotihoi-dontuki, asumistuki, sotilasavustus, äitiysavustus ja elatustuki. Lastensuojelu nähtiin osana kunnan hyvinvointipalvelujärjestelmää, vahvassa yhteistyössä ehkäisevän las-tensuojelun kanssa. Asiakaskohtaisessa lastensuojelussa näkyi perhekeskeisyys, jossa kuitenkin korostuivat lapsen oikeudet ja lapsen etu. (Ks. asumistukilaki 408/1975; ks.
elatustukilaki 7041/1975; ks. Hämäläinen 2007, 304, liite 4, s. 2; Hillamo ym. 2012, 10, 11, 15.)
1990-luvun alussa vahvistettiin kunnallista itsehallintoa. Taustalla vaikutti länsi-maissa hallinnon kehittämistä hallitseva New Public Management, uusi julkishal-linto-oppisuunta. Uusi julkishallinto otti oppia yksityisistä yrityksistä, ja taustalla vaikuttavat julkisten palvelujen yksityistämisen ja tuotteistamisen ideat. Uudessa julkishallinnossa korostetaan tulosvastuullisia yksiköitä, joita ohjataan tavoitteiden avulla. Yksiköiltä vaaditaan tehokasta ja taloudellista toimintaa. Ylemmän organi-saation tavoitteiden tulee ohjata alemman tavoitteita. Kunnissa alettiin korostaa, että toimialojen oli johdettava tavoitteensa koko kunnan tavoitteista. Sosiaalitoimenkin kehittämiseen vaikuttivat kuntaorganisaation kehittämistarpeet eivätkä sosiaalitoi-men tarpeet. Mallia rakennettiin sektorikohtaiseksi eikä ammattialakohtaiseksi, koska sen uskottiin auttavan ammattiryhmien yhteistyötä ja kansalaisten palvelujen saantia.
(Möttönen & Kettunen 2014, 111–112.)
Radikaali muutos keskushallintokontrollin vähentämiseksi tapahtui 1993. Sinä vuonna sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet muuttuivat tarveperusteisista laskennallisiksi. Tämä tapahtui lama-aikana, ja kunnan verotulot ja valtionosuudet vähenivät samaan aikaan. Universaalisten sosiaalipalvelujen kehitykselle haluttiin asettaa rajat, ja palvelurakennetta haluttiin rakentaa monipuolisesti. Talouspoliittiset arvot nousivat hyvinvointipoliittisten arvojen tilalle. Julkisen sektorin nähtiin kasva-neen liian laajaksi. Politiikka koveni monin tavoin. Hyvinvointivaltiota arvosteltiin.
Yksityinen yritystoiminta ja yrityspohjainen lastensuojelutyö löysivät paikkansa jul-kisessa hallinnossa. Sosiaalivirasto joutui kilpailemaan muun hallinnon kanssa ra-hoituksesta. Suurimmat säästöpaineet tulivat sosiaali- ja terveydenhuoltoon, kunnan suurimpaan hallinnonalaan, ja sosiaali- ja terveydenhuoltoa alettiin yhdistää. Niiden yhteistyö lisääntyi palvelujen yhdistyessä, mutta samaan aikaan terveydenhuollon asema lähti korostumaan ja sosiaalitoimen merkitys väheni. Myös yhtenäinen so-siaalitoimen johtaminen pirstoutui palvelujen hajaantuessa eri osa-alueille, ja koko sosiaalihuollosta ja sosiaalipalveluista vastaavien sosiaalijohtajien määrä väheni. Kun sosiaaliset asiat hajaantuivat eri toimintoihin, sosiaalisen näkökulman esille pääsemi-nen ei ollut enää vahvassa asemassa, vaan täydentävä näkökulma prosesseissa. Sosi-aalinen alettiin määritellä uudelleen. Näkökulma ei enää ollut yhteiskuntapolitiikan ytimessä, vaan sosiaalipolitiikan ja sosiaalihuollon piiriin kuuluvia yhteiskunnallisia kysymyksiä alettiin määritellä uudelleen muiden toimintasektorien näkökulmasta
ja muiden kuin sosiaalisten arvojen perusteella. (Ks. Lehto 2005; Riihinen 2011, 127, 129–130; Toikko 2014, 162–165; Kröger 2011, 148–156; Möttönen & Kettunen 2014, 110–114, 123.)
Ehkäisevän sosiaalipolitiikan termi otettiin käyttöön 1990-luvulla, ja sosiaali- ja terveysministeriöön perustettiin ehkäisevän sosiaali- ja terveyspolitiikan osasto.
Ehkäisevän sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteena oli hyvinvointipolitiikan raken-teiden ja sektorirajat ylittävien toimenpiraken-teiden kehittäminen. Ehkäisevään työhön käynnistettiin erilaisia ohjelmia ja hankkeita. Sosiaalihuollon toimielimen elinolojen kehittämisvelvoitetta koskevat säännökset eivät olleet muuttuneet sosiaalihuoltolain säätämisen jälkeen. Kuntia koskeva normiohjaus oli kuitenkin purettu, ja kuntien sitouttaminen ohjelmiin ja hankkeisiin oli vaikeutunut. (Pajukoski 2006, 5–6, 323–324;
Siira 2013, 70–71.)
Kunnallisiin sosiaaliavustuksiin ja palveluihin alkoi tulla muutoksia. Vuosina 1993 ja 1994 sosiaalitoimistoista jaettavat sosiaaliavustukset lapsilisä, kotihoidontuki, asu-mistuki, äitiysavustus ja sotilasavustus siirrettiin Kelalle. Sosiaalitoimelle kuuluva sosiaaliavustusten kenttä lähti supistumaan ja sosiaalipalvelujen kenttä muuttui. Esi-merkiksi kotipalvelu oli tarkoitettu erityisesti lapsiperheille sosiaalipalvelujen raken-nuskaudella. 1980-luvulta alkaen vanhusten ja huonokuntoisten laitoshoitoa alettiin purkaa. Muuttoliike työn perässä vei vanhuksista, vammaisista ja sairaista aiemmin huolehtineet keskustaajamiin. Kotipalvelu siirtyi vanhusten ja muiden paljon apua tarvitsevien tueksi, mutta sitä ei ollut heillekään riittävästi. Kunnille edullista palve-luasumista alettiin järjestää laitoshoidon sijaan. Lapsiperhepalvelujen tarve kasvoi.
Perheille järjestettävien palvelujen määrä väheni, ja huolta kannettiin lasten ja nuor-ten hyvinvoinnista perheiden hyvinvoinnin sijaan. Esimerkiksi perheneuvolapalve-luja olisi tarvittu aiempaa enemmän, mutta henkilöstön määrää vähennettiin ja jonot kasvoivat. Lapsiperheköyhyys alkoi kasvaa vuonna 1994. Myös lastensuojelun tarve lisääntyi. (Vaarama 1992; Hartikainen 2000; Lastensuojelulain kokonaisuudistustyö-ryhmän muistio 2006, 18; Väärälä 2010, 555; Pösö 2011, 126–127.)
Ihmisten jako osallistuviin, itsensä elättäviin, ja aktivoitaviin, kerjäläisiin tai vai-vaisiin, oli vanha, jo vaivaishoitoasetuksissakin esitetty näkemys. Sosiaalitoimen asiakkaiden palvelujen tarve on kuitenkin vähitellen alettu nähdä yhä enemmän yhteiskunnallisista tekijöitä johtuvaksi, eikä vain asiakkaan omaksi syyksi. Vuoden 1983 lastensuojelulaki oli jo palveluhenkinen, vaikka asiakkaat nähtiin silloinkin avun kohteiksi. 1990-luvulla syntyi aktiivinen sosiaalipolitiikka, jonka johdosta asiakkaita alettiin jälleen jakaa osallistuviin tai aktivoitaviin. Osallistuvat asiakkaat käsitettiin palvelujen kuluttajiksi, jolloin heidän kohdallaan haluttiin lisätä valinnanvapautta.
Lainsäädännön aktivointiuudistukset koskivatkin erityisesti työttömiä ja toimeentu-lovaikeuksissa olevia. Heitä velvoitettiin aktivointitoimenpiteisiin, ja tukien saamista ehdollistettiin. Samalla vuosina 1993–2004 suomalaisten reaaliansiot nousivat 25,7 prosenttia, kun taas huono-osaisten tulojen reaaliarvo muuttui päinvastaiseen suun-taan. Kaikkein rikkaimmat rikastuivat kumulatiivisesti. Tulohaitari levisi, ja muun muassa lapsiperheiden köyhyysaste nousi nopeammin kuin koko väestön. Asiak-kaiden roolin näkeminen uudella tavalla muutti palveluorganisaatioita ja sosiaali-palvelujen ammattilaisten roolia. Samanaikaisesti kannettiin kuitenkin myös huolta heikoimmassa asemassa olevien palvelujen saamisen vaikeutumisesta ja alueellisesta eriarvoistumisesta. (Lastensuojelulain kokonaisuudistustyöryhmän muistio 2006, 17;
Riihinen 2011, 141; Lehto 2012; Möttönen & Kettunen 2014, 120–122; Toikko 2014, 164–165, 168–174.)
Sosiaalityö ei ollut enää viimesijaista köyhäinhoitotyötä. Sekä sosiaalityön käsite että köyhyyden käsite muuttuivat. Sosiaalityön rooli laajentui vähitellen yhteiskun-nallisten muutosten vaikutuksesta, ja kuka tahansa voi olla sosiaalitoimen asiakkaana eivätkä vain marginaalissa elävät. (Pohjola 2010, 21–28.) Samalla kuitenkin sosiaalinen kaventui terveyden, talouden, kaupan ja ympäristön välissä. Sosiaalivaltion kansalai-suus hiipui asiakkuudeksi. Kun yhteiskunnassa korostetaan yksilöllisyyttä ja yhteis-kunnan sisäistä erilaistumista, kaikkien riittävä sosiaalinen turvallisuus ei sovi tähän ajattelumalliin. (Simpura 2000; Riihinen 2011, 113.)
Leena Eräsaaren (2014) mukaan uuden julkishallinnon ideologia on, että yksityi-set yritykyksityi-set hoitavat asiat paremmin kuin julkinen sektori, joka on nähty kalliiksi, hitaaksi ja byrokraattiseksi. Sosiaalityökin nähdään tuotteeksi, jota tuotteistetaan ja pilkotaan osasiin, ja tuotteita, keskusteluja, haastettuluja tai työaikaa ohjeistetaan ja ohjeiden toteutumista seurataan sähköisillä lomakkeilla. Seurannan avulla työ muut-tuu näkyväksi, mutta osasiin pilkottu ja pikkutarkkaan kirjaamiseen perustuva työ turhauttaa sosiaalityöntekijöitä. Työn pilkkoutuessa sosiaalityöntekijät saavat vain vähän tietoa asiakkaan ongelmista. Sosiaalityöntekijät kokevat, että eivät pysty teke-mään sitä työtä, johon heidät on koulutettu. Samanaikaisesti yhä suurempi osa asiak-kaista määritellään sellaisiksi, että heillä ei ole oikeutta sosiaalityöntekijän tapaamisiin.
Työtä tehostetaan, koska rahasta on pulaa, mutta laitetoimittajat ja ohjelmistosuunnit-telijat saavat kuitenkin rahasta oman osansa. Kun organisaatiota suurennetaan ja pitkä hoitoketju pilkotaan pieniin osasiin suoritteiksi, saadaan paljon suoritteita. Oletettu tehokkuus lisääntyy, mutta näyttöä tehokkuudesta ei ole. (Eräsaari 2014, 126–135.)
Briitta Koskiaho kirjoittaa viitaten useisiin tutkijoihin (Pierson ym. 2013; van Kersbergen & Vis 2014; Kumlin & Standelmann-Steffen 2014), että julkisen hallinnon siirtyminen yhteistoimintaan markkinayritysten kanssa johtaa sosiaalipolitiikan järjestelmän rakennemuutokseen. Suomen kansalaisille ei ole selvinnyt, millaiseen yhteiskuntaan poliitikot haluavat suomalaiset johtaa. Sisällöllistä ohjelmaa ei ole, vaan tehdään osittaismuutoksia, kuten suunnitellaan palvelujärjestelmään suurta raken-nemuutosta tai sosiaaliturvaa kiristetään ja yksityisten ihmisten vastuita lisätään.
(Koskiaho 2015, 55, 61.)
Kuntien sosiaalitoimistot tai -virastot ovat aiemmin olleet erillään terveyskeskuk-sista esimerkiksi kunnanvirastojen yhteydessä. 1990-luvulla sosiaali- ja terveyden-huoltoa alettiin yhdistää, ja yhdistäminen saattoi olla myös fyysistä samoihin tiloihin yhdistämistä. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa yhdistettiin ensin kuntien sisällä. Sittem-min sosiaali- ja terveydenhuolto on voinut yhdistyä usean kunnan kuntayhtymiin tai laajemmin maakunnallisesti, kuten Kainuun hallintokokeilussa. 2010-luvulla alkoivat myös sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisulkoistamiset yksityisille palveluntuot-tajille. Lastensuojelu on kuitenkin säilynyt osana kuntien tai kuntayhtymien sosiaa-lihuoltoa organisatorisita muutoksista huolimatta.
Lastensuojelu lakisääteisenä kunnallisena palvelujärjestelmänä
Tässä tutkimuksessa käsitellään sosiaalialan ammattilaisten näkemystä siitä, miten lastensuojelu muuttui Kainuun hallintokokeilun aikana. Alkukyselyn aikana vuonna 2005 noudatettiin vuoden 1983 lastensuojelulakia (683/1983). Seurantakyselyn aikana vuosina 2009–2010 noudatettiin vuoden 2007 lastensuojelulakia (417/2007).
Ensin esitän lastensuojelulakien 1983 ja 2007 tärkeimpiä periaatteita rinnatusten, jotta voi nähdä muutoksen ja kummankin lain lastensuojelukäsite tulee näkyviin. Sen
jälkeen kuvaan lastensuojelulakien 1983 ja 2007 syntyyn vaikuttaneita tekijöitä, jolloin lait näyttäytyvät yhteiskunnallisessa kontekstissaan.
Kummankin lastensuojelulain tärkeitä perusperiaatteita ovat olleet lapsen etu ja lievimmän toimenpiteen ensisijaisuuden periaate. Ensisijaisena periaatteena on lap-sen etu myös lievintä toimenpidettä arvioitaessa. Lastensuojelulain periaatteet lähte-vät perustuslaista. Perustuslain 19 §:n mukaan julkisen vallan velvollisuus on tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Lastensuojelutoimia toteutettaessa on pyrittävä aiheuttamaan mahdollisimman vähän haitallisia seuraamuksia. Hienovaraisuuspe-riaate lähtee perustuslain 21 §:n mukaisesta hyvän hallinnon periaatteesta. (Suomen perustuslaki 731/1999; Räty 2012, 1–2, 10; ks. Räty 2012, 12–19.)
Lapsen hyvä huolto määriteltiin sekä lastensuojelulaissa 1983 että laissa 2007 sa-malla tavalla kuin laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta vuodelta 1983. Ensi-sijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja huolenpidosta säädettiin vanhempien (huol-tajien) tehtäväksi. (Räty 2012, 2.) Laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta 1 §:ssä määriteltiin lapsen hyvä huolto seuraavalla tavalla:
”Lapsen huollon tarkoituksena on turvata lapsen tasapainoinen kehitys ja hyvin-vointi lapsen yksilöllisten tarpeiden ja toivomusten mukaisesti. Huollon tulee turvata myönteiset ja läheiset ihmissuhteet erityisesti lapsen ja hänen vanhempiensa välillä.
Lapselle tulee turvata hyvä hoito ja kasvatus sekä lapsen ikään ja kehitystasoon näh-den tarpeellinen valvonta ja huolenpito. Lapselle on pyrittävä antamaan turvallinen ja virikkeitä antava kasvuympäristö sekä lapsen taipumuksia ja toivomuksia vastaava koulutus. Lasta tulee kasvattaa siten, että lapsi saa osakseen ymmärtämystä, turvaa ja hellyyttä. Lasta ei saa alistaa, kurittaa ruumiillisesti eikä kohdella muulla tavoin loukkaavasti. Lapsen itsenäistymistä sekä kasvamista vastuullisuuteen ja aikuisuu-teen tulee tukea ja edistää.”
Sekä lastensuojelulain 1983 että lastensuojelulain 2007 mukaan kunnan on järjes-tettävä lastensuojelua kunnassa esiintyvän tarpeen mukaan (Lastensuojelulaki 1983, 4
§; Lastensuojelulaki 2007, 11 §). Tämä kummassakin lastensuojelulaissa oleva säännös perustuu perustuslain 19 §:n 3 momenttiin. Kunnan on varattava kunnassa esiinty-vän tarpeen mukaisesti määrärahoja lastensuojeluun. Tämä koskee myös ehkäisevää lastensuojelua. Lastensuojelulaki sisältää määräyksiä asiakkaiden subjektiivisista oikeuksista, joita varten määräraha on varattava täysimääräisenä. Subjektiivisia oi-keuksia ovat muun muassa lapsen huostaanotto ja lapsen tarpeen mukaisen sijais-huoltopaikan järjestäminen. Esimerkiksi kilpailutusnäkökohdat eivät voi määrittää sijoituspaikkaa. (Räty 2012, 37–38.)
Lastensuojelulain 1983 mukaan lastensuojelua oli perhe- ja yksilökeksinen las-tensuojelu ja ehkäisevä laslas-tensuojelu. Perhe- ja yksilökohtaista laslas-tensuojelua olivat avohuollon tukitoimet, huostaanotto ja sijaishuolto sekä jälkihuolto. Lastensuojelu-lain 2007 mukaan lastensuojelua on lapsi- ja perhekeskeinen lastensuojelu. Lisäksi kunnan velvollisuus on järjestää ehkäisevää lastensuojelua. Lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua toteutetaan tekemällä lastensuojelutarpeen selvitys, asiakassuunnitel-ma sekä järjestämällä avohuollon tukitoimia. Lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua ovat myös lapsen kiireellinen sijoitus, huostaanotto sekä niihin liittyvä sijaishuolto ja jälkihuolto. (Lastensuojelulaki 1983, 3 ja 8 §; Lastensuojelulaki 2007, 3 §, 3 mom.; ks.
myös Lastensuojelulain muutos 88/12.2.2010, 3 ja 3a §.)
Vuoden 1983 lastensuojelulain aikana kiireellinen huostaanotto laskettiin huos-taanotoksi. Vuoden 2007 lastensuojelulaissa kiireellisen huostaanoton nimike muu-tettiin kiireelliseksi sijoitukseksi eikä se enää ollut huostaanotto. Lastensuojelulaissa
2007 lastensuojelutarpeen selvitys nähtiin lastensuojeluksi vielä seurantatutkimuksen tekoaikaan, mutta sosiaalihuoltolainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä la-kia muutettiin, eikä sitä enää luokitella lastensuojeluksi (Lastensuojelulain muutos 1302/2014). Lastensuojeluasiakkuus alkoi seurantakyselyn aikana kiireellisestä sijoi-tuksesta tai lastensuojelutarpeen selvittämisen alkamisesta (Lastensuojelulaki 26 §).
Lastensuojelulain 2007 mukaan asiakkaan on saatava tieto asiakkuuden alkamises-ta ja myös sen päättymisestä (27 §). Vuoden 1983 lastensuojelulaissa ei ollut tällaisia säännöksiä. Lastensuojelulain 1983 aikana asiakkuuden alkamisen määrittely ei ta-pahtunut kaikilla sosiaalityöntekijöillä samalla tavalla, ja asiakkuudessa oleminenkin saattoi olla joskus asiakkaalle epäselvää.
Lastensuojelulain 1983 muutoksessa 139/9.2.1990 (7 §) otsikolla ”Palvelujen kehit-täminen ja kasvatuksen tukeminen” määriteltiin ehkäisevän lastensuojelun tavoittei-ta: ”Kunnan on sosiaali- ja terveydenhuoltoa, koulutointa sekä muita lapsille, nuorille ja lapsiperheille tarkoitettuja palveluja kehittäessään pidettävä huolta myös siitä että näiden palvelujen avulla tuetaan huoltajia lasten kasvatuksessa ja kyetään saamaan selville lasten, nuorten ja lapsiperheiden erityisen tuen tarve. Palveluja kehitettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota lasten ja nuorten tarpeisiin ja toivomuksiin. Kun aikuiselle annetaan sosiaali- ja terveydenhuollon, kuten päihdehuolto- ja mielenter-veyspalveluja, on otettava huomioon myös hänen huollossaan olevan lapsen tarve.”
Lastensuojelulaissa 2007 määriteltiin seurantakyselyn aikaan ehkäisevä lastensuo-jelu seuraavasti: ”Ehkäisevällä lastensuolastensuo-jelulla edistetään ja turvataan lasten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Ehkäisevää lastensuojelua on tuki ja erityinen tuki, jota annetaan esimerkiksi opetuksessa, nuorisotyössä, päivähoi-dossa, äitiys- ja lastenneuvolassa sekä muussa sosiaali- ja terveydenhuollossa” (3 a§).
Paineita uuden lastensuojelulain 1983 laatimiseen toivat muun muassa yhteiskun-nallisen tilanteen muuttuminen edellisen lastensuojelulain 1936 laatimisen jälkeen ja edellistä lastensuojelulakia kohtaan tullut arvostelu. Edellisen lain laatimisen ai-kaan lapsiperheiden ongelmina olivat olleet perheiden köyhyys ja puutteelliset olot.
Perheiden muuttaminen taajamiin oli alkanut, ja perheiden ongelmat olivat muuttu-neet henkisen pahoinvoinnin ongelmiksi. Yhteiskunta oli parantanut lapsiperheiden yleistä hyvinvointia monenlaisin toimin. Kaikkia lapsia koskevia uudistuksia olivat esimerkiksi lapsilisäjärjestelmä vuodesta 1948 alkaen ja äitiys- ja lastenneuvolatoi-minnan alkaminen jokaisessa kunnassa vuoteen 1949 mennessä. Peruskoulu poisti 1970-luvulla kaksijakoisen kansakoulu-keskikoulujärjestelmän ja tasa-arvoisti lasten lähtökohtia (Peruskouluasetus 443/1970).
Vuoden 1936 lastensuojelulakia arvosteltiin ankarasti leimaavien pakkotoimien vuoksi. Samat ongelmat, jotka näkyivät koko sosiaalihuollon kentällä, tulivat esiin myös lastensuojelussa, ja koko sosiaalihuollon kenttää oli uudistettava. Joka neljän-nen lapsen kohdalla ensimmäineljän-nen lastensuojelutoimi vuonna 1979 oli huostaanotto.
Nuoret olivat jääneet sivuun esimerkiksi päihdehuollon ja mielenterveyshuollon pal-veluista. Alaikäisiä ei enää juurikaan tuomittu ehdottomaan vankeusrangaistukseen, ja nuorten koulusta poistaminen sopeutumattomuuden vuoksi oli helpottunut. Edel-lä kerrottu lisäsi paineita lastensuojeluun. Haluttiin luoda tukipalveluja ja ennalta ehkäisevää työtä painottava lastensuojelulaki. Lapseksi katsottavan ikärajaa myös korotettiin 16 vuodesta 18 vuoteen, ja 18–21-vuotiaat katsottiin nuoriksi, kun lapset eivät enää elättäneet itseään 16-vuotiaina. Lastensuojelulakiuudistus oli osa samaan aikaan vireillä olevia sosiaalihuolto- ja lapsilainsäädäntöuudistuksia. Lait tulivat voi-maan yhtä aikaa valtionosuusuudistuksen, Valtavan, kanssa vuoden 1984 alussa. Las-tensuojelulaki nähtiin lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan lain jatkeeksi, ja
siksi lastensuojelulain valmistelun pohjaksi otettiin lapsenhuoltolaki. (Valjakka 2016, 99–110.)
Lastensuojelulaki 1983 laadittiin universaalien sosiaalipalvelujen kehittämisen aikakaudella. Vuoden 1983 lastensuojelulain tavoitteiden mukaisesti kunnallinen lastensuojelutyö laajeni moniammatilliseksi yhteistyöksi ja tavoitteena oli löytää apu moniongelmaisille lapsille ja perheille (Valjakka 2016, 125). Sosiaalityötekijä oli mukana ennalta ehkäisevässä ja rakenteellisessa lastensuojelutyössä. Lastensuojelun tueksi suositeltiin perustamaan lastensuojelun moniammatillinen tukiryhmä. Lasten-suojelun yleisissä perusteissa ja ohjeissa (4 §) piti määritellä, miten lasten, nuorten ja lapsiperheiden ongelmiin tuli varautua ehkäisevällä, rakenteellisella ja korjaavalla työllä, miten ongelmien ilmaantuessa meneteltiin ja myös miten ja mistä perhe- ja yksilökohtaisen lastensuojelun palvelut hankittiin. Yleiset perusteet ja ohjeet oli teh-tävä hyvin laaja-alaisena yhteistyönä eri toimijoiden kanssa (Lastensuojelun yleiset perusteet ja ohjeet, 1985, 2–10, perusteiden ja ohjeiden liite 1).
Vuoden 1984 alusta voimaanastuneen lastensuojelulain mukaan lapsella oli oikeus turvalliseen ja virikkeitä antavaan kasvuympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoli-seen kehitykmonipuoli-seen sekä etusija erityimonipuoli-seen suojeluun (1 §). Lastensuojelun tarkoitukse-na oli turvata lapsen 1 §:ssä mainitut oikeudet vaikuttamalla yleisiin kasvuoloihin, tukemalla huoltajia lasten kasvatuksessa sekä toteuttamalla perhe- ja yksilökohtaista lastensuojelua. Tavoitteena oli, että lapsi sai kaikissa oloissa sellaisen huollon kuin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa (361/1983) oli säädetty (2 §).
Kunnan oli huolehdittava siitä, että lastensuojelu järjestettiin sisällöltään ja laajuudel-taan sellaiseksi kuin kunnassa esiintyvä tarve edellytti (4 §). Perhe- ja yksilökohtaista lastensuojelua olivat avohuollon tukitoimet, huostaanotto ja sijaishuolto sekä jälki-huolto (8 §). Vuoden 1984 alusta voimaanastuneessa laissa käytettiin käsitettä perhe- ja yksilökohtainen lastensuojelu (2 §, 1 mom.). Perheen merkitys lapsesta huolenpitäjänä korostui laissa, mutta myös lapsen yksilökohtaiset tarpeet perheen jäsenenä oli huo-mioitava. Perheen hyvinvointia korostettiin, laki oli perhepalvelullinen. (Cocozza &
Hort, 2011, 89–108; Gilbert, Parton & Skivenes, 2011, 255.)
Lastensuojelulakia 2007 valmistellut lastensuojelulain kokonaisuudistustyöryhmä piti lastensuojelulakia 1983 perusarvoiltaan ja ratkaisuiltaa edistyksellisenä. Periaat-teet nähtiin kestäviksi, vaikka lain säätämisen jälkeen tulivat uudet perusoikeussään-nökset (1999) ja Suomi oli ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, muun muassa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (1991). Lastensuojelun ra-joituksia ja tahdonvastaisia toimia koskevia säännöksiä oli kuitenkin muutettava, ja lastensuojelulakiin 2007 tehtiin muutoksia myös perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta.
Muutoksia oli tehtävä lakiin jo ennen lastensuojelulain 2007 voimaanastumista. (Ks.
Lastensuojelulain kokonaisuudistustyöryhmän muistio 2006, 31; Lastensuojelulaki 583/29.6.2006, §:t 25, 25 a, 26, 30 a, 31, 31 a, 31 b, 31 c, 32, 32 a, 32 b, 32 c, 32 d, 32 e, 32 f.)
Lastensuojelulain kokonaisuudistustyöryhmän perusteluina lainsäädännön muu-tostarpeille oli kuitenkin myös lasten tilanteen muuttuminen. 1990-luvulta alkaneet leikkaukset olivat vaikuttaneet ennalta ehkäisevään toimintaan. Tavoitteena oli edel-leen varhainen puuttuminen, mutta lähes kaikissa lasten palveluissa tarpeet ylittivät huomattavasti niihin osoitetut resurssit. Ennalta ehkäisevän työn leikkaukset heijas-tuivat lastensuojelutarpeen nousuun. Lastensuojelun avohuollon tukitoimien piiris-sä olevien määrä lähes kaksinkertaistui 1990-luvulla, ja 2000-luvulla kasvu jatkui.
Työntekijöiden määrä ja palvelujen tarjonta eivät kuitenkaan kasvaneet vastaavalla
Työntekijöiden määrä ja palvelujen tarjonta eivät kuitenkaan kasvaneet vastaavalla