Kuntien yhteistyö muutoksen välineenä

Hallinnosta hallintaan

Tutkimuksessani lastensuojelu nähdään laajasti. Lastensuojelun piiriin kuuluu myös organisatorishallinnollinen lastensuojelu. Tämä luvun tarkoituksena on kuvata joh-tamisen haasteita muuttuvassa toimintaympäristössä. Hallintokokeilu kesti vuoden 2005 alusta vuoden 2012 loppuun, vaikka sen olisi ollut mahdollista jatkua vuoden 2016 loppuun, jos hallintokokeilukunnat olisivat olleet yksimielisiä jatkosta. Tavoit-teena on tuoda selittäviä tekijöitä hallintokokeilun kaatumiselle. Luvun kautta myös liitetään hallinnollisia muutoksia samaan yhteiskunnallisten muutosten kuvaan, jo-hon kuuluvat sosiaalihuollon muutokset, joita kuvaan myöhemmin.

Hallinta-ajattelu lähtee siitä, että ongelmat ovat monimutkaistuneet ja ketjuuntu-neet, organisaatiot ja toimijat ovat tulleet riippuvaisiksi toistaan. Julkinen hallinto ei pysty yksin vastaamaan yhteiskunnasta ja taloudesta, vaan tarvitsee siihen yhteistyö-kumppaneita, joita kuitenkin pitäisi hallita ja jotka pitäisi saada toimimaan yhteisen tavoitteen suuntaisesti. Vaikka hallinta-käsitteelle ei löydy vain yhtä ja yksiselitteistä määritelmää, muutos hallinnosta hallintaan on monissa maissa empiirisesti todennet-tavissa oleva kehityssuunta. (Haveri & Pehk 2008, 8.)

Peter Bogason (2000, 2–6) yhdistää hallinnan postmoderneihin olosuhteisiin. Mo-dernissa, teollisessa yhteiskunnassa hallinto toimi hierarkkisesti yhteisillä arvoperus-teilla. Jälkiteollisessa postmodernissa yhteiskunnassa ei ole yleiskattavia käsityksiä, vaan yhteiskunnassa hallitsevat erilaiset ymmärrykset, arvot ja periaatteet. Postmo-dernit olot pirstovat hallintoa. Modernin yhteiskunnan suoraviivaiset, toimintojen koordinoinnin periaatteet joutuvat vähitellen väistymään erilaistuvien hallintomal-lien tieltä. Käytännön esimerkkinä hierarkia kunnan organisaation perusrakenteena murtuu siinä vaiheessa, kun toiminta erotetaan omasta ydinorganisaatiosta. (Have-ri & Pehk 2008, 22.) Joidenkin teoreetikkojen näkemys on, että hallinta-ajattelu joh-tuu etenkin uudesta julkijohtamisesta (New Public Management), hajauttamisesta

tai paikallistason spontaaneista järjestelmämuutoksista. Uusi julkijohtaminen tuli 1970–1980-luvuilla Yhdysvalloista. Siinä yksityisen puolen malleja on tuotu julkis-hallintoon. Mallissa julkisen puolen toiminnoilta odotetaan tuloksia ja nähdään, että julkiset toiminnat voidaan yksityistää ja hoitaa julkisten markkinoiden kautta. Sen vuoksi julkishallinto on monimutkaistunut. Hallinnon tilalle on tullut kokonaistilan-teen hallinta. (Pierre & Peters 2000, 77.)

Hallintakeskusteluissa keskitytään usein verkostoihin. Verkostot ovat selvästi yleistyneet verrattuna hierarkioihin, mutta pelkästään verkostoista puhuminen on kuitenkin harhaanjohtavaa, koska niiden ohella on tarvetta myös hierarkiaan perus-tuviin hallintomalleihin. (Airaksinen, Nyholm & Haveri 2004, 29.) Kainuun mallissa oli maakuntavaaleilla valittu maakuntavaltuusto ja -hallitus. Kainuun malli oli hie-rarkkinen, mutta samalla lainsäädännön kautta asetettu virallisluonteinen verkosto, johon kuuluivat muun muassa maakunnan kunnat, joilla myös oli omat valtuustonsa ja hallituksensa. Kainuun maakunta -kuntayhtymä teki yhteistyötä jäsenkuntien kans-sa, mutta monimutkaisen rakenteen kautta maakuntavaltuuston päättäjät saattoivat toimia paitsi maakuntavaltuutettuina samalla myös ”kuntapuolueen” edustajina.

Kuntien yhteistyön onnistumisen edellytykset

Kainuun hallintokokeilussa toteutettiin kuntien yhteistyötä. Seuraavassa esitetään teorioita kuntien yhteistyön onnistumisen edellytyksistä ja yhteistyön haasteista.

Verkostohallinta tai metahallinta voidaan määritellä enemmän tai vähemmän itse-ohjautuvien hallintaverkostojen ohjaamiseksi (Haveri & Pehk 2008, 38). Ohjaaminen ei kuitenkaan ole ongelmatonta.

Rod A.W. Rhodes (2000, 56–60) näkee, että hallinta on keskusjohtoisen systeemin sijasta riippuvuuksista johdettu vuorovaikutteinen ja monikeskuksinen hallintajärjes-telmä. Siinä sosiaalinen, poliittinen ja taloudellinen maailma käyvät vuoropuhelua.

Luonteenomaista ovat hämärtyneet valtasuhteet julkisen, yksityisen ja vapaaehtois-sektorin välillä.

Kahden viime vuosikymmenen aikana kuntien toimintaympäristöt ovat muuttu-neet. Globalisaatio, markkinoiden avautuminen, institutionaaliset ja talouden muu-tokset ja erityisesti kuntien verkostoituminen ja yhteistyö ovat vaikuttaneet kuntiin.

Koko yhteiskunta ja sen organisaatiot ovat monimutkaistuneet ja toimivat verkostoi-na. Kunnissa oli ennen hallinto, mutta nyt verkostoja pitäisi hallita. Inga Nyholmin ja Jenni Airaksisen väitöskirjatutkimukset keskittyvät kysymykseen hallintaverkostojen epäonnistumisen ja onnistumisen kriteereistä. Molempien tutkimuksien kohteena on Seutukuntien tuki -hanke. (Ks. Airaksinen & Haveri 2002; Airaksinen, Nyholm &

Haveri 2004; Nyholm 2007, 9–10, 19, 49–53; Airaksinen 2009, 12, 30–33.)

Nyholmin (2007, 10) mukaan muutoksen totuttamista vaikeuttaa keskeisesti toi-mintaympäristömuutoksiin kytkeytyvä kaoottisuus, hallinnan häly. Häly vaikeuttaa muutoksen johtamista ja hallintaa ja nostaa esille toimijoiden erilaiset intressit muu-tostilanteessa. Intressien erilaisuudesta syntyy konflikteja, joita ei kyetä ratkaisemaan.

Konfliktien ratkaisu ja muutoksen onnistuminen vaikeutuvat, koska kunnat toimivat postmodernissa toimintaympäristössä, mutta toteuttavat edelleen rationaalisia, mo-derneja päätöksentekomalleja. Nämä mallit eivät riitä postmodernissa toimintaym-päristössä muutoksen toteuttamisen eivätkä edes sovellu tilanteeseen, jossa kunnat toimivat verkkomaisesti ja yhteistyössä. Mallit myös jättävät yksilön marginaaliin.

Näin myös yksilölliset tavoitteet, pelot ja epävarmuudet lisäävät muutostilanteen

kaoottisuutta. Uudessa muutosjohtamisessa ei voida toimia hierarkian ja rationaali-suuden pohjalta, vaan tilanne vaatii vahvaa johtajuutta ja tarvetta määritellä muutos-tarve tavoitteineen aiempaa selkeämmin.

Nyholmin (2007, 134–135) mukaan hallinnan häly syntyy toimintaympäristön muutostilasta. Hallinnan häly on kaaosta, joka johtuu postmoderniin yhteiskuntaan siirtymisestä. Hallinnan hälyn vuoksi kuntien kapasiteetti ohjata ja toteuttaa muu-toksia on oleellisesti heikentynyt. Hallinnan häly vaikeuttaa sopivien mallien löy-tymistä. Muutos nykyisessä postmodernissa toimintaympäristössä ei onnistu ilman laajempaa ja jaetumpaa asiantuntijuutta ja osallisuutta. Muutoksessa ei ole mukana vain organisaatioita, vaan yksilöitä, joiden subjektiiviset pyrkimykset ja näkemykset vaikuttavat muutokseen. Toimijoilla on erilaiset intressit, tavoitteet ja tarkoitusperät.

Yksilöt arvioivat muutoksen hyötyä myös omasta eikä vain organisaationsa näkökul-masta. Hälyn keskellä parhaalta ja rationaalisimmalta johtamisvaihtoehdolta vaikut-taa pitäytyminen vanhoissa, moderneissa (hierarkkisissa) malleissa, koska kaaos ja häly vaikeuttavat parhaiten sopivien mallien löytymistä. (Ks. Airaksinen, Nyholm &

Haveri 2004, 30.) Hallinnan häly näkyy Nyholmin (2007, 10) mukaan neljän muutoksia vaikeuttavan tekijän kautta. Muutoksia vaikeuttavat heikko muutosjohtajuus, yksilöi-den tavoitteet ja pyrkimykset, kuntaorganisaatioiyksilöi-den ominaispiirteet ja muutoskon-teksti. Kuviossa 3 esitetään Nyholmin (2007, 214) mukaan muutoksen toteuttaminen.

Kuvio 3. Muutoksen toteuttaminen ja siihen vaikuttavat tekijät Nyholmin (2007, 214) mukaan

Kun hallinnan häly ympäröi koko muutoskontekstia (ks. kuvio 3), muutoksen joh-taminen on vaikeaa, vaikka tarve muutokseen on olemassa ja muutoksen tavoite on asetettu. Muutostarvetta ja tavoiteltua muutosta ei pystytä perustelemaan niin, että tavoite olisi kaikilla sama. Tavoiteltuun muutokseen ei päästä väliin tulevien ehtojen, hallinnan hälyn (1) ja yksilöllisten tavoitteiden erilaisuuden, toimintaympäristön sekä kuntaorganisaation ominaispiirteisiin liittyvien tekijöiden (2) vuoksi. Muutoshäly eli hallinnan häly, siis muutoskontekstin sekavuus, monimutkaisuus ja kaoottisuus, hei-kentää mahdollisuuksia löytää sopivia toimintamalleja tilanteessa, jossa eri yksilöiden ja organisaatioiden intressit risteytyvät ja limittyvät. Hälyn vuoksi, kun uusia keinoja-kaan ei löydetä, johdetaan muutosta vanhojen, modernien päätöksentekomallien kei-noilla, jotka korostavat teknis-rationaalisuutta. Huomio korostuu ihmisten ja heidän uskomustensa, asenteidensa ja tunteidensa sijaan rakenteisiin, vaikka ihmiset tulevat esteiksi muutoksen tekemiselle.

Airaksinen (2009) on todennut, että aitojen neuvottelujen syntyminen edellyttää moniäänisyyttä ja luopumista yhden yhteisen päämäärän tavoittelusta. Vaikeita asioi-ta ei pidä vältellä. Eliitin koheesion ylläpitäminen johasioi-taa siihen, että uudistuksen asioi- tav-oitteet jäävät saavuttamatta. Ideoiden ja tulkintojen kamppailu edellyttää yksilöiltä kykyä toimia ja oppia ryhmänä, jossa toimiminen aiheuttaa ajoittain ahdistusta. Tämä voi kompromissi- ja konsensushakuisessa kulttuurissa olla vaikeaa, mutta vaikeiden asioiden käsittelemättömyys johtaa kompromisseihin, jotka voivat johtaa taantumi-seen tai toiminnassa olevien menettelyjen ja rakenteiden uusintamitaantumi-seen. (Airaksinen 2009, 5–6.) Kuviossa 4 kuvataan edellä kerrottu tilanne (Airaksinen 2009, 187).

Kuvio 4. Hallinnon uudistamisen dynamiikka Airaksisen (2009, 187) mukaan

Retorinen muuri tai retoriikkamuuri on ylipositiivinen tulkinta todellisuudesta. Tul-kinnassa korostetaan mahdollisuuksia ja suunnitelmia olemassa olevan todellisuuden sijasta. Kuntien yhteistyötä kannatetaan, koska siihen saatetaan uskoa yleisenä ide-ana. Sitä ei siis välttämättä toteuteta käytännön tasolla, koska ei ole tietoa vaikutuk-sista, joten tapahtuu perääntymistä lähtötilanteeseen. Toisena vaihtoehtona ei uskota yhteistyöhön, mutta kannatetaan sitä, koska se on julkisessa keskustelussa yleinen totuus, jonka vastustaminen ei ole muodikasta. Retoriikkaa selittää myös imagojen

politiikka, jossa halutaan antaa paikallisista oloista positiivinen kuva imagon kohenta-miseksi. Retorisen muurin läpi pääseminen on erittäin vaikeaa silloin, kun se on ima-gojen politiikan ylläpitämää. (Airaksinen, Nyholm & Haveri 2004, 253–255.) Airaksi-sen keskeisin käsite on eliitin koheesion ylläpitäminen (Airaksinen 2009, 6, 186–187).

Keskiössä on eliitin koheesio, jota pidetään yllä retorisella perusteella: uudistushanke tuo kaikille yhteistä hyvää. Se antaa mahdollisuuden kollektiiviseen illuusioon, jonka taakse tarkoitusperät voidaan piilottaa.

Tulkitsen seuraavassa Airaksisen kuvion Nyholmin kautta tavoitteenani sovittaa mallit toisiinsa, löytää niiden yhteinen sanoma. Hallinnon uudistuksen löyhässä reto-riikassa kaikista asioista ei keskustella riittävästi ja riittävän laajalla areenalla. Löyhä retoriikka sekä organisoitu saamattomuus ja rationaalinen apatia kertovat Nyhol-min teorian johtajuuden ongelmista ja muutostarpeen riittämättömästä määrittelystä.

Muutostarvetta ei haluta määritellä riittävän selvästi, koska preferenssejä halutaan pitää piilossa Airaksisen termin mukaisesti eliitin koheesion ja hierarkkisen aseman ylläpitämiseksi. Juuri tämä on organisoitua saamattomuutta ja rationaalista apatiaa.

Eletään kollektiivista illuusiota muutoksen tarpeellisuudesta ja onnistumisesta, yh-teisestä hyvästä, mutta uudistus ei onnistu. Abstrakti ”yhteinen hyvä” ei ole riittävän vahva peruste ohjaamaan kehitystä ja saamaan kaikki toimijat mukaan taloudellisissa ja paikallisissa ristiriitatilanteissa. (Ks. Airaksinen 2009, 187; Nyholm 2007, 214.)

Nyholmin teorian väliin tulevia ehtoja ovat hallinnan häly, yksilölliset tavoitteet ja kuntaympäristön ominaispiirteet. Airaksisen kuvaama retorinen muuri selittää Ny-holmin väliin tulevia ehtoja ja väliin tulevat ehdot retorista muuria. Kun asioista ei keskustella julkisesti eliitin koheesion ylläpitämiseksi, asioista hälistään kuppikun-nissa. Osallistumattomuus lisää kuppikuntaisuutta, mutta tuo samalla myös muka-naan uskomuksia, jotka eivät oikea, kun osallistumattomuuden vuoksi ei ole tarpeek-si tietoa. Se taas lisää mahdollisesti pelkoja ja muutosvastarintaa, hallinnan hälyä ja omien etujen tavoittelua. Uudistuksen toteutukseen pyritään modernin yhteiskunnan hierarkkisin ja rationaalisin keinoin, kun postmodernin yhteiskunnan verkottuneessa toimintaympäristössä vuoropuhelun pitäisi olla moniäänistä, osallisuuden laajempaa ja asiantuntijuuden jaetumpaa, eliitin ulkopuolelle menevää. Eliitin koheesio rakoilee, jos asiantuntijuutta ja osallisuutta jaettaan eliitin ulkopuolelle. Silloin uudistuksella on kuitenkin myös mahdollisuuksia onnistumiseen. Retorista muuria purkamalla hävite-tään hallinnan hälyä. Hälystä voi löytyä retoriikan kautta muutosta estävästä voimasta muutosta tukeva voima, joskin sieltä voi myös tulla ääniä, joiden vuoksi muutoksen suuntaa on tarkistettava. Johtajuuden on oltava todella vahvaa, määrätietoista ja kuun-televaa, kun tavoitteena on moniäänisyyden kuuleminen ja osallisuuden kautta saman päämärän löytäminen ja siihen sitoutuminen. (Ks. Airaksinen 2009, 187; Nyholm 2007, 214.) Käytän Airaksisen ja Nyholmin teorioita kuviossa 2 esitetyn mallin ohella tulkit-semaan muutoksen organisatorishallinnollisia vaikutuksia lastensuojeluun.

Metahallinnan keinoja tavoitteiden toteuttamisessa

Teoreettisesti ja käytännön johtamisen kannalta tärkeä kysymys on, miten laajoja ver-kostoja voi johtaa niin, että positiiviset piirteet saataisiin esille. Verkostohallinnasta ei ole hyötyä, jos verkostot eivät toimi toivotulla tavalla. Toimivien yhteistyösuhteiden muodostuminen ei ole helppoa. Uusien toimintamallien käyttöönotto on hankalaa jo yksittäisen kunnan sisällä, mutta ongelma moninkertaistuu, kun mukana on useita kuntien tai muita kuntasektorin toimijoita. Valtio ei enää valvo kuntien toimintaa

kuten ennen. Toinen merkittävä muutos on, että politiikan ongelmat ovat muuttuneet entistä vaikeammiksi, koska yhteiskunnassa ei ole yleiskattavaa näkemystä vaan yh-teiskunnassa vallitsevat erilaiset ymmärrykset, arvot ja periaatteet. Monimutkaisissa ongelmissa kunnilla, kuten muillakin paikallistason toimijoilla, on vaikeuksia toimia yksin. Siten sekä valtion vetäytyminen että ongelmien monimutkaistuminen korosta-vat paikallis- ja aluetason toimijoiden keskinäistä riippuvuutta. Verkostojen toimin-taa on mahdollista parantoimin-taa metahallinnan kautta. Eva Sørensen (2007) on tutkinut metahallinnan keinoja. Metahallinnan haaste on ohjata verkostoja halutulla tavalla rajoittamatta niiden autonomiaa niin, että verkostojen toiminta salpautuu. Ilman me-tahallintaa verkostot eivät pysty toimimaan kollektiivisesti sisäisten konfliktien ja luottamuksen puutteen vuoksi. Toisaalta itseohjautuvien verkostojen toimintaa ei saa rajoittaa liikaa ulkopuolelta, koska silloin verkoston toimijat voivat menettää kiinnos-tuksensa verkostossa toimimiseen (Sørensen 2007, 91). Taulukkoon 1 on kuvattu neljä metahallinnan muotoa Eva Sørensenin mukaan (2007, 96).

Taulukko 1. Neljä metahallinnan muotoa Sørensenin (2007, 96) mukaan Metahallinnan muoto Rajoitettu interventio Vahva interventio Etäältä (hands-off) Toimintapolitiikan ja resurssien

kehystäminen Instituutioiden muotoilu

Läheltä (hands-on) Verkostojen edistäminen Verkostoissa osallistuminen

Metahallinnan muoto voi olla rajoitettu tai vahva. Toimintapolitiikan ja resurssien ke-hystäminen ja instituutioiden muotoilu tehdään etäältä. Resurssien keke-hystäminen tar-koittaa, että verkostolle myönnetään tietty määrä resursseja. Muussakin toiminnassa voidaan verkostoa kehystää esimerkiksi määrittelemällä yleiset poliittiset tavoitteet ja hallinnan päämäärät. Instituutioiden muotoilu tarkoittaa kannusteita tai rangaistuk-sia, joiden avulla vaikutetaan verkostoihin. Niiden avulla voidaan vaikuttaa yhteis-työn kehittymiseen siihen suuntaan, mikä katsotaan tärkeäksi. Metahallintaa voidaan muotoilla myös sopivilla diskursseilla ja tarinoilla, jotka luovat yhteisen identiteetin ja tavoitteen tai saavat aikaan käsityksen yhteisestä vihollisesta. Verkostojen edistä-minen ja verkostoissa osallistuedistä-minen ovat lähietäisyydellä tapahtuvaa, verkostoihin sisälle menevää toimintaa. Verkostoja voi edistää esimerkiksi potentiaalisten kontak-tien luomisella verkoston jäsenten välille, hallinnollisen tuen antamisella ja konfliktein sovittelulla. Verkostoissa osallistuminen taas tarjoaa metahallitsijalle mahdollisuuden vuorovaikutukseen, neuvotteluihin ja keskusteluihin osallistumiseen. Onnistunee-seen metahallintaan – mikä tarkoittaa, että verkostot toimivat metahallitsijan määrit-telemien tavoitteiden mukaisesti – tarvitaan Sørensenin mielestä yhdistelmää kaikista neljästä muodosta. (Sørensen 2007, 92–95.)

Jos kunnallinen ohjaus verkostoissa ei toteudu, yksi tärkeä kunnallishallinnon arvo ei toteudu. Seuraava askel voi olla, että kysytään, mihin kuntaa tarvitaan. Kunnat pyrkivätkin ohjaamaan verkostoja monin tavoin: kehystämällä eli asettamalla talou-delliset ja päätöksenteolliset raamit, muotoilemalla instituutioita ja edistämällä ver-kostoja. Tällöin verkostoihin tuodaan tarinoita yhteisestä hyvästä, päämäärästä tai vihollisesta. Perinteinen tapa on osallistua päätöksentekoon edustajien kautta tai vai-kuttamalla henkilökohtaisin kontaktein päätöksiin, joita verkostoissa tehdään. Kehys-tämisen käytännöt eivät kuitenkaan ole riittävän kehittyneitä: kehystäminen on liian abstraktilla tasolla liikkuvaa, se koetaan tehottomaksi eivätkä luottamushenkilötkään

ole siitä kiinnostuneita. Kuntien edustuskin on ongelmallista. Edustajat toteuttavat huonosti kunnan tahtoa, ja toisaalta edustus vähenee asiantuntijajäsenten ottaessa vallan. Verkostohallinta siirtää valtaa poliittiselta johdolta virkamiesjohdolle, profes-sioille ja kunnasta täysin ulkopuolisille ryhmille. Kuntajohtajat hallitsevatkin poliit-tisia päätöksentekijöitä paremmin metajohtamisen taktiikoita. Lisäksi johtavien polii-tikkojen vallankäyttöä heikentää se, että he eivät pysty antamaan riittävästi aikaansa verkostohallintaan. Kunnissa pitäisikin olla tietotaitoa metajohtamiseen ja aikaa toi-mia verkostoissa. (Haveri & Pehk 2008, 21–22, 67–70.) Toisaalta verkostot eivät ole kaikissa tilanteissa paras toimintatapa. Euroopan komissiossa on pohdittu verkosto-jen sopivuutta ja tultu siihen tulokseen, että hierarkiat sopivat verkostoja paremmin konfliktien ratkaisuun, päätösten tekemiseen, monimutkaisuuksien johtamiseen ja kriisien hoitamiseen. (European Commission 2002, 261; Airaksinen, Nyholm & Haveri 2004, 31.)

Kainuun hallintokokeilun onnistumisen edellytykset

Kainuun hallintokokeilulla olisi olut mahdollisuus jatkaa aina vuoden 2016 loppuun.

Kainuun maakunta -kuntayhtymä oli pitkälle kuntaorganisaation kaltainen. Maa-kunnalla oli oma vaaleilla valittu maakuntavaltuusto. Sillä oli maakuntahallitus sekä muun muassa sosiaali- ja terveyslautakunta, joka oli oman tutkimukseni kannalta tärkeä. Maakuntakokeilua oli prosessuaalisesti etukäteisvalmisteltu hyvin. Hallinto-kokeilun etenemistä johti ohjausryhmä, jolle asioita valmisteli johtoryhmä. Eri asian-tuntijaryhmissä Kainuun hallintokokeilua oli valmistelemassa eri kuntien työnteki-jöitä ja luottamusmiehiä. (Airaksinen, Jäntti & Haveri, 2005, 9.) Tulkitsen seuraavassa Kainuun maakuntahallinnon vaiheita aiemmin esittämieni Nyholmin (2007, 214), Airaksisen ynnä muiden (2008, 168) ja Airaksisen (2009, 187) mallien avulla.

Retorista muuria, positiivista näkemystä, haluttiin ylläpitää eri eliittien koheesion ylläpitämiseksi. Retorisen muurin taakse jäävät julkisesti keskustelemattomat, taus-talla vellovat, eri suuntiin vetävät keskustelut, mutta myös irrationaalisia tekijöitä, kuten ihmisten uskomuksia, asenteita ja tunteita. Kun asioista ei keskusteltu, muu-toshäly ja henkilöstön kielteiset muutoskokemukset kasvoivat. Esimiehillä oli tärkeä rooli psykologisen ja vuorovaikutteisen puolen huomioimisessa. Esimiehetkin olivat kuitenkin itse muutostilanteessa ja erittäin työllistettyjä rakentaessaan nopeasti toteu-tettua, radikaalia uudistusta. Tämä selittää henkilöstön kielteisiä muutoskokemuksia muutosprosessin alkuvaiheessa. (Ks. Airaksinen ym. 2008, 170–171.)

Teknis-rationaalisesti voidaan toteuttaa nopeita muutoksia, mutta ihmisen sopeu-tuminen muutokseen käy hitaasti. Muutoksessa yksilöillä on oma sopeutumisaikansa, joka kuvataan Kübler-Rossin (1984) ja Connerin (1998) malleissa. Ihmiset tarvitsevat tietoa, ja prosessiin osallistumalla he parhaiten omaksuvat yhteiset arvot. Demo-kraattisessa yhteiskunnassa moniäänisyys on sallittua, ja sen samansuuntaistamiseen päästään parhaiten yhteisen toiminnan kautta. Tähän tarvitaan esimiesten tukea ja psykologista ja verkostopsykologista osaamista.

Kainuun hallintokokeilussa vuoden 2012 loppuun saakka voimassa olevan perus-sopimuksen mukainen rahoitus palveluihin maksettiin maakunnalle, mutta kuntien käyttökustannusten valtionosuudet määräytyivät edelleen kuntakohtaisesti ja ne mak-settiin peruskunnille. Kainuun maakunta -kuntayhtymän ohjausryhmä esitti kunnille uutta mallia vuoden 2013 alusta. Malli sisälsi uuden rahoitusmallin: ”Ohjausryhmä pitää rahoitusmallin lähtökohtana sosiaali- ja terveysministeriön valtionosuuksien,

pois lukien päivähoidon valtionosuus, ohjaamista suoraan Kainuun maakunta -kun-tayhtymälle” (Kainuun maakunta -kuntayhtymän ohjausryhmä 22.1.2010). Uusi malli olisi ollut epäedullisempi pienille ja köyhille kunnille, joille valtionosuudet olivat suurempi osuus tuloista kuin maakunnan parempiosaisilla kunnilla.

Erilaiset ymmärrykset, arvot ja periaatteet vetivät eri suuntiin. Puolanka vaati saada takuut palveluista, kun maksuosuus kasvoi. Puolangan pelkona nimittäin oli, että val-tionosuudet kaikkine vanhusvoittoisuus- ja paikkakunnan syrjäisyyslisineen tulisivat keskuskuntien käyttöön. Puolanka kantoi huolta, että palvelut tuotettaisiin maakunnas-sa ja että maksuosuuden ja siitä mahdollisesti koituvan veroprosentin kasvusta huoli-matta lähipalvelut etääntyisivät keskuskuntiin. Puolanka päätti kesäkuussa 2011, ettei jatkaisi hallintokokeilussa. Sen jälkeen käytiin neuvotteluja, koska yksittäisen kunnan ero kaataisi koko Kainuun mallin vuoden 2013 alusta alkaen. Neuvottelut eivät olleet tehokkaita. ”Maakuntahallinto kaatui sekavissa merkeissä”, totesi Yle Kainuu kuntien viimeisistä neuvotteluista, joiden neuvottelutarjoukset neuvottelijat tulkitsivat erilaisilla tavoilla, eikä Puolanka muuttanut tekemäänsä päätöstä. (Yle Kainuu 22.2.2012.)

Rahoitusmallin uudistuskeskustelussa neuvottelijoiden välillä oli retorinen muu-ri. Muutoshäly, toimintaympäristön ja muutoskontekstin sekavuus, määrittelemättö-myys ja rationaalisuuden harha häivyttivät kuuntelun ja kuulluksi tulemisen kyvyn.

Neuvottelijat elivät kollektiivisessa illuusiossa yhteisestä hyvästä. Kaikki neuvottelijat tunnustivat yhteiseksi hyväksi ja ensisijaiseksi toimintamalliksi Kainuun hallintoko-keilun jatkumisen. Jopa Puolanka kertoi, että loppuun saakka oli toivottu vastaan-tuloa, jota Puolanka odotti Kainuun kahdelta vauraimmalta kunnalta, Kajaanilta ja Sotkamolta. Muut kunnat taas odottivat Puolangalta vastaantuloa. Kunnilla oli yksi-löllisiä tavoitteita, ja kuntien toimintaympäristöön ja ominaispiirteisiin liittyvät tekijät olivat erilaisia. Neuvotteluja käytiin rationaalisuuden harhassa, vaikka neuvottelujen etenemiseen väliin oli jo syntynyt ihmisten asenteita ja tunteita, kuten syyllistämistä ja peräänantamattomuutta. Rahoitusuudistuksen vaikutuksista keskustelussa oli löy-hää retoriikkaa, organisoitua saamattomuutta ja rationaalista apatiaa, koska Puolanka ilmoitti jo kesäkuussa 2011, ettei jatkaisi sovituilla ehdoilla (Ks. Yle Kainuu 14.6.2011, 2 lähdettä). Kollektiivinen illuusio siitä, että hallintokokeilu saataisiin jatkumaan eli jollain tasolla, vaikka neuvottelut eivät edenneetkään. Puolangan kesäkuussa 2011 tekemän päätöksen jälkeen oli syntynyt kaksi eliittiä. Toinen piti kiinni hallintokokei-lusta ja neuvotelhallintokokei-lusta rahoitusmallista. Puolangan valtuuston eliitti piti kiinni siitä, että neuvotelluilla rahoitusehdoilla ei jatketa, jos ei saada varmuutta tarjotuista pal-veluista, mitä ne ovat ja missä ne tuotetaan. Lisäksi hallintokokeilusta kiinni pitävän eliitin sisällä oli useita eliittejä, kunnallisia eliittejä, joilla jokaisella oli omanlaisiaan tavoitteita. Näiden eliittien koheesioista neuvottelijat pitivät kiinni.

Kainuun hallintokokeilussa hierarkkisena päättäjänä toimi maakuntavaltuusto.

Kainuun hallintokokeilun jatkosta päättämisessä hierarkkista päättäjää ei ollut, kos-ka yksittäiselle kunnalle oli laissa annettu päätösvalta kuulua tai olla kuulumatta hallintomalliin vuodesta 2013 alkaen, ja jos kaikki kunnat eivät olleet yksimielisiä maakuntakokeilun jatkamisesta, maakuntakokeilu päättyisi. Kainuun hallintomallin jatkosta sovittaessa olisi tarvittu metahallinnan menetelmien osaamista, mutta niitä ei käytetty, niitä ei hallittu tai ne olivat tilanteeseen nähden liian monimutkaisia. (Ks.

Sørensen 2007, 96; Haveri & Pehk 2008, 21–22, 67–70.) Kainuussa oltiin konfliktitilan-teessa. Euroopan komission näkemyksen mukaan konfliktien ja kriisien ratkaisussa sekä niihin liittyvien päätösten teossa hierarkkiset mallit toimivat kuitenkin metahal-linnan menetelmiä paremmin (European Comission 2002, 261; Airaksinen, Nyholm

& Haveri 2004, 31).

Maakuntakokeilun loputtua Kainuun hallintokokeilussa mukana olleet Kainuun kunnat Puolankaa lukuun ottamatta päättivät toimia yhdessä ja muodostettiin Kain-uun sote. Puolanka sen sijaan valitsi oman linjansa ja päätti pyytää yksityisiltä palve-lujen tarjoajilta tarjouksia, millä kustannuksilla ne tuottaisivat sosiaali- ja terveyspal-velut Puolangalle (Puolangan kunnanhallitus 13.2.2012). Tarjousten pohjalta Puolanka kokonaisulkoisti sosiaali- ja terveyspalvelunsa. Lastensuojelu jakautui kahden eril-lisen organisaation, Kainuun soten ja Puolangan kunnan, tuottamaksi palveluksi.

Kainuun hallintokokeilussa olisi ollut mahdollisuus löytää yhteisiä tarinoita, vaik-kapa yhteinen tarina Suomen oloissa ainutlaatuisesta Kainuun hallintomallista, jossa palvelut järjestetään oloihin nähden niin tasapuolisesti kuin se vain on mahdollista.

Kainuun hallintokokeilussa olisi ollut mahdollisuus koko Kainuuta koskevaan yhtei-seen päämäärään, tahtoon löytää keinoja Kainuun hallintokokeilun onnistumiseksi.

Kainuulla kuitenkin oli yhteisiä vihollisia, koska maakunnan väkimäärä väheni ja väestö vanheni nopeasti, ja taloudelliset mahdollisuudet yksin selviämiseen olivat vähäiset. (Ks. Sørensen 2007, 92–95.)

Kuntien yhteistyö Kainuun hallintokokeilussa Maakuntavaltuusto

Kainuun hallintokokeilussa kuntien välinen yhteistyö oli viety pidemmälle kuin mis-sään vastaavanlaisessa aiemmassa hankkeessa. Kunnallisen itsehallinnon rinnalla oli maakunnallinen itsehallinto. Kunnilta vapautui resursseja oman alueensa kehittä-miseen, kun merkittävä osa peruspalvelujen järjestämisestä oli siirtynyt maakunnal-le. (Ks. Jäntti, Airaksinen & Haveri 2010, 10.) Ylintä päätösvaltaa käytti asukkaiden suoralla vaalilla neljäksi kalenterivuodeksi kerrallaan valitsema maakuntavaltuusto.

Valtuustossa oli 59 jäsentä. Lisäksi Vaalan kunta nimesi valtuustoon 2 edustajaa, jotka olivat valtuuston jäseninä sen käsitellessä Kainuun liiton toimialaan kuuluvia asioita, rakennerahastovaroja ja niiden vastinrahoitusta koskevia asioita. Maakunta vastasi kuitenkin palvelujen tuotannon lisäksi myös maakunnan yleisestä elinkeinopolitii-kasta, maakuntasuunnittelusta ja maakunnan aluekehittämisestä. Ennen Kainuun maakuntakokeilua kukin kunta tuotti palvelunsa pääosin yksin (ks. liite 1).

Kainuun mallilla oli Antti Jäntin, Jenni Airaksisen ja Arto Haverin (2010) tutkimuk-sen mukaan myönteisiä vaikutuksia palvelujen järjestämiseen. Palvelut pystyttiin

Kainuun mallilla oli Antti Jäntin, Jenni Airaksisen ja Arto Haverin (2010) tutkimuk-sen mukaan myönteisiä vaikutuksia palvelujen järjestämiseen. Palvelut pystyttiin