• Ei tuloksia

Lastensuojelu Kainuun maakuntakokeilussa

N/A
N/A
Info
Lataa
Protected

Academic year: 2022

Jaa "Lastensuojelu Kainuun maakuntakokeilussa"

Copied!
322
0
0

Kokoteksti

(1)

uef.fi

PUBLICATIONS OF

THE UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND Dissertations in Social Sciences and Business Studies

ISBN 978-952-61-3368-3 ISSN 1798-5749

Dissertations in Social Sciences and Business Studies

PUBLICATIONS OF

THE UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND

Tutkimus käsittele Kainuun maakuntakokeilun aikana tapahtuneita muutoksia Kainuun lastensuojelussa. Hallintokokeilu toteutettiin

vuosina 2005–2012. Lastensuojelu sai uusia resursseja sekä työn että ammatillisen

kehittymisen tueksi, mutta samalla sosiaalitoimen asema heikkeni jonkin verran, kun se yhdistyi terveystoimeen.

Palvelut myös jakautuivat, ja se vaikutti palvelukokonaisuuksien hallintaan.

ARJA RAJALA

DISSERTATIONS | ARJA RAJALA | LASTENSUOJELU KAINUUN MAAKUNTAKOKEILUSSA | No 222

ARJA RAJALA

LASTENSUOJELU KAINUUN

MAAKUNTAKOKEILUSSA

(2)
(3)

LASTENSUOJELU KAINUUN

MAAKUNTAKOKEILUSSA

(4)
(5)

Arja Rajala

LASTENSUOJELU KAINUUN MAAKUNTAKOKEILUSSA

Publications of the University of Eastern Finland Dissertations in Social Sciences and Business Studies

No 222

University of Eastern Finland Kuopio

2020

(6)

Grano Oy Jyväskylä, 2020

Sarjan vastaava toimittaja: Markus Mättö Sarjan toimittaja: Anna Karttunen Myynti: Itä-Suomen yliopiston kirjasto

ISBN: 978-952-61-3368-3 (nid.) ISBN: 978-952-61-3369-0 (PDF)

ISSNL: 1798-5749 ISSN: 1798-5749 ISSN: 1798-5757 (PDF)

(7)

Tekijän osoite: Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta Itä-Suomen yliopisto

KUOPIO FINLAND

Tohtoriohjelma: Welfare Health and Management –tohtoriohjelma (WELMA) Ohjaajat: Professori Juha Hämäläinen

Yhteiskuntatieteiden laitos Itä-Suomen yliopisto KUOPIO

SUOMI

Professori Riitta Vornanen Yhteiskuntatieteiden laitos Itä-Suomen yliopisto KUOPIO

SUOMI

Esitarkastajat: Professori (emerita) Anneli Pohjola Yhteiskuntatieteiden tiedekunta Lapin yliopisto

ROVANIEMI SUOMI

Professori Arto Haveri

Johtamisen ja talouden tiedekunta Tampereen yliopisto

TAMPERE SUOMI

Vastaväittäjä: professori (emerita) Anneli Pohjola Yhteiskuntatieteiden tiedekunta Lapin yliopisto

ROVANIEMI SUOMI

(8)
(9)

Rajala, Arja

Child Protection in The Self-Government Experiment of Kainuu Kuopio: Itä-Suomen yliopisto, 2020

Publications of the University of Eastern Finland

Dissertations in Social Sciences and Business Studies; 222 ISBN: 978-952-61-3368-3 (print)

ISSNL: 1798-5749 ISSN: 1798-5749

ISBN: 978-952-61-3369-0 (PDF) ISSN: 1798-5757 (PDF)

ABSTRACT

This doctoral thesis examines the changes in child protection services in Kainuu during the self-government experiment in Kainuu. The self-government experiment took place from 1 January 2005 to 31 December 2012. Child protection services included the entire sphere of child welfare, from administration to child welfare work and preventive child welfare services.

The research is based on data collected with two identical questionnaires. The first questionnaire on the situation was done before the self-government experiment and the second one after 4–5 years of self-government.

The initial questionnaire was done as a census to the directors and social workers of the Kainuu social offices. A professionally oriented Licentiate thesis has been written about this initial questionnaire (Rajala 2007). The follow-up questionnaire with identical questions was done to employees in similar position in the Joint Authority of Kainuu Region. The structured questions were analysed with SPSS as a cross tabulation, creating sum variables. The questionnaire also included open-ended questions which were analysed thematically. Other changes took place during the self-government experiment as well. The most significant was the change in the Child Welfare Act. The study was a local case study. The theoretical anchoring of the study was done from three points of view. The changes and development of social work and services within child welfare were evaluated with the help of the critical factors researched by Sirkka Rousu (2007). Administrative changes were primarily described using the terminology developed by Jenni Airaksinen, Arto Haveri, Heidi Pyykkönen and Piia Väisänen (2008) for their research on the self-government experiment in Kainuu. Furthermore, a table of societal changes in child welfare has been compiled based on Juha Hämäläinen’s (2007) research. Changes in legislation as well as findings from several other researchers have also been added to the table. Finally, the results have been adapted to this table.

When evaluated using the critical success factors of child welfare, the self- government experiment enabled better child welfare services than individual municipalities. Similarly, the employees had better access to education and other types of support to promote their professionalisation. Having specialised health care be part of the same organisation diversified the services offered and provided the employees with research opportunities. Organisational and administrative changes were examined from the point of view of leadership challenges in self-government, using the study by Airaksinen et al. The respondents viewed the changes as positive.

Dissatisfaction arose from the conflict between points of view: the technical and

(10)

rational point of view of the government, and the humanistic and processual point of view of the staff.

The social administration was split into sectors and the sectors were merged with the corresponding health care services. Supervisors that would have coordinated this entity were also considered unnecessary. The number of supervisors decreased, and their status as the head of the organisation lowered. Former social directors became supervisors in the sectors such as child welfare services. The respondents thought that the leadership had been stretched too thin, and that the voice of the social administration was not heeded enough when making all of the changes.

The management of the field of social work became more difficult. In child welfare, the employees were concerned about clients who needed help from more than one social services provider. However, the legislative changes promoted the professionalisation of social work. These findings reinforced the results of previous researchers when adapted to the table of societal changes in child welfare. The social administration has diminished in relation to health care. ParasSos initiative’s research show that social services improved but became more fragmented.

This research provides information on the changes that the self-government experiment had on child welfare services in Kainuu. The organisational changes in social and health care has not been researched previously from the point of view of child welfare. Similarly, this is the first study into child welfare during a self- government experiment. The findings increased information on child welfare within these contexts. Moreover, the research provided a case study of how child welfare changed during a self-government experiment. The research describes a piece of local history in Kainuu. The findings can be utilised in organisational changes within the social and health care sector.

Key words: social work, child welfare, Kainuu, Kainuu self-government experiment, self- government experiment

(11)

Rajala, Arja

Lastensuojelu Kainuun maakuntakokeilussa Kuopio: Itä-Suomen yliopisto, 2020

Publications of the University of Eastern Finland

Dissertations in Social Sciences and Business Studies; 222 ISBN: 978-952-61-3368-3 (nid.)

ISSNL: 1798-5749 ISSN: 1798-5749

ISBN: 978-952-61-3369-0 (PDF) ISSN: 1798-5757 (PDF)

TIIVISTELMÄ

Tässä väitöskirjassa tarkastellaan sitä, miten lastensuojelu Kainuussa muuttui Kai- nuun hallintokokeilun aikana. Maakuntakokeilu toteutettiin 1.1.2005–31.12.2012. Las- tensuojelu käsitti koko lastensuojelukokonaisuuden hallinnosta lastensuojelutyöhön ja ehkäisevään lastensuojeluun asti.

Tutkimus perustuu kahden kyselyn avulla saatuun aineistoon. Ensimmäinen ky- sely tehtiin tilanteesta ennen hallintokokeilua ja toinen 4–5 hallintokokeiluvuoden jälkeen. Alkukysely tehtiin kokonaistutkimuksena Kainuun sosiaalitoimistojen sosi- aalijohtajille ja sosiaalityöntekijöille. Siitä on tehty ammatillinen lisensiaatintutkimus (Rajala 2007). Seurantakysely on tehty saman sisältöisenä alkukyselyä vastaavassa asemassa oleville Kainuun maakunta -kuntayhtymän palveluksessa oleville työnte- kijöille. Strukturoidut vastaukset analysoitiin SPSS:n kautta ristiintaulukoiden avulla summamuuttujia rakentaen. Kyselyssä oli myös avoimia kysymyksiä, joiden analy- soinnissa käytettiin teemoittelua. Hallintokokeilun aikana tapahtui muita muutoksia.

Suurin niistä oli lastensuojelulakimuutos. Tutkimus oli paikallinen tapaustutkimus.

Tutkimuksen teoreettinen ankkurointi tapahtui kolmen näkökulman kautta. Las- tensuojelun sosiaalityössä ja -palveluissa tapahtuvia muutoksia ja niiden suuntaa arvioitiin Sirkka Rousun (2007) tutkimien lastensuojelun kriittisten menestystekijöi- den avulla. Hallinnollisia muutoksia kuvattiin pääasiassa Kainuun hallintokokeilua tutkineiden Jenni Airaksisen, Arto Haverin, Heidi Pyykkösen ja Piia Väisäsen (2008) tutkimuksen pohjalta teoriassa käytettyjä käsitteitä käyttäen. Lisäksi Juha Hämäläisen (2007) tutkimuksen pohjalta on laadittu lastensuojelun yhteiskunnallisten muutosten taulukko, jonka avulla voi hahmottaa lastensuojelussa tapahtuneita yhteiskunnallisia muutoksia. Taulukkoon on lisätty monien muiden tutkijoiden tutkimustuloksia sekä lainsäädäntöuudistuksia. Lopuksi tulokset on sovitettu tähän taulukkoon.

Lastensuojelun kriittisistä menestystekijöistä tehdyn seulan avulla selvisi, että hallintokokeilu pystyi järjestämään lastensuojelupalveluja yksittäistä kuntaa parem- min. Samoin se järjesti työntekijöille ammatillistumisen tueksi koulutusta ja muita tukia kuntia enemmän. Erikoissairaanhoidon mukana olo samassa organisaatiossa monipuolisti palveluja ja antoi esimerkiksi työntekijöille tutkimusmahdollisuuksia.

Hallintokokeilun organisatorishallinnollisia muutoksia tutkittiin johtamisen haas- teiden näkökulmasta Airaksisien ym. tutkimuksen pohjalta. Vastaajat kokivat useat muutokset positiivisina. Hallinnon teknis-rationaalisen ja henkilökunnan humanis- tis-prosessuaalisen näkökulman ristiriidasta nousivat tyytymättömyyden aiheet. So- siaalitoimi sektoroitiin ja palaset yhdistyivät terveydenhuollon vastaaviin palvelui- hin. Sosiaalialan kokonaisuuden koordinoivia esimiehiäkään ei tarvittu. Esimiesten

(12)

määrä väheni ja asema organisaation johdossa madaltui. Sektorit, kuten lastensuojelu, saivat omat esimiehet entisistä sosiaalijohtajista. Vastaajat kokivat, että sosiaalialan johtamista oli ohennettu liikaa, eikä sosiaalitoimen ääntä kuultu riittävästi kaikis- sa uudistuksissa. Sosiaalityön kokonaisuuden hallita vaikeutui, ja lastensuojelussa huolta kannettiin monipalveluasiakkaista. Lainsäädännölliset muutokset kuitenkin vahvistivat sosiaalityön ammatillistumista.

Lastensuojelun yhteiskunnallisten muutosten taulukkoon sovitettuna tulokset vahvistivat aiempia tuloksia siitä, että sosiaaliala oheni suhteessa terveydenhuol- toon. ParasSos-hankkeen tutkimuksen mukaan sosiaalipalvelut parantuivat, mutta jakautuivat.

Tutkimus tuottaa tietoa maakuntakokeilun aikaisista muutoksista Kainuun las- tensuojeluun. Sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatiouudistusta ei ole aiemmin tutkittu lastensuojelun näkökulmasta eikä lastensuojelu maakuntakokeilussa -näkö- kulmasta. Tulokset lisäsivät tietoa näistä näkökulmista. Tutkimus antoi myös yhden tapausesimerkin, mitä lastensuojelulle tapahtui maakuntakokeilussa. Tutkimuksessa on kuvattu pala Kainuun paikallishistoriaa. Tuloksia voi hyödyntää sosiaali- ja terve- ydenhuollon organisaatiouudistuksissa.

Avainsanat: sosiaalityö, lastensuojelu, Kainuu, Kainuun hallintokokeilu, maakuntakokeilu

(13)

ESIPUHE

Kainuun hallintokokeilu alkoi vuoden 2005 alusta. Kiinnostukseni Kainuun hallin- tokokeilun tutkimukseen syntyi, kun työskentelin kokeilun alkaessa Kainuun maa- kunta -kuntayhtymässä lastensuojelun sosiaalityöntekijänä. Ennen kokeilua olin työs- kennellyt Puolangalla sosiaalityöntekijänä vuodesta 1984 alkaen. Kainuun kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon työntekijät siirrettiin Kainuun maakunta -kuntayhtymän palvelukseen hallintokokeilun alkaessa. Tällä tavalla minustakin tuli Kainuun maa- kunta -kuntayhtymän työntekijä. Vuonna 2004 aloitin lapsi- ja nuorisotyön ammatil- lisen lisensiaatintutkinnon opinnot. Tein ammatillisen lisensiaatintutkimukseni siitä, millaista lastensuojelu oli Kainuussa ennen hallintokokeiluun siirtymistä. Ammatilli- sesta lisensiaatintutkimuksista sain tulokset pohjaksi. Tein seurantakyselyn, ja aloin tutkia Kainuun hallintokokeilun aikaisia muutoksia lastensuojeluun.

Tutkimukseni on edennyt hitaasti, koska olen pääasiallisesti ollut täysipäiväises- sä työssä sosiaalityöntekijänä tutkimusta tehdessäni. Aluksi olin lastensuojelun so- siaalityöntekijänä Kainuun maakunta -kuntayhtymässä. Kainuun hallintokokeilun päätyttyä vuoden 2012 lopussa minut siirrettiin Puolangan kokonaisulkoistettuun sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatioon johtavan sosiaalityöntekijän virkaan, mutta en viihtynyt virassa kuin puoli vuotta. Hakeuduin Puolangalta Saarijärvelle kuntayhtymä Saarikkaan lastensuojelun sosiaalityöntekijäksi. Saarikan valitsin, koska sen toiminta-alue on synnyinseuduillani ja halusin ”eläkevirkaan” juurilleni. Lisäksi Saarikka toteutti lastensuojelua usean kunnan yhteistyönä, kuten Kainuun hallinto- kokeilukin.

Kainuun maakunta -kuntayhtymältä sain ammatillisen lisensiaatintutkimuksen tekemiseen kaksi kuukautta ja tähän tutkimukseeni puoli vuotta palkallista virka- vapaata. Muuten olen tehnyt viisipäiväistä työviikkoa sosiaalityöntekijänä ja sen lisäksi toisella sopimuksella sosiaalipäivystänyt jokaisessa työpaikassani. Kainuun maakuntakokeilun päätyttyä työorganisaatioiden muuttuminen, samoin muuttami- nen toiselle paikkakunnalle, Saarijärvelle, vei voimia. Lisäksi työpaikkavaihdos söi vuosilomiani. Kaiken tämän lisäksi aloin jo ikääntyä, ja välillä minusta tuntui, että olin opiskellut työn ohella aivan tarpeeksi. Ensin sosiaalihuoltajasta maisteriksi, sitten perheterapeutiksi, sitten lapsi- ja nuorisososiaalityöhön erikoistuneeksi ammatillisek- si lisensiaatiksi. Tutkimusvapaan ottaminenkaan ei ollut taloudellisesti mahdollista, kun elin työurani loppuvuosia. Tutkimuksen tekeminen oli tauolla noin neljä vuotta.

Jonkinmoisia yritelmiä tutkimuksen tekemiseen oli tuon neljän vuoden aikanakin, mutta väsyin nopeasti. Suunnittelin silloin, että jatkan sitten, kun jään eläkkeelle.

Jäin eläkkeelle keväällä 2017 ja asun taas Puolangalla, mutta sen jälkeenkin on ollut vain ajoittain aikaa ja rauhaa tutkia. Olen tehnyt vielä eläkkeelle jäätyänikin Saarijär- vellä 3–8 kk:n mittaisia sijaisuuspätkiä lastensuojelussa tai lapsiperhepalveluissa mar- raskuun loppuun 2019 saakka. Sijaisuuspätkiä hoitaessani olen suurimmaksi osaksi asunut Saarijärven salomailla Pylkönmäen mökilläni. Kesäaikaan mökillä oleilu on oikein mukavaa. Syksyn tultua asumisesta tulee työlästä. Pimeinä öinä katuvalot eivät valaise pihan perälle juoksijaa. Puita on kannettava, jos haluaa lämmintä. Vesi juok- see ulos vain, jos pesuvadin kantaja jaksaa juosta. Tutkimuksen tekemiseen ei noissa oloissa ole ollut voimia.

(14)

Ratkaiseva päätös neljän vuoden tauon jälkeen tutkimuksen loppuun saattami- sesta syntyi mökillä eläkkeellä ja samaan aikaan töissä ollessani. Oli kesä 2017. Olin sitä ennen viettänyt ensimmäiset kolme eläkeläiskuukauttani pelkästään eläkeläisenä.

Silloin olin ottanut tutkimuksen esille, mutta työn eteenpäin vieminen ei lähtenyt onnistumaan. Kesällä pääsin työskentelyn alkuun, mutta olin ilmeisesti tarvinnut sii- hen kevään irtioton töistä ja ajatusten järjestämisen tutkimistaajuudelle. Sen jälkeen olen ollut aina välillä useita kuukausia pelkästään eläkeläisenä ja saanut tehdä elä- keläisen hommia, kuten hoitaa lapsenlapsia. Eläkeläiskuukausina olen myös tehnyt tutkimusta.

Tutkimus on hyvin yksinäistä puuhaa. Yhteys yliopistomaailmaan on tullut oh- jaajieni kautta. Olisin kuitenkin kaivannut tutkijakeskusteluja myös muiden kanssa.

Toivoisinkin vapaa-ajallaan väitöskirjaa tekeville, jotka asuvat etäällä yliopistoista, että heille tarjottaisiin mahdollisuus video- tai puhelinvälitteisiin tutkijatapaamisiin.

Laajempi valikoima sähköisiä kirjoja myös helpottaisi kirjallisuuden löytämistä. Mi- nulle olisi ollut tärkeää myös tietotekninen tuki. Tietokoneohjelmien yksin opette- lu on ollut työlästä, mutta se johtunee iästäni. Näin ensimmäisen tietokoneen vasta 22-vuotiaana vuonna 1974. Tietokone oli silloin huoneen kokoinen ja söi reikäkortteja.

Kiitos ohjaajilleni professori Juha Hämäläiselle ja professori Riitta Vornaselle tut- kimuksen ohjaamisesta! Kiitos myös tohtori Jari Kainulaiselle SPSS-tuesta! Kiitos entiselle työnantajalleni Kainuun maakunta -kuntayhtymälle palkallisista virkava- paista! Ilman palkallisista virkavapaista johtuvaa velvollisuudentuntoa tutkimuksen loppuun saattamisesta tutkimus tuskin olisi koskaan valmistunut. Kiitos kaikille tut- kimukseeni vastanneille! Kiitos vanhimmalle pojalleni Tommille ja hänen perheelleen siitä, että olen saanut kirjoittaa tutkimustani lomillani ensin Tansanian Newalassa vuonna 2011, sitten Roomassa vuonna 2012 ja myöhemmin eläkeläisenä vielä Buda- pestissäkin vuosina 2018 ja 2019. Kiitos myös miniälleni Kaisulle sekä pojilleni Kim- molle ja Jonille avusta tietokone- ja käännösongelmissani. Kiitos myös lapsenlapsilleni Kirikoulle ja Nanookille! Kiva, kun he ovat välillä asuneet lähelläni ja joskus minunkin luonani! Kiitos myös Martalle ja Toivolle joustavasta yhteistyöstä ja sitä kautta kirjoi- tusvapaista. Kiitos tohtori Maija Saviniemelle kieliasun tarkastamisesta ja siinä ohessa lukuisista tutkimuksen tekemiseen liittyvistä keskusteluista.

Erityinen kiitos tutkimuksen esitarkastajille professori emerita Anneli Pohjolalle ja professori Arto Haverille. He laajensivat ymmärrystäni siitä, mitä tutkimuksen pitäisi olla. Tutkimus muutti aika paljon muotoaan heidän lausuntojensa jälkeen. Samoihin aikoihin kävin myös elämäni ensimmäisen kerran väitöstilaisuudessa. Sekin omalta osaltaan selkeytti minulle, millaiseen prosessiin olin ryhtynyt.

Kiitos muillekin, jotka ovat tukeneet ja edesauttaneet tutkimukseni loppuun saattamista. Mitä näin eläkeläisenä odotan tutkimuksesta itselleni? Pätevöitymistä eläkkeellä oloon! Pyydän anteeksi entiseltä työnanatajaltani Kainuun maakunnalta sitä, että en ole jaksanut työn ohessa tehdä tutkimustani aiemmin loppuun! Olisihan pitänyt…

Puolangalla helmikuussa 2020, Arja Rajala

(15)

SISÄLLYS

ABSTRACT ... 7

TIIVISTELMÄ ... 9

ESIPUHE ... 11

1 TUTKIMUKSEN TAUSTA JA TARKOITUS ... 19

1.1 Kainuun hallintokokeilu ... 19

1.2 Tutkimuskysymys ja tutkimusasetelma ... 21

1.3 Tutkimuksen teoreettinen ankkurointi ... 26

2 LASTENSUOJELU KAINUUN HALLINTOKOKEILUN ORGANISAATIOMUUTOKSESSA ... 28

2.1 Kainuun hallintokokeilu organisaatiomuutoksena ... 28

2.2 Kuntien yhteistyö muutoksen välineenä ... 36

2.3 Lastensuojelu osana kuntien muuttuvaa palvelujärjestelmää ... 50

3 TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN ... 76

3.1 Kyselyn laadinta ... 76

3.2 Kyselyn toteuttaminen ... 77

3.3 Aineiston analyysi ... 85

3.4 Tutkimuksen luotettavuus ... 92

3.5 Miten tutkimuksen tulokset esitetään? ... 96

4 KAINUUN LASTENSUOJELUN RAKENTEELLINEN MUUTOS ... 98

4.1 Rakenteiden muutos ... 98

4.2 Odotukset Kainuun hallintokokeilulta ja niiden toteutuminen ... 107

4.3 Vaikutukset lastensuojelun lähiverkostoihin ... 126

5 LASTENSUOJELUN SOSIAALITYÖN TOIMINTATAPOJEN MUUTOS KAINUUN HALLINTOKOKEILUN AIKANA ... 145

5.1 Lastensuojeluilmoitukset ja asiakkaan kirjaaminen lastensuojelu- asiakkaaksi ... 145

5.2 Lastensuojelun avohuolto ... 149

5.3 Huostaanotto ja sijaishuolto ... 165

5.4 Jälkihuolto ... 176

5.5 Rakenteellinen lastensuojelun sosiaalityö ... 179

5.6 Sosiaalipäivystys ... 181

5.7 Lastensuojelutyön vahvuudet ja kehittämistarpeet ... 184

5.8 Yhteeenveto Kainuun hallintokokeilun aikaisista muutoksista lasten- suojelun sosiaalityöhön ... 190

6 KAINUUN MAAKUNTAMALLINEN LASTENSUOJELU OSANA YHTEISKUNNALLISTA MUUTOSTA ... 194

6.1 Lastensuojelun tulosten tarkastelua Rousun kriittisten menestys- tekijöiden kautta ... 194

6.2 Muutoksen johtamisen vaikutukset ... 205

6.3 Kainuun lastensuojelu osana lastensuojelu järjestelmän yhteis- kunnallista muutosta ... 217

(16)

7 POHDINTAA KAINUUN HALLINTOMALLIN MUKAISEN

LASTENSUOJELUN TULEVAISUUDESTA ... 231 LÄHTEET ... 234 LIITTEET ... 243

(17)

TAULUKOT

Taulukko 1. Neljä metahallinnan muotoa Sørensenin (2007, 96) mukaan ... 41 Taulukko 2. Lastensuojelujärjestelmän yhteiskunnallisia muutoksia 1980-luvulta

2010-luvulle ... 62 Taulukko 3. Vastaajat sukupuolen ja ammattinimikkeen mukaan alku- ja

seurantakyselyssä ... 81 Taulukko 4. Vastaajien ammatillinen koulutus alku- ja seurantakyselyssä ... 82 Taulukko 5. Vastaajat kunnittain alku- ja seurantakyselyssä ... 83 Taulukko 6. Vastaajat toimineet oman työpaikkakuntansa palveluksessa alku-

ja seurantakyselyssä ... 84 Taulukko 7. Lastensuojelun osuus työajasta. Seuduilla ja ylikunnallisesti

työskennelleiden vastaukset. Tilanteet alku- ja seurantakyselyssä . 84 Taulukko 8. Kainuun seutujen esittely ... 96 Taulukko 9. Sosiaalityöntekijöiden työn muuttuminen sektorikohtaiseksi.

Muutos ennen hallintokokeilua olevasta tilanteesta hallintokokeilun aikaiseen ... 99 Taulukko 10. Työparius toiseen kuntaan alku- ja seurantakyselyssä ... 100 Taulukko 11. Palvelurakenneuudistuksen vaikutus kuntien väliseen yhteis -

työhön sosiaalitoimessa. Yhteistyövertailu tilanteesta ennen

hallintokokeilua ja hallintokokeilun aikana ... 102 Taulukko 12. Muutos henkilöstörakenteessa sosiaalitoimen ja lastensuojelun

näkökulmasta ... 104 Taulukko 13. Lastensuojelun sosiaalityön keskeiset muutokset maakunta-

kokeilun aikana, muutos lastensuojelun näkökulmasta sosiaalityön ohennuksena tai vahvistuksena ja teknis-rationaaliselta ja

humanistis-prosessuaaliselta kannalta. Alku- ja seurantakyselyn tilanteiden vertailua ... 105 Taulukko 14. Kainuun hallintokokeilu lisäsi seuraavia asioita. Alku- ja seuranta-

kyselyn vertailua ... 108 Taulukko 15. Alkukyselyn avoiminten vastausten tärkeimmät odotukset

Kainuun hallintomallilta ... 109 Taulukko 16. Onko Kainuun hallintokokeilu vastannut etukäteistoiveitasi?

Seurantakyselyn avoimet vastaukset verrattuna alkukyselyn

odotuksiin ... 110 Taulukko 17. Kainuun hallintomalli on heikentänyt näitä ... 113 Taulukko 18. Alkukyselyn avoimissa vastauksissa esiin nousseet Kainuun

hallintomallia koskevat pelot ... 114 Taulukko 19. Seurantakyselyn avoimista vastauksista löytynyt tyytymättömyys

Kainuun hallintokokeilua kohtaan. Vastauksia verrataan

alkukyselyn pelkoihin ... 116 Taulukko 20. Näiden uskottiin pysyneen lähes samana maakuntaan siirtymisen

jälkeenkin ... 121 Taulukko 21. Miten teknis-rationaalisen näkökulman korostuminen ja

humanistis-prosessuaalisen sivuun jääminen näkyivät vastauksissa, joissa kerrottiin odotuksista ja odotusten toteutumisesta? ... 125 Taulukko 22. Merkittävimmät vahvuudet seurantakyselyssä. Vertailu

alkukyselyyn ... 127 Taulukko 23. Maakunnan aikana tapahtunut merkittävin muutos vahvuuden

vahvistumisessa ... 128

(18)

Taulukko 24. Maakunnan aikana tapahtuneet merkittävimmät muutokset vahvuuksina pidetyissä asioissa. Vastaukset avoimiin

kysymyksiin ... 129

Taulukko 25. Suurimmat kehittämisen tarpeet alku- ja seurantakyselyjen vastausten mukaan ... 130

Taulukko 26. Maakunnan aikana tapahtuneet merkittävimmät muutokset kehittämisen tarpeessa olevissa asioissa Kainuun seuduilla ja koko Kainuussa. Ylimpänä asia, jossa kehittämisen tarve on lisääntynyt eniten Kainuun hallintokokeilun aikana ... 131

Taulukko 27. Maakunnan vaikutukset merkittävimpiin kehittämistarpeisiin. Vastaukset avoimiin kysymyksiin ... 132

Taulukko 28. Ehkäisevän lastensuojelun kannalta joidenkin tärkeitten palvelujen saatavuuden muutos ... 135

Taulukko 29. Miten Kainuun hallintokokeilu vaikutti ehkäisevän lastensuojelun palveluihin. Avoimet vastaukset ... 137

Taulukko 30. Yhteistyön vahvuudet, kehittämisen tarpeet, palvelut, joista puutetta, ja edellisten muutokset maakuntakokeilun aikana. Strukturoitujen ja avovastausten yhdistelmä ... 140

Taulukko 31. Lastensuojeluilmoitukset Kainuun kunnissa vuosilta 2007–2010 .. 146

Taulukko 32. Minkä seikkojen vastaajat katsoivat vaikuttaneen avohuollon tukitoimien piirissä olevien asiakkaiden määrän lisääntymiseen alku- ja seurantakyselyssä? ... 150

Taulukko 33. Avohuollon huoltosuunnitelmat kunnittain. Alkukyselyn tilanne ... 152

Taulukko 34. Kainuun seutujen käytetyimmät avohuollon tukitoimet alku- ja seurantakyselyjen aikana ... 156

Taulukko 35. Mitkä tutkimuksen aikaiset muutokset johtuivat lakimuutoksista, mitkä hallintokokeilusta? ... 163

Taulukko 36. Huostaanotettujen huoltosuunnitelmat kunnittain. Alkukyselyn tilanne ... 167

Taulukko 37. Kuka teki huostaanottopäätökset ja oliko lautakunnassa aina sosiaalipuolen edustus mukana? Kuntavertailu alkukyselyssä ... 169

Taulukko 38. Miten sijaisperheet löydettiin? Kuntavertailu alkukyselyssä ... 172

Taulukko 39. Viranomaisten puhelinsoitot työajan jälkeen. Yhteystaho ja se kuinka usein yhteyttä otettiin. Tilanne ennen hallintokokeilua ... 182

Taulukko 40. Vankka asiakaslähtöinen organisaatio ... 195

Taulukko 41. Osaaminen vastaa lastensuojelun ajankohtaisia vaatimuksia ... 197

Taulukko 42. Toimintaprosessit edistävät asiakkaan voimavaraistumista ... 200

Taulukko 43. Asiakas kokee elämänlaatunsa kohentuneen ... 201

Taulukko 44. Lapsen ja nuoren kasvun riskiolosuhteet vähenevät ... 203

Taulukko 45. Sosiaalitoimen asema erilaisissa organisaatioissa ... 229

(19)

KUVIOT

Kuvio 1. Tutkimusasetelma ... 22 Kuvio 2. Humanistis-prosessuaalisen näkökulman jääminen sivuun

hallintokokeilun johtamisen haasteiden myötä Airaksisen ynnä muiden (2008, 168) mukaan ... 34 Kuvio 3. Muutoksen toteuttaminen ja siihen vaikuttavat tekijät Nyholmin

(2007, 214) mukaan ... 38 Kuvio 4. Hallinnon uudistamisen dynamiikka Airaksisen (2009, 187)

mukaan ... 39 Kuvio 5. Sosiaali- ja terveysala Kainuun maakuntakuntayhtymässä

1.1.2005–31.12.2007 ... 46 Kuvio 6. Sosiaali- ja terveysala Kainuun maakunta -kuntayhtymässä

1.1.2008–31.12.2012 ... 47 Kuvio 7. Perhepalvelut 1.1.2005–31.12.2007 ... 48 Kuvio 8. Lapsiperheiden sosiaalipalvelujen vastuualue perhepalvelujen

tulosalueella 1.1.2008 alkaen ... 49 Kuvio 9. Lastensuojelun tuloksellisuuden keskeisten tekijöiden arviointi

Rousun (2007, 286) mukaan ... 74 Kuvio 10. Kainuun hallintokokeilun muutoksen johtamisen haasteet

sosiaalitoimen rakenteiden uudistamisen kannalta sekä humanistis- prosessuaalisen näkökulman sivuun jäämisen vaikutukset

henkilöstöön ... 206

(20)
(21)

1 TUTKIMUKSEN TAUSTA JA TARKOITUS

1.1 KAINUUN HALLINTOKOKEILU

Tutkin Kainuun hallintokokeilua lastensuojelun kannalta. Hallintokokeilun aikana Kainuun maakunta -kuntayhtymä järjesti lähes kaikki Kainuun sosiaali- ja tervey- denhuollon palvelut, kuten lastensuojelun. Käytän kokeilusta sekä hallinto- että maa- kuntakokeilu nimeä.

Vuoden 2004 loppuun saakka Kainuun kunnat toteuttivat lastensuojelun pääosin kuntakohtaisesti. Kuntien välistä yhteistyötä tehtiin jonkin verran. Laki Kainuun hal- lintokokeilusta annettiin 9.5.2003. Se astui voimaan samana vuonna kesäkuun alussa.

Palvelurakennemuutos alkoi Kainuussa aiemmin kuin muualla Suomessa. Kainuun hallintokokeilu alkoi vuoden 2005 alussa ja kesti vuoden 2012 loppuun saakka (Laki Kainuun hallintokokeilusta 343/2003). Valtioneuvosto käynnisti Paras-hankkeen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi, ja Paras-laki hyväksyttiin vuonna 2007 (169/2007).

Tämän tutkimuksen piirissä ovat hallintokokeiluun mukaan tulleet Kainuun kun- nat eli Hyrynsalmi, Kajaani, Kuhmo, Paltamo, Puolanka, Ristijärvi, Sotkamo, Suo- mussalmi ja Vuolijoki. Yhdeksän Kainuun kuntaa yhdisti lastensuojelua toteuttavat organisaationsa Kainuun hallintomallissa. Vuolijoen yhdistyttyä Kajaaniin vuonna 2007 kuntia jäi kahdeksan. Tässä tutkimuksessa Kainuuta käytetään tarkoittamaan Kainuun hallintokokeiluun mukaan tulleita kuntia. Kainuun maakunnan kunnista Vaala jättäytyi hallintokokeilun ulkopuolelle, eikä siksi ole tutkimuksen piirissä. Vaala siirtyi osaksi Pohjois-Pohjanmaata vasta vuoden 2016 alusta alkaen.

Kainuun hallintokokeilun vaikutuksia on tutkittu Sisäasiainministeriön toimek- siannosta. Tampereen yliopiston yhdyskuntatieteiden laitos sai tehtäväkseen arvioi- da niitä. Ensimmäinen väliarviointi ”Siniset ajatukset – sanoista tekoihin” kohdistui hankkeen valmisteluun ja lähtökohtien onnistumiseen, tavoitteisiin ja liikkeelleläh- töön (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005). Toisessa väliraportissa ”Sinisistä ajatuksista moniin totuuksiin” arvioitiin hankkeen etenemistä, hankkeeseen sitoutumista sekä hankkeen mahdollisuuksien hyödyntämistä yhteistyöprosessissa ja muutoksen joh- tamisessa (Airaksinen ym. 2008). Kainuun hallintokokeilun loppuraportti ”Siniset ajatukset – vapaasta pudotuksesta hallittuun sopeutumiseen” julkaistiin vuonna 2010 (Jäntti, Airaksinen & Haveri 2010). Arviointi kohdistui koko hallintokokeiluun. Sisä- asiainministeriön seurantaryhmä on edellisten lisäksi tarkastellut joitain palveluja yksityiskohtaisemmin (Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän II väliraportti – katsaus talouteen ja eräisiin palveluihin 2007). Myös VATT on arvioinut Kainuun hallintokokeilun kustannusvaikutuksia (Hämäläinen & Moisio 2011). Valtiovarain- ministeriöltä ilmestyi loppuraportti ”Kainuun hallintokokeilun päättyminen”, jossa arvioitiin hallintokokeilua, sen päättymistä ja päättymisen syitä (Valtiovarainminis- teriön seurantasihteeristön loppuraportti 5/2013).

Tämä tutkimukseni täydentää hallintokokeilusta saatavaa tietoa sosiaalityön, eri- tyisesti lastensuojelun sosiaalityön, osalta, koska lastensuojelu ei ole kuulunut yksi- tyiskohtaisen arvioinnin piiriin. Kun lisäksi valtakunnallisesti on tehty varsin vähän tutkimusta sosiaalipalvelujen, erityisesti lastensuojelun sosiaalipalvelujen, organi- soinnista, tutkimus täydentää omalta osaltaan myös valtakunnallista lastensuojelun

(22)

sosiaalipalvelujen organisaatiotutkimusta. Kainuun hallintokokeilun ja Paras-han- keen jälkeen Suomeen on yritetty rakentaa vahvoja peruskuntia. Sen jälkeen useampi hallitus on tehnyt Suomeen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta siinä kuitenkaan onnistumatta. Tutkimukseni on siinä mielessä edelleen ajankohtainen, että Suomeen ei ole saatu sosiaali- ja terveydenhuollon toimivaa mallia vuosien yrittämisen jäl- keenkään. Tutkimukseni antaa tietoa maakuntamallin toimivuudesta lastensuojelun toteuttajana.

Kainuun hallintokokeilu oli merkittävä sosiaalihuollon erityispalvelujen, kuten lastensuojelun, näkökulmasta. Hallintokokeilun yhtenä tavoitteena oli turvata pal- velujen tasavertainen saatavuus ja rahoituspohja sekä lisätä kuntalaisten mahdolli- suuksia osallistua kuntien yhteistyössä hoitamiin tehtäviin. Maakunnan vastuu sosi- aali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisestä säädettiin laissa erittäin laajaksi.

Kainuun maakunta -kuntayhtymän toimivaltaan kuuluvia tehtäviä olivat peruster- veydenhoito, erikoissairaanhoito ja merkittävä osa sosiaalipalveluista. Päivähoito jäi kuntayhtymän ulkopuolelle kuntien tehtäväksi. Kaikki lastensuojelulaissa säädetyt tehtävät kuuluivat kuntayhtymälle. Kainuun kunnat rahoittivat kuntayhtymän pal- veluja, kuten olivat kuntayhtymän perussopimuksessa sopineet. Perussopimuksen mukainen rahoitus palveluihin maksettiin maakunnalle, mutta kuntien käyttökustan- nusten valtionosuudet määräytyivät kuntakohtaisesti ja ne maksettiin peruskunnille.

(Narikka 2004, 35–36.)

Hallintokokeilua olisi voinut jatkaa vielä vuoden 2012 jälkeenkin. Eduskunta hy- väksyi lakiesityksen (HE 269/2010) hallintokokeilun jatkamisesta 15.2.2011. Esityksen mukaan Kainuun hallintokokeilusta annetun lain voimassaoloaikaa voitaisiin jatkaa neljällä vuodella aina vuoden 2016 loppuun saakka. Kokeilualueen kunnille annettiin toimivalta päättää kokeilun jatkamisesta. (Laki Kainuun hallintokokeilusta annetun lain muuttamisesta 764/2006; ks. Hirvikorpi 2006; Laki kunta- ja palvelurakenneuu- distuksesta 169/2007.) Jotta laki hallintokokeilun jatkumisesta olisi tullut voimaan 31. päivänä joulukuuta 2012, kaikkien Kainuun hallintokokeilussa mukana olleiden kuntien olisi pitänyt jatkaa hallintokokeilussa. Yksimielinen jatkopäätös piti tehdä vuoden 2011 loppuun mennessä.

Keväällä 2011 Kainuun kunnat neuvottelivat maakuntakokeilulle uuden rahoi- tusmallin. Siinä kunkin kunnan koko sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus oli- si tullut maakunnalle. Puuttuva osuus rahoituksesta olisi peritty puoliksi kunnan väkiluvun ja puoliksi verotettavien tulojen mukaan. Kainuun kunnista Hyrynsalmi, Ristijärvi ja Puolanka pitivät mallia kunnilleen epäedullisena, koska se nosti pienten kuntien maksuosuutta. Lopulta Kainuun kunnat Puolankaa lukuun ottamatta taipui- vat rahoitusmalliin ja olisivat halunneet jatkaa hallintokokeilua. (Yle Kainuu 1.6.2011;

Puolangan kunnanvaltuusto 21.6.2011.) Vaikka maakuntakokeilu päättyi vuoden 2012 lopussa, kuntien välinen yhteistyö kuitenkin jatkuu tämän tutkimuksen kohteen, las- tensuojelun, osalta Kainuun kunnissa. Vain Puolanka on maakuntakokeiluun kuulu- neista kunnista ulkopuolella.

Koska Kainuun hallintokokeilu ei saanut jatkoa, sen jatkoksi perustettiin kaksi uutta kuntayhtymää, Kainuun Liitto -kuntayhtymä ja Kainuun sosiaali- ja terveyden- huollon kuntayhtymä. Kainuun Liitossa ovat mukana samat kunnat kuin Kainuun hallintokokeilussakin. Puolangan kunta ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon kun- tayhtymän perusterveydenhoidossa ja sosiaalihuollossa mukana Kainuun muiden kuntien hyväksymillä ehdoilla. Kunta on kuitenkin osajäsenenä kehitysvammaisten erityishuoltopiirissä, ympäristöterveydenhuollossa sekä erikoissairaanhoidossa.

(Puolangan kunnanhallitus 13.2.2012; Yle Kainuu 17.2.2012.)

(23)

1.2 TUTKIMUSKYSYMYS JA TUTKIMUSASETELMA

Etsin tutkimuksessani Kainuun hallintokokeilun tuomia muutoksia Kainuun las- tensuojeluun. Olen käyttänyt ammatilliseen lisensiaatintutkimukseen (Rajala, 2007) keräämääni aineistoa vertailuaineistona tälle tutkimukselle. Lähetin ammatillisen lisensiaatintutkimuksen kyselyn kaikille Kainuun sosiaalitoimiston sosiaalityönte- kijöille ja -johtajille. Tarkastelun kohteena olivat lastensuojelua toteuttaneet organi- saatiot ja niiden hallinto, lastensuojelun työkäytännöt, tilannearvio ennen Kainuun hallintokokeilun alkamista ja odotukset Kainuun hallintokokeilua kohtaan. Kainuun hallintokokeiluun siirryttiin 1.1.2005, ja lähetin kyselyn maaliskuussa 2005, jolloin oli vielä hyvin muistissa tilanne ennen hallintokokeiluun siirtymistä. Kyselyssä kar- toitettiin tilannetta ennen 1.1.2005. Lisensiaatintutkimukseni nimi oli ”Lastensuoje- lu Kainuun hallintokokeiluun mukaan tulleissa kunnissa: Tilanne ennen Kainuun hallintokokeiluun siirtymistä”. Tässä tutkimuksessa käytin samoja kyselylomakkeita kuin lisensiaatintutkimuksessakin, siltä osin kuin mahdollista, ja lähetin kyselyn mah- dollisuuksien mukaan samoille kohderyhmille. Tutkin, miten Kainuun lastensuojelu muuttui Kainuun hallintokokeilun aikana. Tein seurantakyselyn kesällä 2009, mut- ta minun piti pyytää vastauksia neljä kertaa, ennen kuin vastauksia tuli kattavasti joka puolelta Kainuuta. Viimeinen vastaus tuli 15.11.2010. Kainuun hallintokokeilua oli seurantakyselyn aikaan toteutettu jo 4–5 vuotta. Seurantakyselyssä vastaajat sai- vat jokaisen kysymyssarjan lopussa arvioida hallintokokeilun vaikutukset kyseisiin asioihin. Tutkimuksesta selviää sosiaalityön ammattilaisten näkemys muutoksesta.

Tutkimuskysymykseksi muotoutui seuraava kysymys:

Miten Kainuun lastensuojelu on muuttunut Kainuun hallintokokeilun aikana?

Olen piirtänyt kuvioon 1 tutkimusasetelman, jonka tarkoituksena on kuvata tut- kimuskokonaisuus. Kainuun hallintokokeilu yhdisti Kainuun kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatiot ja toteutti Kainuun maakunta -kuntayhtymän kaut- ta kuntien yhteistyötä. Laki Kainuun hallintokokeilusta on tutkimuksen lakikohtai- nen peruste. Kainuun hallintokokeilu ja Kainuun maakunta -kuntayhtymän kuntien yhteistyö vaikuttivat Kainuun lastensuojeluun. Tutkimuksen ajankohtana tapahtui myös lastensuojelulakiuudistus. Lastensuojelulaki 683/1983 oli voimassa, kun tein ensimmäisen kyselyn, ja toisen kyselyn aikana toteutettiin lastensuojelulain 417/2007 määräyksiä. Lastensuojelulakimuutos on ollut vaikuttamassa Kainuun lastensuojelun muutoksiin Kainuun hallintokokeilun ohella. Tämä on huomioitava tutkimuksessa, mutta muutokseen ovat voineet vaikuttaa myös monet muut tekijät.

Kuviosta 1 selviää, että toteutin tutkimuksen empiirisenä kyselytutkimuksena kahtena eri ajankohtana mahdollisimman samalle joukolle lähetetyillä kyselyillä.

Alkukyselyssä kysyin tilannetta ennen Kainuun hallintokokeiluun siirtymistä ja seu- rantakyselyssä hallintokokeilun aikaista tilannetta. Kysely toteutettiin kokonaistutki- muksena. Lähetin alkukyselyn Kainuun kuntien sosiaalijohtajille ja sosiaalityönteki- jöille ja seurantakyselyn Kainuun maakunnan vastaaville työntekijöille. Kysymykset olivat sekä strukturoituja että avoimia. Tutkimus oli strukturoitujen kysymysten osal- ta kvantitatiivinen, ja tallensin vastaukset SPSS:ään. Kyselyssä oli myös avoimia ky- symyksiä, jotka täydensivät ja syvensivät kvantitatiivista aineistoa. Tutkimus on siltä osin kvalitatiivinen. Analysoin kahden kyselyn vastaukset ja vertasin niitä toisiinsa.

(24)

Tulkinta 3 teoreetti- sen kehikon avulla tutkimuksen laaja- alaisuudesta johtuen

1) Organisato- rishallinnolli- nen

2) Sosiaalityölli- nen ja sosiaa- lipalvelulinen

3) Yhteiskunnal- lisiin muutok- siin kytkevä Laki Kainuun hallintokokeilusta

343/2003

Lastensuojelulakimuu- tos 683/1983 417/2007 Muut mahdolliset muutosta aiheuttavat tekijät

Paikallinen tapaustutkimus. Tallennettu myös pala paikallishistoriaa.

Tapausesimerkki maakuntahallinnon vaikutuksista lastensuojeluun.

Vertaileva tutkimus.

Kuvaava tutkimus. Jonkin verran arviointitutkimuksen piirteitä.

Tutkimuskysymys: Miten lastensuojelu on muuttunut Kainuun hallintokokeilun aikana?

Tutkimuksessa kuvataan lastensuojelun tila ja etsitään muutoksia Kainuun lastensuojelussa. Lastensuojelu sisältää organisatorishallinnollisen lastensuojelun, lastensuojelun sosiaalityön ja lastensuojelupalvelut (myös ehkäisevän lastensuojelun)

Kainuun maakunta -kuntayhtymä: Kainuun hallintokokeiluun mukaan tulleiden kuntien välinen yhteistyö

Kainuun hallintokokeilu 1.1.2005–31.12.2012 Organisaatiomuutos

Kyselytutkimus. Alkukysely tilanteesta ennen hallintokokeilua, seu- rantakysely maakuntakokeilun aikana. Kokonaistutkimus. Alkukysely Kainuun kuntien sosiaalityöntekijöille ja -johtajille. Seurantakysely Kainuun maakunnan vastaavassa asemassa oleville työntekijöille.

Kuvio 1. Tutkimusasetelma

Kuvaan tutkimuksessa Kainuun lastensuojelun tilaa ja etsin Kainuun hallintokokei- lun aikana tapahtuneita muutoksia lastensuojeluun. Koska etsin muutoksia vertai- lemalla, vastaajat saivat seurantakyselyssä jokaisen kysymyssarjan lopussa tuoda näkemyksensä Kainuun hallintokokeilun vaikutuksista kyseisiin muutoksiin, jotta muutosten joukosta erottuisivat hallintokokeilun aiheuttamat muutokset. Kainuun hallintokokeilu on itsessään osa yhteiskunnallista muutosta, ja sen aikana tapahtui muita kuin hallintokokeilusta johtuneita muutoksia, jotka saattoivat vaikuttaa las- tensuojeluun. Lisäksi sosiaalityölläkin on tehtäväalueessaan mukana muutosten ai- kaansaaminen. Muutosten vuorovaikutuksellisuuden vuoksi on joskus vaikea irrot- taa erilleen Kainuun hallintokokeilun aikaansaamat muutokset muista muutoksista.

Kuvaan hallintokokeilun aiheuttamia muutoksia ja muita muutoksia tutkimuksessani joskus rinnattain. Vaikka tutkimuksen tavoitteena on löytää Kainuun hallintokokei- lun aiheuttamat muutokset lastensuojeluun, tutkimuskysymykseksi muotoutui edellä

(25)

mainituista syistä ”Miten Kainuun lastensuojelu on muuttunut Kainuun hallintoko- keilun aikana?”

Tutkimukseni tuo sosiaalityöntekijöiden ja -ohjaajien sekä heidän esimiestensä tai esimiehiin verrannollisessa asemassa olevien näkökulman lastensuojelussa tapahtu- neeseen muutokseen. Työni on paitsi sosiaalityön ja lastensuojelun empiirinen tut- kimus ja Kainuun lastensuojelun sosiaalityön paikallistutkimus. Työssäni tutkitaan myös organisaation ja kuntien välisen yhteistyön muutosta.

Paikallisuus on Kainuussa. Kainuun kunnat ovat tuottaneet ja organisoineet sosi- aalialan palvelunsa itse omien tarpeidensa pohjalta. Vaikka valtion valvonta- ja oh- jaustoimet ovat pyrkineet vaikuttamaan kunnalliseen järjestelmään, siihen, millaisiksi kunnalliset palvelut lopulta ovat kunnissa muotoutuneet, on vaikuttanut, miten kun- nissa on vastattu valtiolliseen ohjaukseen. (Soikkanen 1996, 76; ks. Kröger 2000, 6970.) Hallintokokeilun alkamiseen juuri Kainuussa ovat vaikuttaneet Kainuun maakunnan olot. 2000-luvun alussa Kainuun maakunnassa oli maakunnista korkein työttömyys- aste, 19,4 prosenttia. Samoin eläkkeensaajien osuus väestöstä, 28,2 prosenttia, oli maan korkein. (Tilastokeskus 2001, 373; Eläketurvakeskus & Kansaneläkelaitos 2001.) Myös huoltosuhde oli hyvin korkea. Kainuu valikoitui hallintokokeilun kohteeksi noiden erityispiirteidensä vuoksi (ks. HE laiksi Kainuun hallintokokeilusta 198/2002; Laki Kainuun hallintokokeilusta 343/2003). Hallintokokeilussa Kainuun kuntien järjestä- mistä lastensuojelupalveluista siirryttiin Kainuun maakunta -kuntayhtymän järjestä- miin palveluihin. Lastensuojelupalvelut tuotettiin maakuntakokeilun alkuvaiheessa seudullisina, kuntien ja maakunnan välivaiheisina palveluina, mutta vuodesta 2008 alkaen palvelut tuotettiin pääosin maakunnallisina.

Määrittelen tutkimukseni paikalliseksi tapaustutkimukseksi. Tapaus on Kainuun hallintokokeilu, jonka johdosta tämä tutkimus on tehty. Tutkimuskysymys määrittää, mitä hallintokokeilusta tutkitaan. Randy Stoeckerin (1991, 98) mukaan tapaustutki- mus on mieluummin kehys, jonka sisällä tehdään tutkimusta, kuin tutkimusmene- telmä. Tapaustutkimus vastaa ”miten”- ja ”miksi”-kysymyksiin (Yin 1994, 513). Ta- paustutkimus on Robert K. Yinin (1989, 23) mukaan empiirinen tutkimus, joka tutkii tämänhetkistä ilmiötä tosielämän kontekstissaan, kun ilmiön ja sen kontekstin väliset rajat eivät ole ilmeisiä. Tapaustutkimusta on kuitenkin käytetty esimerkiksi historian tutkimukseen. Esimerkiksi Teppo Kröger (1997) on käyttänyt tapaustutkimusstrate- giaa paikallishistoriallisessa tutkimuksessaan. Jotkut tutkijat ovat nähneet, että tapa- ustutkimus kuuluu kvalitatiiviseen tutkimusperinteeseen. Tapaustutkimuksissa on tutkittu organisatorisesti ja vuorovaikutuksellisesti kompleksisia tilanteita, jossa on pitänyt nähdä yksityiskohtia. Niissä kvantitatiivinen suuri otos ei ole voinut tulla kyseeseen. Kaikki tutkijat eivät kuitenkaan ole edellyttäneet kvalitatiivista tutkimusta (Stake 1994, 236; Stoecker 1991, 99). Tapaustutkimuksessa kuitenkin jaetaan kvalita- tiivisen tutkimuksen ajatus siitä, että yksityiskohtaisen ja syvällisen tiedon saami- nen vaatii tutkimuskohteiden lukumäärän rajoittamista (Kröger 2000, 72). Vertaileva tutkimuskaan ei voi kaikkien tutkijoiden mielestä olla tapaustukimusta. Robert E.

Staken (1994, 242) mielestä vertaileva tutkimus on vastakohta tapaustutkimukseen kuuluvalle ”tiheälle tutkimukselle”, jossa kunnioitetaan tapauksen ainutlaatuisuutta.

Monet muut tutkijat sen sijaan pitävät tapausten vertailemista mahdollisena ja jopa tarpeellisena, koska vertailun kautta saadaan syvempiä tuloksia (Mills 1982, 142144;

Skocpol 1984, 370). Monet historiaa tutkineet yhteiskuntatieteilijät näkevät, että vasta vertailun kautta kunkin tapauksen erityispiirteet saadaan näkyviin (Stoecker 1991, 98). Paikallishistorialliset tapaustutkimukset voivat joko tukea aiempia yhteiskun- tatieteellisiä tutkimuksia tai toimia niille kritiikkinä (Stake 1994, 245; Kröger 2000).

(26)

Kaikki tapaustutkimukset ovat kuitenkin hyvin tiiviissä yhteydessä tosielämään. Tä- män vuoksi tapaustutkimuksissa pystytään selvittämään realistisesti ja hyvin yksi- tyiskohtaisesti tapaus, jota tutkitaan. (Meyers 2010.) Tapaustutkimuksessa voidaan käyttää mitä tahansa tietoa, joka antaa relevanttia tietoa tutkittavasta (Kröger 2000, 73). Robert K. Yin (1984, 20) näkeekin tapaustutkimuksen vahvuutena mahdollisuu- den hyvin monenlaiseen tiedon käyttöön.

Kyselytutkimuksen lisäksi olen saanut tietoa Kainuun hallintokokeilusta maakun- nan valmisteluraporteista, organisaatiokaavioista, maakunnallisista ohjeistuksista, julkisista pöytäkirjoista ja hankeraporteista. Lisäksi olen etsinyt tietoa hallintoko- keilun aikaisista tutkimuksen aiheeseen liittyvistä lainsäädännön muutoksista. Olen myös ollut mukana yhdessä Kainuun hallintokokeilun valmistelutyöryhmässä. Sen lisäksi toimin koko hallintokokeilun ajan maakunnassa lastensuojelun sosiaalityönte- kijänä. Lastensuojelun sosiaalityöntekijänä hallintokokeilussa toimiminen antoi myös mahdollisuuden nähdä lastensuojelun sisäiset toimintaohjeet sekä olla mukana kou- lutuksissa ja palavereissa, tavata asiakkaita maakunnallisessa roolissa ja opetella uutta toimintakulttuuria. Vaikka tutkimuksessa käytetty tieto on saatu kysymyslomakkeista ja asiakirjoista, jotka löytyvät lähdeviittauksista, organisaation valmistelussa ja orga- nisaatiossa eläminen on sisäisessä muistissani. Organisaatiossa mukana olo auttoi ky- selyn valmistelussa, tutkimuksen tulosten lukemisessa ja vastausten yhdistelemisessä.

Tutkimuksessani etsin vastausta kysymykseen ”miten”, ja tutkimus etsii vastausta tutkimuksen aikaiseen ilmiöön. Pienelle kokonaistutkimukselliselle joukolle lähete- tyn pitkän ja yksityiskohtaisen kyselyn kautta löytyy monipuolinen kuvaus muutok- sesta. Erityisesti näin on sen vuoksi, että tutkimuksessa on kvantitatiivisen aineiston lisänä kvalitatiivinen aineisto.

Tutkimukseni on kahteen ajankohtaan perustuva vertaileva tutkimus. Tavoitteena on löytää muutos alku- ja seurantakyselyn vastauksia vertailemalla. Ensimmäinen aineisto kerättiin hallintokokeilun alkumetreillä, ja siinä kysyttiin tilannetta ennen hallintokokeilua. Toinen aineisto kerättiin 4–5 hallintokokeiluvuoden jälkeen. Ilman vertailua tutkimuskysymykseeni olisi ollut huomattavasti vaikeampi löytää vastauk- sia. Tutkimuksessa ei päästä aivan ennen kokeiluakokeilun lopussa asetelmaan. Al- kukysely on tehty reilu kaksi kuukautta hallintokokeilun alkamisen jälkeen. Tilanne ennen hallintokokeilua oli kuitenkin varmasti vastaajien muistissa. Käynnistyneen muutosvaiheen tunnelmilla on kuitenkin voinut olla jonkinlaista merkitystä siihen, miten lähtötilanteen kyselyyn on vastattu. Todennäköisesti kokeilun vaikutukset ovat tuolloin olleet hyvin vähäisiä, joten kerron alkukyselystä myös tilanteena ennen hal- lintokokeilua. Hallintokokeilu päättyi noin kaksi vuotta seurantakyselyn viimeisten vastausten saapumisesta. Aikajänne kyselyjen välillä osoittaa, miten lastensuojelu muuttui hallintokokeilun aikana. Toiminta kuitenkin jatkui lastensuojelun näkökul- masta pitkälle samanlaisena hallintokokeilun päättymisen jälkeenkin Kainuun so- tessa.

Ennen muutostamuutoksen toteuduttua -analyysit ovat sosiaalityön tutkimuk- sessa harvinaisia, joten tutkimus antaa lisäulottuvuutta alan tutkimukselle. Tällaiset analyysit ovat hyvin aikaa vieviä, ja asetelma on varsinkin väitöskirjaksi tarkoitetussa työssä poikkeuksellinen.

Ensisijaisesti tutkimukseni on kuvaileva, ei niinkään arvioiva. Tutkimuksessa on kuitenkin myös arviointitutkimuksen (vaikuttavuustutkimuksen) piirteitä. Lasten- suojelun sosiaalityön ja lastensuojelupalvelujen muutoksessa arvioin muutoksen vaikuttavuutta.

(27)

Tapaustutkimusten kautta voi löytyä tietoa laajemmista kokonaisuuksista. Esimer- kiksi Anni Jäntti (2016) on tapaustutkimuksessaan käyttänyt Kainuun hallintokokei- lun kautta saamansa tietoa esimerkkinä, mitä tapahtuu kunnille kuntamuutoksissa.

Tapaustutkimuksellista tietoa voikin käyttää apuna tulevaisuuden tutkimuksessa (ks.

Yin 1994). Teppo Kröger (1997) taas on paikallishistoriallisissa tapaustutkimuksissaan laajentanut tietoutta suomalaisen sosiaalipalvelujärjestelmän moninaisuudesta.

Tutkimukseen on myös tallennettu pala Kainuun lastensuojelun paikallishistoriaa.

Tutkimuksessa painottuu käytännön lastensuojeluun liittyvä juridis-hallinnollinen näkökulma. Maakuntahallintoa ollaan rakentamassa Suomeen. Tutkimus antaa yhden tapausesimerkin, mitä maakuntahallinnon aikana tapahtuu lastensuojelulle. Tutki- mus lisää tietoutta hallintokokeilun aikaisista muutoksista Kainuun lastensuojelussa, mutta täydentää hallintokokeilun osalta tietoutta yhteiskunnallisista muutoksista.

Tutkimukseni tavoitteena on sekä kuvata yksityiskohtaisesti lastensuojelun tilaa ja muutosta, että teoreettisten kehikkojen avulla pyrkiä ymmärtämään tapahtumia.

Tutkimuksessa lastensuojelu käsitetään laajasti. Se sisältää organisatorishallinnol- liseen, sosiaalityöllisen ja sosiaalipalvelullisen lastensuojelun (sisältäen ehkäisevän lastensuojelun). Hallintokokeilu on yhteiskunnallista muutosta, joten tutkimuksessa muutos kytketään myös suomalaisen lastensuojelujärjestelmän yhteiskunnallisiin muutoksiin. Muutosten kuvaamiseen ja tutkimiseen tarvitaan sen vuoksi kolme eri teoreettista kehikkoa, organisatorishallinnollinen, lastensuojelun sosiaalityöllinen ja sosiaalipalvelullinen sekä yhteiskunnallisiin muutoksiin kytkevä kehikko. Kehikot kuvaan otsikon alla ”Tutkimuksen teoreettinen ankkurointi”.

Tutkijan positio

Olen ehtinyt kokea sosiaalitoimistossa työssä ollessani monta muutosta. Tulin vuonna 1975 pieneen keskisuomalaiseen kuntaan lomalautakunnan sihteeriksi ja sosiaalitoi- miston toimistoapulaiseksi. Silloin vielä maksettiin huoltoapua, jokaisella kyläkun- nalla oli piirivalvoja ja sosiaalilautakunnan puheenjohtajalla oli sosiaalitoimistossa toimistopäiviä. Kun vuoden 1984 alkupuolella valmistuin sosiaalihuoltajaksi ja tulin töihin Puolangalle sosiaalityöntekijäksi, oli juuri astunut voimaan sosiaalihuoltolaki sosiaalityöntekijöiden pätevyysvaatimuksineen. Lautakunnan puheenjohtajalla oli edelleen toimistopäivä sosiaalitoimistossa. Huoltoapu oli vuoden alusta vaihtunut toimeentulotueksi, ja samaan aikaan oli saatu uusi lastensuojelulaki. Toimin vuodesta 1984 vuoteen 2013 saakka sosiaalityöntekijänä Puolangalla, yhdessä Kainuun hallinto- kokeilussa mukana olleessa kunnassa, ja tein lähes koko ajan myös lastensuojelutyötä.

Pääosin pelkkään lastensuojelutyöhön keskityin Kainuun hallintokokeiluun siirryt- täessä. Lisäksi toimin vuodesta 2008 alkaen vuoden 2012 loppuun saakka sosiaalialan korkeakoulutettujen järjestön, Talentia Kainuu ry:n, puheenjohtajana. Sitä kautta sain Kainuun sosiaalityön kentästä hiukan erilaisen, laajemman kuvan kuin pelkästään sosiaalityöntekijän tehtävissä.

Paitsi että olin Kainuun maakunta -kuntayhtymän virassa, olin samalla yhden Kainuun maakunta -kuntayhtymään kuuluvan pienen kunnan Puolangan kuntalai- nen. Koin työssäni erittäin voimakkaan muutosprosessin, ja kuntalaisena koin olevani moneen suuntaan vellovassa ristiaallokossa. Maakuntakokeilua toisaalta arvostettiin, ja nähtiin, että sillä oli positiivisia vaikutuksia kuntatalouteen, mutta toisaalta erityi- sesti Puolangalla siitä oltiin valmiita irtautumaan. Lopulta Puolanka päättikin lähteä pois kokeilusta ja Puolangan päätös lopetti hallintokokeilun.

(28)

Sosiaalityö ja Kainuun hallintokokeiluun siirtymisen jälkeen lähinnä lastensuo- jelun sosiaalityö oli taloudellisen toimeentuloni lähde. Olin tehnyt seurantakyselyn ajankohtana, vuosina 20092010, yli 25 vuotta käytännön lastensuojelutyötä Kainuus- sa. Empiirisen kyselytutkimuksen kohteena olivat kuntien sosiaalityöntekijät esimie- hineen, jotka olivat uudistuksen jälkeen samassa organisaatiossa toimivia työtove- reitani. Vastasin itsekin sekä alku- että seurantakyselyyn, koska muuten Puolangan lastensuojelun osuus olisi jäänyt liian ohueksi. Esimerkiksi seurantakyselyn aikaan oli kuntani ainoa lastensuojelun sosiaalityöntekijä. Koska vastasin kyselyyni, olen paitsi tutkija myös tutkimukseni kohde.

Pitkä työkokemus Kainuun lastensuojelussa helpotti osaltaan tutkimuskohteeni ymmärtämistä. Kokemuksesta oli hyötyä esimerkiksi kyselylomakkeiden laadinnas- sa, mutta toisaalta on mahdollista, että liian läheltä katsominen hankaloitti kokonai- suuksien näkemistä. Vuoden 2012 lopussa hallintokokeilu loppui, ja kesällä 2013 jätin työn Kainuussa ja siirryin lastensuojelun sosiaalityöntekijäksi Keski-Suomeen. Tätä kautta sain etäisyyttä tutkimuskohteeseeni.

Määrittelen itse työni tutkimukseksi, jossa on vahva ammatillinen intressi ja pai- notus, koska tutkin työtä, jota tein, ja työyhteisöä, jossa työskentelin. Lisäksi pala tutkimusta on tehty työnantajani Kainuun maakunta -kuntayhtymän myöntämällä EVO-rahoituksella, mutta kuitenkin pääosin tutkimus on tehty täysipäiväisen työn ohessa työhön liittyvänä vapaa-ajanharrastuksena. Tutkimus on saatettu loppuun eläkkeelle jäätyäni.

1.3 TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN ANKKUROINTI

Tutkimus on lastensuojelututkimus, joka koskee toimintaympäristön, organisaation, hallinnon ja johtamisen, henkilöstön, toimintatapojen ja kulttuurin muutosta. Olenkin pyrkinyt laatimaan kyselylomakkeen, jonka kautta piirtyy muutos Kainuun koko- naislastensuojelutyössä. Tämä kokonaisuus sisältää muutoksen aina organisaation ja hallinnon muuttumisesta työmenetelmien muuttumiseen ja ehkäisevään lasten- suojeluun. Kysely on kaksiosainen eri ajankohtina tehty vertaileva tutkimus, mutta lisäksi kyselylomake on alun perin laadittu kaksijakoiseksi tutkimuskokonaisuuden laajuudesta johtuen. Kyselyssä oli aluksi sekä sosiaalijohtajien että sosiaalityönteki- jöiden kyselylomakkeet, koska tutkimus sisältää sekä organisatorishallinnollisen että sosiaalityöllisen ja lastensuojelupalvelullisen lastensuojelun. Viimeksi mainittu sisäl- tää myös ehkäisevän lastensuojelun. Kyselylomakkeiden kohdennusta on kuitenkin seurantakyselyssä jouduttu muuttamaan, koska organisaatiomuutos poisti kunnalli- set sosiaalijohtajat organisaatiosta.

Organisaatiomuutoksen ja hallinnon muutoksen tutkimiseen tarvitaan johta- mis- ja hallintoteoreettinen kehikko. Koska tutkin Kainuun hallintokokeilun aikana tapahtuneita muutoksia lastensuojeluun, luonnollisinta on löytää yhteys muuhun Kainuun hallintokokeilua koskevaan tutkimukseen. Lastensuojelun organisaatio- ja hallinnollisia muutoksia kuvaan ja jäsennän ensisijaisesti Kainuun maakuntakokeilua tutkineiden Jenni Airaksisen, Arto Haverin, Heidi Pyykkösen ja Piia Väisäsen (2008) tutkimuksen pohjalta, mutta jonkin verran myös hallintoa ja hallinnollisia muutoksia väitöskirjoissaan tutkineisiin Inga Nyholmiin (2007) ja Jenni Airaksiseen (2009) vii- taten. Airaksisen ynnä muiden tutkimuksessa kuvataan Kainuun hallintokokeilun johtamisen haasteita. Airaksisen ynnä muiden tutkimuksessa esiin nousseita haasteita peilataan lastensuojelussa tehtyihin muutoksiin. Tutkimuksessa esitetään johtamisen

(29)

haasteita myös hallinnollisten ratkaisujen teknis-rationaalisesta näkökulmasta ja henkilökunnan humanistis-prosessuaalisesta näkökulmasta. Käytän tutkimukses- sani myös tätä näkökulmaa. Nyholm ja Airaksinen taas ovat tehneet väitöskirjansa Seutukuntien tuki -hankkeesta, jossa jo ennen Kainuun hallintokokeilua toteutettiin kuntien välistä yhteistyötä.

Lastensuojelun sosiaalityön ja lastensuojelupalvelujen muutosta kuvaan ja arvi- oin Sirkka Rousun (2007) väitöskirjassaan esittämien lastensuojelun kriittisten me- nestystekijöiden kautta. Tältä osin tutkimuksessani on arviointitutkimuksellinen näkökulma. Rakensin Rousun kriittisiä menestystekijöitä käyttäen seulan, johon aset- telin Kainuun lastensuojelun sosiaalityössä ja lastensuojelupalveluissa tapahtuneita muutoksia, ja arvioin sitä kautta muutoksen suuntaa. Positiivisten ja negatiivisten muutosten vierekkäisen vertailun kautta tavoitteena on arvioida muutoksen suunta suhteessa lastensuojelun kriittisiin menestystekijöihin. Koska tarkoitus on erotella muutoksia, kutsun taulukkoa seulaksi. Arvioin, onko muutos kriittisten menestys- tekijöiden suuntainen. Lastensuojelun laatuun oli varsinaisesti alettu kiinnittää huo- miota vasta 1990-luvun lopulta alkaen (LapsiLasso-hanke 1997, ks. Holma 2009, 3;

Huostaanotto-julkaisu, ks. Taskinen 1999). Rousun (2007) kriittiset menestystekijät valikoituivat kehikoksi, koska Rousun tutkimus oli verrattain uusi tutkimukseni seu- rantakyselyn aikaan. Siinä esitettiin laadun kriteerit, joihin tutkimukseni tuloksia pys- tyi peilaamaan. Vasta Rousun tutkimuksen jälkeen lastensuojelun laatu on Suomessa huomioitu paremmin, ja siitä on nyt tehty monia oppaita ja selvityksiä (ks. esimerkiksi Lastensuojelun laatusuositus).

Jotta paikallistapaustutkimuksen tuloksia voisi katsoa Kainuuta laajemmasta nä- kökulmasta, tarvitaan vielä kolmas kehikko. Juha Hämäläisen (2007) teoksessa ”Las- tensuojelun kehityslinjoja. Tutkimus Suomen lastensuojelun aatepohjasta ja oppihis- toriasta” on kuvattu suomalaisen lastensuojelujärjestelmän kehityslinjoja jo ennen 1850-lukua, mutta varsinaisesti 1850-luvulta 2000-luvun alkuun. Hämäläisen teokses- saan esittämien kehityslinjojen pohjalta olen laatinut suomalaisen lastensuojelujärjestel- män yhteiskunnallisista muutoksista taulukon 1980-luvulta 2010-luvulle (taulukko 2).

Taulukkoon on poimittu myös tutkimukseni kannalta keskeisiä asioita lastensuoje- lun yhteiskunnallista muutosta kuvaavista muista tutkimuksista ja lainsäädännön muutoksista. Taulukossa yhteiskunnallisten muutosten alun rajaus on 1980-luvulla, koska alkukyselyn aikaan oli voimassa 1980-luvun alussa säädetty lastensuojelulaki (683/1983), jonka säädökset ohjasivat työtä. Vien tutkimuksen tulokset taulukkoon koottujen otsikoiden alle ja etsin taulukkoa hyväksi käyttäen tutkimukseni tuloksille yhteiskunnallista paikkaa. Lopuksi arvioin tutkimukseni tuloksia vielä yhteiskun- nallisesta näkökulmasta teknis-rationaalisesta ja humanistis-prosessuaalisesta viite- kehyksestä käsin.

(30)

2 LASTENSUOJELU KAINUUN HALLINTOKOKEILUN

ORGANISAATIOMUUTOKSESSA

2.1 KAINUUN HALLINTOKOKEILU ORGANISAATIOMUUTOKSENA

Organisaatiouudistus osana yhteiskunnan toimintaympäristön muutosta 1980-luvulta alkaen lainsäädännölliset ja hallinnolliset uudistukset vahvistivat kun- tien itsehallintoa, ja valtio kannusti kuntia itsenäisiin ratkaisuihin. Kunnat nähtiin aktiivisina toimijoina ja uudistusten toteuttajina, valtio oli puitteiden luojana. 1980-lu- vun lopulla alkoivat vapaakuntakokeilut, jossa valtion sääntelyä purettiin. Vapaa- kuntakokeilun tausta-ajatuksena oli hyvinvointivaltion rakennuskauden päättämi- nen, julkisen kasvun pysäyttäminen ja kasvun siirtäminen hyvinvointipalveluista muualle. Kuntien sosiaali- ja terveystoimia yhdistettiin. Kansanterveyslaki vuodelta 1972 (Kansanterveyslaki 66/1972) mahdollisti jo kunnallisen ja laajemmankin yhdis- tymisen. Valtio toimi tiennäyttäjänä (VALTAVA 1984) ja esimerkkinä yhdistämällä lääkintöhallituksen ja sosiaalihallituksen vuonna 1991 sosiaali- ja terveyshallitukseksi, josta tuli Stakes vuonna 1992 ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos vuonna 2009.

1990-luvun laman jälkeen Suomen alueellisen kehityksen ongelmat kärjistyivät ja alueet jakautuivat yhä selvemmin voittajiin ja häviäjiin. Sekä taloudellinen että väestön kasvu keskittyvät Etelä- ja Länsi-Suomessa oleviin kasvukeskuksiin. Suo- malaiset kunnat olivat kansallisen kehityksen lisäksi sidoksissa kansainväliseen kehi- tykseen. Globalisaatiokehitys antoi eri alueille erilaisia mahdollisuuksia, mutta myös Suomen kehitys seuraili kansainvälisiä esikuvia, erityisesti Pohjoismaiden esimerk- kiä. Useimmissa Länsi-Euroopan maissa valtion ja kuntien välissä toimii alueellinen itsehallinto, jonka päättäjät valitaan suoralla kansanvaalilla, ja useimmiten välipor- taanhallinnolla on myös verotusoikeus. Suomessa taas valtio oli vuosikymmenestä toiseen lisännyt kuntien tehtäviä. Kuntien tehtävien lisääntyessä yhä suurempi osa niistä oli siirretty kuntayhtymien, liikelaitosten tai yhtiöiden hoidettavaksi. Tämä oli heikentänyt demokratiaa. 1990-luvun puolivälistä alkaen kuntien välistä yhteistyö- tä laajennettiin ja seudullinen yhteistyö lisääntyi. Seutuyhteistyöstä tuli 1990-luvun loppupuolella trendi, jonka kautta kuntien ajateltiin selviytyvän toimintaympäristön kunnille asettamista haasteista. Kunnissa yhdistymisten taustalla olivat taloudelliset paineet. Seutuyhteistyön kautta kuntien ajateltiin voivan toimia itsenäisinä, mutta turvaavan laadukkaat palvelut. Vuonna 2000 Paavo Lipposen II hallitus käynnisti muun muassa Seutukuntien tuki -hankkeen, joka sisälsi useita kannustimia kuntayh- teistyön vahvistamiseksi. Valtio vauhditti uudistusta myös laatimalla lain Kainuun hallintokokeilusta (343/2003). Paras-hanke (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuk- sesta 169/2007) jatkoi samansuuntaisesti kuntien väliseen yhteistyöhön kannustaen.

Samanaikaisesti toteutettiin aluehallinnon uudistamista (ALKU). Valtiollinen ohjaus tuli osittain takaisin Paras-hankkeen kautta, aluksi puitteiden luojana, mutta vuon- na 2011 valtiollista ohjausta vahvistettiin ja valtioneuvosto saattoi velvoittaa kunnat

(31)

yhteistyöhön. (Niiranen 1991, 69; Karhu & Kauppinen 2002, 711; Haveri 2006, 24, 2729; ks. Hirvikorpi 2006; Nyholm 2007, 910; ks. Karppi ym. 2011; Paloheimo 2012.)

Yhteistyökokeilut eivät tuottaneet kaikilta osin toivottuja tuloksia. Seutukuntien tuki -hankkeen eteneminen oli hidasta. Kainuun maakuntakokeilulle ei saatu lisäai- kaa, kun kaikki kokeilussa mukana olleet kunnat eivät enää halunneet jatkaa kokeilua.

Paras-hankkeen tuloksena on kuitenkin saatu kaikkiaan 59 kuntaliitosta ja sata kun- taa vähemmän kuin ennen hanketta. Hanke kuitenkin keskeytettiin siinä vaiheessa, kun hallitus vaihtui ja alkoi ajaa palvelurakenneuudistusta kuntauudistusjohtoisesti.

(Kuntaliitto 15.12.2011; ks. Sandberg 2012; Saarimaa & Tukiainen 2018, 256257.) Vuosina 2015–2019 valmisteltiin koko Suomeen sosiaali- ja terveydenhuollon uu- distusta maakuntamallin pohjalta. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun piti siirtyä maakunnille, kuten Kainuun hallintokokeilussakin, ja 18 maakunnan piti to- teuttaa palvelut. Toteuttamisaikataulua jouduttiin kuitenkin siirtämään useita kertoja.

Maaliskuussa 2019 sosiaali- ja terveydenhuollon maakuntamallisen uudistuksen val- mistelun todettiin epäonnistuneen ja hallitus erosi (Yle 8.3.2019). Sosiaali- ja terveyden- huollon uudistus on kuitenkin nähty välttämättömäksi, joten uudistamista jatketaan.

Kainuun hallintokokeilu

Kainuun hallintokokeilussa oli kyse organisaatiomuutoksesta, joka toteutettiin kunti- en välisellä yhteistyöllä. Kainuun kunnat Vaalaa lukuun ottamatta, Kainuun työvoi- ma- ja elinkeinokeskus, Kainuun Liitto ja Kainuun sairaanhoito- ja erityishuoltopiirin kuntayhtymä solmivat kumppanuussopimuksen. Lisäksi hallintokokeilua valmistele- maan perustettiin työryhmiä, joiden perustamisesta sovittiin kumppanuussopimuk- sessa. Vaala on maantieteellisen asemansa vuoksi hankkinut omat erikoissairaan- hoidon palvelunsa Oulusta, eikä kuten muu Kainuu Kajaanista. Enemmän Ouluun suuntautuneena se päätti jättäytyä pois hallintokokeilusta. Hallintokokeiluun mu- kaan tullut väestömäärä oli noin 84 500 henkeä. (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005, 9.) Kainuun hallintokokeilu kosketti hyvin monia työntekijäryhmiä, kuten tutkimuk- seeni mukaan tulleita sosiaalialan työntekijöitä. Kainuun hallintomalli oli suuri hal- linnollinen muutos. Sillä oli paljon vaikutuksia myös henkilöstötasolle. Työntekijät siirtyivät peruskuntien palveluksesta Kainuun maakunnan palvelukseen.

Hallintokokeilun tarkoituksena oli hankkia kokemuksia maakunnallisen itsehal- linnon vahvistamisen vaikutuksista Kainuun kehittämiseen: kunnallisten palvelujen järjestämiseen, kansalaisten osallistumiseen, kunnallishallintoon, valtion aluehallin- non toimintaan ja valtion keskushallinnon suhteeseen. Lain mukaan Kainuu toimi asukkaiden itsehallintoon perustuvana julkisoikeudellisena yhteisönä. Hallintokokei- lu yhdisti Kainuun kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ja toisen asteen oppilaitokset maakuntahallinnon alaisiksi. Perusopetus jäi kuntien toteutettavaksi, ja päivähoito siirtyi sosiaalitoimen alaisuudesta pois ja jäi kuntien vastuulle. (Laki Kainuun hallin- tokokeilusta 343/2003.)

Pääministeri Paavo Lipponen teki aloitteen Kainuun hallintokokeilusta lokakuussa 2001. Kainuun tilanne oli huolestuttanut valtakunnan tasonkin päättäjiä. Kainuun vä- estö oli ikärakenteeltaan maan keskiarvoa ikääntyneempää. Työttömiä oli suhteellisen paljon, ja työttömyysaste oli esimerkiksi vuonna 2000 lähes 10 prosenttia maan kes- kitasoa korkeampi. Koulutusaste oli maan keskiarvoa pienempi, ja maakunnassa oli työttömyyden ohella myös työvoimapulaa koulutusta vaativilla aloilla. Huoltosuhde oli korkea, palveluja tarvitsevia oli paljon, mutta työelämässä olevia vähän. Väestön

(32)

väheneminen oli maan voimakkainta, ja se perustui sekä muuttoon että syntyneiden vähäisyyteen. Aktiivinen väestönosa oli siirtynyt työn perässä muualle. Vielä vuonna 1999 Kainuussa asui noin 91 000 asukasta, mutta asukasmäärän ennakoitiin putoavan vuoteen 2020 mennessä 74 471 asukkaaseen, yli 18 prosenttia. (Perttunen 2002, 2, 68.) Väkimäärän vähentyminen on ollut tuotakin voimakkaampaa. Vuonna 2017 väkiluku oli jo alle 74 000 asukasta.

Kainuun maakunta -kuntayhtymä perustettiin perussopimuksella. Siinä kun- tayhtymän tehtäväksi asetettiin maakunnan suunnittelusta huolehtiminen, alueiden kehittäminen, elinkeinopolitiikka, markkinointi, yhteistyö maakunnan kehittymisen kannalta keskeisten julkis- ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen ja säätiöiden kanssa sekä maakunnan etujen valvonta. Lisäksi kuntayhtymä vastasi terveydenhuollosta, sosiaalihuollosta ja koulutuksesta. Ylintä päätösvaltaa maakunnassa käytti maakun- tavaltuusto, ja työrukkasena toimi maakuntahallitus. Hallintokokeilun lopullisena tavoitteena oli tukea Kainuun elinvoiman lisäämistä siten, että elinkeinojen kehittä- miseen olisi saatu uutta voimaa ja palvelujen laatu ja saatavuus turvattua. (HE laiksi Kainuun hallintokokeilusta 198/2002; Kainuun maakunnan perussopimus 30.4.2004;

Airaksinen ym. 2005, 6, 11.)

Kainuun kunnat säilyivät itsehallinnollisina yksikköinä. Kunnille jäi päivähoito, perusopetus, nuorisotyö, liikunta-, kaavoitus-, kulttuuri- ja kirjastotoimi, kansalai- sopisto sekä ympäristöasiat. Kainuun hallintokokeilu sai valtiolta kehittämisrahan, jonka määrä vaihteli vuosittain. (Karlsson 2003, 46.)

Aikaisempia tutkimuksia Kainuun hallintokokeilusta

Sisäasiainministeriön toimeksiannosta Tampereen yliopiston yhdyskuntatieteiden laitos sai tehtäväkseen arvioida Kainuun hallintokokeilua. Ensimmäisessä raportissa arvioitiin hankkeen valmistelua, lähtökohtien onnistumista, tavoitteiden oikeellisuut- ta ja liikkeellelähdön onnistumista.

Ensimmäinen väliraportti ”Siniset ajatukset Sanoista tekoihin” valmistui vuon- na 2005 (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005). Ensimmäisessä väliraportissa arvioijat pitivät Kainuun hallintokokeilua muista kehittämistrendeistä poikkeavana, koska hallintokokeilu sisälsi kuntia velvoittavaa lainsäädäntöä. Velvoittavaa lainsäädäntöä pidettiin kuitenkin hankkeen onnistumisen kannalta merkittävänä tekijänä. Kainuun hallintokokeilu oli ensimmäisen väliraportin mukaan onnistunut, mutta vaalijärjestel- mää arvioijat pitivät epäonnistuneena. Vaalijärjestelmä oli liian monimutkainen, eikä tulos vastannut äänestäjien tahtoa. Hallintokokeilun valmistelun nopeus oli myös luonut muutosvastarintaa ja aiheuttanut valmistelijoiden väsymistä ja uupumista.

Valtion keskushallinnon suhtautuminen hallintokokeiluun oli arvioitu alkuvaiheessa nihkeäksi, mutta siihen kuitenkin sitouduttiin sekä keskushallinnossa että Kainuussa.

Kainuun hallintokokeilu vastasi alueen haasteisiin. Pelkästään kuntien palveluiden järjestelyn sijaan Kainuun malli kosketti koko paikallis- ja aluehallinnon kenttää val- tionhallinnosta aina kansalaisiin asti. Raportin mukaan Kainuun malli oli onnistunut tulkinta yhtäältä siitä, millaisia muutoksia Kainuun haasteet vaativat, ja toisaalta sii- tä, kuinka radikaali uudistus vallitsevassa poliittisessa ilmapiirissä oli mahdollinen.

Hankkeen alkuvaiheessa korostettiin enemmän elinkeinopolitiikkaa ja aluekehitystä, mutta painotus muuttui hankkeen aikana, ja keskeisintä oli palvelujen turvaaminen kaikille kainuulaisille.

Viittaukset

LIITTYVÄT TIEDOSTOT

Kalataloustarkkailun tuloksista laaditaan vuosittain yhteenvetoraportti, joka toimitetaan Kainuun työvoima- ja elinkeinokeskukselle sen määräämänä aikana sekä lisäksi

Hanketta ohjasi ohjausryhmä, joka koostui järjestöjen, kuntien, Kainuun liiton, Kainuun soten, oppilaitosten ja MLL:n Kainuun piirin edustajista sekä hankehenkilöstöstä..

Kainuun ym- päristön tila 2008 -katsauksen ovat koonneet Kainuun ympäristökeskuksen asiantuntijat.. Tietolähteinä on käytetty ympäristöhallin- non sekä muiden viranomaisten

Lausuntoa hakemuksen johdosta on pyydetty Kainuun ympäristökeskukselta, Kainuun työvoima- ja elinkeinokeskukselta, Vaalan kunnalta sekä sen ympäristönsuojelu-,

Kalataloustarkkailun tuloksista laaditaan vuosittain yhteenvetoraportti, joka toimitetaan Kainuun työvoima- ja elinkeinokeskukselle sen määräämänä aikana sekä lisäksi

kainuun vaaraseutu: kainuun vaara-asu- tuksen alue / Sotkamon ja Hyrynsalmen reittivesien

Kainuun jätevesi oli Kainuun Nuotta ry:n hallinnoima neuvontahanke, jonka tavoitteena oli antaa puolueetonta tietoa jätevesien käsittelystä ja valtioneuvoston asetuksesta

Kainuun ympäristökeskus myöntää Kainuun rajavartiostolle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan Rajakankaan vartioaseman ampumaradalle.. Lupa