Muutos Laki Hallintokokeilu
Lastensuojeluilmoitukset Ilmoitusvelvollisten määrä lisääntyi Kirjattiin perheen jokaiselle lapselle erikseen tehtiin palvelutarpeen arvio, vastasi suunnitelmaa
Huoltosuunnitelmat muuttuivat asiakassuunnitelmiksi
Tehtiin jokaiselle lapselle aina erik-seen, perhekohtaisia suunnitelmia ei enää tehty, suunnitelmien määrä kasvoi
Maakunnassa yhteinen ohjelma ja sovitut yhteiset käytännöt
Ratkaisut, päätökset Ratkaisujen ja päätösten määrä
kasvoi Maakunnassa yhteinen ohjelma ja
sovitut yhteiset käytännöt Sektorikohtaista työtä, useiden sosiaalityöntekijöiden eri lakien mukainen päätösvalta kapeni, kun ainoastaan lastensuojelu työkent-tänä
Työalue saattoi laajeta toiseen kuntaan
Lapsen asioista vastaava
sosiaalityöntekijä Ei ollut ennen lakimuutosta Muodollisesti kelpoinen sosiaali-työntekijä, mutta maakunnan linja-uksen mukaan avohuollossa lapsen asioista vastaava saattoi olla myös muodollisesti epäpätevä
Avohuollon tukitoimet Lapsikeskeisyys, lapsikeskeiset menetelmät, asiakassuunnitelmien ja päätösten lisääntyminen Avohuollon sijoituksessa painottui kuntoutuksellisuus ja arvioivuus, si-joitus määräaikainen, 3 kk, tarkistus 3 kk:n välein
Kokonaisvaltaisesta sosiaalityöstä sektorikohtaiseen lastensuojelu-työhön, maakunnalliset linjaukset, laajentunut alue, menetelmien määrä lisääntynyt (esimerkiksi vau-vaperhetyö, vakituiset perhetyön-tekijät joka seudulle) tai vähentynyt (verkostotyön koordinaattoripalvelu ei käytössä)
Lakimuutos oli lisännyt ilmoitusvelvollisten ja samalla ilmoitusten määrää. La-kimuutoksen jälkeen ilmoitukset kirjattiin jokaiselle lapselle, jota ilmoitus koski.
Seurantakyselyn aikaan huoltosuunnitelmista oli lakimuutoksen vuoksi tullut asia-kassuunnitelmia, ja ensimmäinen asiakassuunnitelma oli palvelutarpeenarvio. Asia-kassuunnitelmat oli laadittava jokaiselle lapselle. Alkukyselyn aikaan avohuollon huoltosuunnitelmat saatettiin tehdä perhekohtaisesti, eikä avohuollon suunnitelmien laatiminen ollut aina itsestään selvää joka kunnassa. Niiden tarkistaminen oli vielä laatimista epävarmempaa. Seurantakyselyn aikaan lakia pyrittiin noudattamaan.
Alkukyselyn aikaan avohuollossa päätöksetkin saattoivat olla perhekohtaisia (esimerkiksi perhetyö, kotipalvelu, tukiperheviikonloppu), ellei tuki ollut selvästi vain yhdelle perheen lapselle suunnattua. Seurantakyselyn aikaan jokaiselle lapsel-le tehtiin omat päätökset. Maakunnalla oli yhteinen lastensuojeluohjelma ja sovitut
toimintatavat. Maakunnan päätös toteuttaa sosiaalityö sektorikohtaisena kokonais-valtaisen työn sijaan vaikutti osaltaan toimintaan. Lastensuojelu toteutettiin kunnissa.
Nimetty työpari oli vain maakunnan isoimmissa kunnissa.
Alkukyselyn aikana lapselle ei vielä tarvinnut määrätä hänen asioistaan vastaavaa sosiaalityöntekijää, mutta seurantakyselyn aikaan laki vaati sen. Maakunnan linja-us oli, että avohuollossa lapsen asioista vastaavana sosiaalityöntekijänä saattoi toimi paitsi muodollisesti pätevä, myös sijaiseksi valittu muodollisesti epäpätevä.
Tämän tutkimuksen lastensuojelun avohuollon tukitoimien menetelmäluettelo on lähtöisin kokonaisvaltaisen sosiaalityön ajalta ennen Kainuun hallintokokeilua, jolloin lastensuojelulaki 1983 oli vielä voimassa. Seutujen käytetyimmät lastensuojelun avo-huollon menetelmät eivät kuitenkaan olleet muuttuneet paljoa maakunnan aikana, vaikka maakunnassa oli luovuttu kokonaisvaltaisesta sosiaalityöstä. Käytetyimmät avohuollon tukitoimet toimeentulotuki, perheneuvolaan ohjaus, verkostotyö, päihde-hoitoon ohjaus ja perhetyö olivat joka kunnassa samoja. Harvinaisempien tukitoimien kohdalla seutujen erityispiirteet näkyivät. Ennen hallintokokeilua jollain seudulla oli ollut tukiasuntoja ja turvahuoneita. Maakuntakokeiluun siirtyminen poisti niiden käytön. Jokaisessa kunnassa alettiin niiden sijasta käyttää turvakoteja, joissa oli myös henkilökuntaa.
Sosiaalityöntekijöiden tukiperheiden etsintä lehti-ilmoituksin väheni, kun sijais-huoltoyksikkö keskitetysti etsi ja koulutti tukiperheet ja samalla piti sijoituspaikka-rekisteriä. Tukihenkilöiden ja tukiperheiden käyttö lisääntyivät. Laitoshoidon käyttö avohuollon tukitoimena lisääntyi Kajaanin seudulla, mutta perhehoitoon sijoitus taas väheni Ylä-Kainuussa.
Verkostotyön menetelmät vähenivät, kun alku- ja seurantakyselyn välissä tullut lastensuojelulaki korosti lapsikeskeisyyttä ja asioiden kirjaamista eikä kaikkeen en-tisenlaiseen työhön ollut enää aikaa. Verkostotyön koordinaattoriakaan ei ollut maa-kunnan alkuaikoina käytössä, kuten ennen maakuntaa ja taas maakuntakokeilun lop-puvaiheessa. Sosiaalityö on usein verkostoissa tehtävää työtä. Yhteistyöverkostoja käytettiin, vaikka verkostotyön menetelmät vähenivätkin.
Perhetyö lisääntyi, mutta projektien kautta toteutettu perhetyö väheni. Perhetyön-tekijöitä palkattiin joka kunnan käyttöön, mutta määräaikaisen perhetyövoiman tar-vetta oli siitä huolimatta jokaisella seudulla. Jollain seudulla sen tarve oli lisääntynyt selvästi. Lastensuojelulain muutos lisäsi sosiaalityöntekijöiden suunnitelma- ja pää-tösvastuuta ja vähensi asiakastyöhön käytettävää aikaa. Perhetyöntekijöitä tarvittiin lastensuojelun lähityöhön, mutta myös ehkäisevään perhetyöhön. Maakunnan palk-kaamat perhetyöntekijät eivät riittäneet tähän kaikkeen, vaan tarvittiin myös määrä-aikaisia työntekijöitä tai oli ostettava perhetyötä muilta palveluntuottajilta.
Lasten ja nuorten psykiatrista sairaanhoitoa tekevää työntekijää ei maakuntakokei-lun aikaan enää ollut joka kunnassa. Kainuun keskussairaalan lasten ja nuorten psy-kiatrian Lanu-työryhmän työntekijät liikkuivat joka seudulla, ja miekkari-palveluita (psykiatrisen sairaanhoitajan palveluita) oltiin seurantakyselyn aikaan järjestämässä kouluille.
Ennen hallintokokeilua useat sosiaalityöntekijät tekivät kokonaisvaltaista työtä, jossa sosiaalityöntekijä oli tehnyt esimerkiksi lastensuojelua, päihdehuoltoa ja aikuis-sosiaalityötä. Työtapa näkyi edelleen joillain seuduilla avohuollossa, kun esimerkiksi kuntouttavaan työtoimintaan ohjaus oli viidentoista käytetyimmän avohuollon tuki-toimen luettelossa. Kun kokonaisvaltaisesta työotteesta siirryttiin sektorikohtaisesti toteutettuun lastensuojeluun, nämä työmuodot eriytyivät vähitellen aikuissosiaali-työhön.
Perhesijoitusten määrä avohuollon tukitoimena väheni joillain seuduilla. Perhesi-joituksia oli vaikea toteuttaa määräaikaisina, kuntoutuksellisina ja arvioivina, kuten avohuollon sijoitusten kuului lain mukaan olla. Maakunta yhtenäisti kunnallisia käy-täntöjä ja maakunnallinen sijoituspaikkarekisteri helpotti erilaisiin tarpeisiin sopivan sijoituspaikan löytämistä. Laitossijoitukset avohuollon tukitoimena lisääntyivät jol-lain seudulla. Maakunnassa rekrytoitiin sijais- ja tukiperheitä ja perheet PRIDE-val-mennettiin, ja maakunnan tarkoitus oli lisätä perheiden käyttöä lastensuojelussa.
Avoimissa vastauksissa kerrottiin muun muassa seurantakyselyn aikaisista hyvis-tä käyhyvis-tännöishyvis-tä. Näihyvis-tä olivat esimerkiksi sosiaalityöntekijä-sosiaaliohjaaja-työparius, Valomerkki-toiminta, poliisin sosiaalityö ja erilaiset perhetyön toimintamallit. Nämä kaikki olivat Kainuun hallintokokeilun aikaansaannoksia. Verkostotyökin koettiin hyväksi käytännöksi, ja sillä tarkoitettiin silloin eri toimijoiden yhteistyötä asiakkaan auttamiseksi, eikä verkostotyön koordinaattorin kautta järjestettyä palvelua.
Seurantakyselyn jälkeen on toteutettu sosiaalihuoltolainsäädännön kokonaisuu-distus, jonka johdosta lastensuojelulakia on muutettu. Uusi sosiaalihuoltolaki astui voimaan 1.4.2015, mutta lain kotipalvelua koskevat pykälät astuivat voimaan jo vuo-den 2015 alussa. Joitakin lapsiperheivuo-den sosiaalipalveluita ei ennen vuovuo-den 2015 uu-distusta pystytty järjestämään kuin lastensuojelun avohuollon asiakkuuden kautta.
Esimerkiksi kotipalvelua ei ole ollut riittävästi saatavilla. Lastensuojelun päätöksellä kotipalvelua saattoi ostaa, kun se nähtiin lastensuojelullisesti tarpeelliseksi. Kainuun maakunnan lapsiperhepalveluissa ei ollut muuta tahoa kuin lastensuojelu, jolla oli oikeus ostaa kotipalvelua. Maakunnan omaa kotipalvelua sen sijaan saattoi pyytää ehkäisevänä palveluna vastaavan perhetyöntekijän kautta, samoin kuin perhetyötä-kin, mutta näidenkin palvelujen kohdalla lastensuojelullinen tarve oli aina ensisijalla.
Sosiaalihuoltolainsäädännön kokonaisuudistuksen jälkeen palveluja pitää pystyä järjestämään myös ilman lastensuojeluasiakkuutta. Osa entisistä lastensuojelun avo-huollon asiakkaista siirtyi lainsäädäntömuutoksen jälkeen sosiaalihuoltolain mukai-sen sosiaaliohjaukmukai-sen tai erityimukai-sen tuen asiakkaiksi. Seurantakyselyn jälkeen on tullut lakimuutoksia myös kiireellisiin tukitoimiin, ja kiireellisen sijoituksen lisäksi ovat tulleet kiireelliset avohuollon tukitoimet (37 b §).
5.3 HUOSTAANOTTO JA SIJAISHUOLTO
Huostaanoton ja sijaishuollon edellytykset ja huostaanottojen määrä Kainuussa
Huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevat kysymykset olivat alkukyselyssä pääosin so-siaalijohtajien kysymyslomakkeella. Vastaajia oli 10. Seurantakyselyssä kysymykset olivat A-lomakkeella. Alkukyselyssä sosiaalityöntekijöiden lomakkeella oli ainoas-taan yksi kysymys, joka koski huosainoas-taanottoja, kuten myös seurantakyselyn vastaa-valla C-lomakkeella.
Seurantakyselyssä strukturoituihin kysymyksiin tuli niin vähän vastuksia, että nii-tä ei nii-tässä tutkimuksessa voinut käytnii-tää. Kysymykset eivät enää olleet ajankohtaisia.
Avovastauksia tuli 22.
Lainsäädäntö muuttui huostaanottojen ja sijaishuollon osalta kyselyjen välillä, mistä syystä kuvaan lainsäädännön muutoksiakin. Huostaanoton edellytykset oli-vat samat sekä vuoden 1983 että vuoden 2007 lastensuojelulaeissa eli sekä alku- että
seurantakyselyn ajankohtana. Sekä lastensuojelulain 1983 16 §:n että lastensuojelulain 2007 40 §:n mukaan lapsi on huostaanotettava ja hänelle on järjestettävä sijaishuolto, jos puutteet lapsen huolenpidossa tai muut kodin olot uhkaavat vakavasti vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä. Taikka jos lapsi vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehi-tystään käyttämällä päihteitä, tekemällä muun kuin vähäisenä pidetyn rikollisen teon tai muulla niihin rinnastettavalla käyttäytymisellään. Huostaanottoon ja sijaishuol-lon järjestämiseen voidaan kuitenkin ryhtyä vain, jos avohuolsijaishuol-lon tukitoimet eivät ole tarkoituksenmukaisia, jos ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi ja jos sijaishuollon arvioidaan olevan lapsen edun mukaista.
Koska periaatteena on lievin riittävä toimi yleisen hallinto-oikeudellisen periaat-teen, niin sanotun suhteellisuusperiaatteen nojalla, asiakkaan tilanteen kannalta tar-koituksenmukaisia avohuollon tukitoimia pitäisi olla aina saatavilla riittävästi. Tuki-toimia ei kuitenkaan aina ole tarpeeksi. Sosiaali- ja terveysministeriön lastensuojelun kehittämis- ja tutkimushankkeessa (LaskeTut) vuosiksi 2013–2015 on selvitetty huos-taanottojen taustoja ja syitä HuosTa-hankkeessa (2014–2015). Tutkimuksessa selveni, että sijoitetuista lapsista 98 % oli saanut jotain palveluja ennen sijoitusta, mutta vain 15 % kaikkia palveluja, joita tarvitsi. 70 % lapsista ei ollut saanut jotain tarvitsemaansa palvelua riittävästi ennen sijoitusta. (Heino ym. 2016, 4, 7.)
Alkukyselyn ajankohtana silloin voimassa olevan lastensuojelulain 1983 mukaan sijaishuolto määriteltiin sosiaalilautakunnan huostaanottaman lapsen hoidon ja kas-vatuksen kodin ulkopuolella järjestämiseksi (22 §, 1 mom.). Lapsi voitiin kuitenkin sijoittaa väliaikaisesti myös vanhempiensa tai muiden huoltajiensa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi (22 §, 3 mom.). Seurantakyselyn ajankohtana ja lastensuojelulain 2007 voimassa ollessa lapsen sijaishuollolla tarkoitettiin huostaanotetun, kiireellisesti sijoi-tetun tai lastensuojelulain 83 §:ssä tarkoisijoi-tetun väliaikaismääräyksen nojalla sijoisijoi-tetun lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä kodin ulkopuolella. Edelleen huostaan-otettu lapsi voitiin sijoittaa enintään kuudeksi kuukaudeksi myös vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi silloin, kun valmisteltiin lapsen kotiin palaamista kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen tai kun se on lapsen edun kannalta muusta syystä perusteltua. (Lastensuojelulaki 49 §, 83 §.) Lastensuojelulain 83 §:n mukainen väliaikasimääräys tarkoittaa vastentahtoisesti huostaanotetun lapsen sijoitustilannetta, jolloin lapsen huostaanoton päätös on hallinto-oikeudessa käsitte-lyssä, ja hallinto-oikeus määrää väliaikaisen paikan.
Huostaanotettujen osuus alle 18-vuotiaista oli tutkimukseni aikaan ollut valtakun-nallisesti kasvussa jo pidemmän aikaa. Vuonna 1991 kodin ulkopuolelle sijoitettuna oli koko maassa vajaa 9 000 lasta tai nuorta, ja vuonna 2010 heitä oli jo 17 064. Kainuus-sa huostaanotettujen määrä ei kuitenkaan kasvanut Kainuus-samalla tavalla. (Liite 8, kuvio 3, kuvio 5.) Kainuussa huostassa olevien lukumäärä pysyi lähes samana, noin sadassa lapsessa tai nuoressa pidemmän aikaa, esimerkiksi koko 2000-luvun alun, kunnes vuonna 2008 huostassa olevien määrä alkoi kasvaa. Vuonna 2010 Kainuun huostassa olevien osuus alle 18-vuotiaista (0,9 %) läheni jo valtakunnallista huostaanotettujen osuutta (1 %). (Liite 8, kuviot 4 ja 5.) Vaikka huostaanottoja Kainuussa oli ollut muuta maata vähemmän ja avohuollossa enemmän, sosiaalialan ammattilaiset eivät tässä kyselyssä nähneet, että huostaanottojen pitkittyminen olisi vaikuttanut avohuollon tukitoimien piirissä olevien määrän lisääntymiseen (ks. taulukko 32).
Perhehoidossa oli yli puolet sijoitettuna olevista lapsista ja nuorista sekä koko maassa että Kainuussa vuonna 2010. Perhesijoitusten määrä oli noususuunnassa ja perhesijoitusten lisääntymistä tuki tämän tutkimuksen teon jälkeen lastensuojelulain muutos (316/1.8.2011, 50 §). Laki vaati, että sijaishuolto voitiin järjestää laitoshoitona
vain, jos sijaishuoltoa ei voinut järjestää perhehoitona tai muualla lapsen edun mu-kaisesti edes riittävien tukitoimien avulla.
Lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä, huolto- ja asiakassuunnitelmat sekä moniammatillinen asiantuntijaryhmä sijaishuollossa
Alkukyselyn ajankohtana lapsen asioista vastaavaa sosiaalityöntekijää ei tarvinnut nimetä. Seurantakyselyn ajankohtana Kainuun maakunta -kuntayhtymän linjaus oli, että kun alettiin valmistella lapsen huostaanottoa, lapsen asioista vastaavaksi sosiaa-lityöntekijäksi määrättiin muodollisesti pätevä sosiaalityöntekijä.
Huostaanotto ja sijoitus piti lain mukaan valmistella parityönä. Lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä valmisteli huostaanoton yhdessä toisen sosiaalityöntekijän tai muun lastensuojeluun perehtyneen työntekijän kanssa (Lastensuojelulaki 2007, 41 §). Kainuun maakunta -kuntayhtymässä huostaanottoa valmistelemaan saattoi tulla sosiaalityöntekijä toisesta kunnasta, jos omassa kunnassa ei ollut muodollises-ti pätevää. Oman kunnan työntekijä toimi silloin työparina. Muodollisesmuodollises-ti pätevän sosiaalityöntekijän työparina saattoi toimia sosiaaliohjaaja, jos omassa kunnassa ei ollut toista sosiaalityöntekijää. Näihin käytäntöihin tuli muutos sijaishuoltoyksikön työntekijöiden jalkauduttua kuntiin sijoitustilanteiden työpariksi.
Kainuun maakunta -kuntayhtymässä lapsen asioista vastaavana sosiaalityönte-kijänä jatkoi myös sijoituksen jälkeen sama sosiaalityöntekijä, joka oli valmistellut huostaanoton. Seurantakyselyn alkuvaiheessa sijaishuollon sosiaalityöntekijä ei vielä ollut ehtinyt työpariksi huostaanottojen valmisteluun, kun hän oli siinä vaiheessa vielä ainoa työntekijä sijaishuoltoyksikössä. Hänen tehtävänsä oli rakentaa sijaishuol-lolle käytännöt, kuten luoda sijoituspaikkarekisterit, etsiä sijais- ja tukiperheitä sekä järjestää koulutuksia heille. Seurantakyselyn aikaan sijaishuoltoon lisättiin sosiaali-ohjaaja. Sen jälkeen sijaishuollon sosiaalityöntekijä tuli työpariksi huostaanottojen valmisteluun, ja hän jatkoi työparina myös sijoituksen jälkeen. Sijaishuollossa olevat lapset oli tarkoitus myöhemmässä vaiheessa siirtää kokonaan sijaishuollon sosiaali-työntekijän vastuulle.
Taulukossa 36 esitetään alkukyselyn tilanne huostaanotettujen huoltosuunnitelmi-en tekemisestä ja tarkistamisesta. Kysymys oli sosiaalijohtajihuoltosuunnitelmi-en kysymyslomakkeella.
Taulukko 36. Huostaanotettujen huoltosuunnitelmat kunnittain. Alkukyselyn tilanne