Kainuun hallintokokeilu organisaatiomuutoksena

Organisaatiouudistus osana yhteiskunnan toimintaympäristön muutosta 1980-luvulta alkaen lainsäädännölliset ja hallinnolliset uudistukset vahvistivat kun-tien itsehallintoa, ja valtio kannusti kuntia itsenäisiin ratkaisuihin. Kunnat nähtiin aktiivisina toimijoina ja uudistusten toteuttajina, valtio oli puitteiden luojana. 1980-lu-vun lopulla alkoivat vapaakuntakokeilut, jossa valtion sääntelyä purettiin. Vapaa-kuntakokeilun tausta-ajatuksena oli hyvinvointivaltion rakennuskauden päättämi-nen, julkisen kasvun pysäyttäminen ja kasvun siirtäminen hyvinvointipalveluista muualle. Kuntien sosiaali- ja terveystoimia yhdistettiin. Kansanterveyslaki vuodelta 1972 (Kansanterveyslaki 66/1972) mahdollisti jo kunnallisen ja laajemmankin yhdis-tymisen. Valtio toimi tiennäyttäjänä (VALTAVA 1984) ja esimerkkinä yhdistämällä lääkintöhallituksen ja sosiaalihallituksen vuonna 1991 sosiaali- ja terveyshallitukseksi, josta tuli Stakes vuonna 1992 ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos vuonna 2009.

1990-luvun laman jälkeen Suomen alueellisen kehityksen ongelmat kärjistyivät ja alueet jakautuivat yhä selvemmin voittajiin ja häviäjiin. Sekä taloudellinen että väestön kasvu keskittyvät Etelä- ja Länsi-Suomessa oleviin kasvukeskuksiin. Suo-malaiset kunnat olivat kansallisen kehityksen lisäksi sidoksissa kansainväliseen kehi-tykseen. Globalisaatiokehitys antoi eri alueille erilaisia mahdollisuuksia, mutta myös Suomen kehitys seuraili kansainvälisiä esikuvia, erityisesti Pohjoismaiden esimerk-kiä. Useimmissa Länsi-Euroopan maissa valtion ja kuntien välissä toimii alueellinen itsehallinto, jonka päättäjät valitaan suoralla kansanvaalilla, ja useimmiten välipor-taanhallinnolla on myös verotusoikeus. Suomessa taas valtio oli vuosikymmenestä toiseen lisännyt kuntien tehtäviä. Kuntien tehtävien lisääntyessä yhä suurempi osa niistä oli siirretty kuntayhtymien, liikelaitosten tai yhtiöiden hoidettavaksi. Tämä oli heikentänyt demokratiaa. 1990-luvun puolivälistä alkaen kuntien välistä yhteistyö-tä laajennettiin ja seudullinen yhteistyö lisääntyi. Seutuyhteistyösyhteistyö-tä tuli 1990-luvun loppupuolella trendi, jonka kautta kuntien ajateltiin selviytyvän toimintaympäristön kunnille asettamista haasteista. Kunnissa yhdistymisten taustalla olivat taloudelliset paineet. Seutuyhteistyön kautta kuntien ajateltiin voivan toimia itsenäisinä, mutta turvaavan laadukkaat palvelut. Vuonna 2000 Paavo Lipposen II hallitus käynnisti muun muassa Seutukuntien tuki -hankkeen, joka sisälsi useita kannustimia kuntayh-teistyön vahvistamiseksi. Valtio vauhditti uudistusta myös laatimalla lain Kainuun hallintokokeilusta (343/2003). Paras-hanke (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuk-sesta 169/2007) jatkoi samansuuntaisesti kuntien väliseen yhteistyöhön kannustaen.

Samanaikaisesti toteutettiin aluehallinnon uudistamista (ALKU). Valtiollinen ohjaus tuli osittain takaisin Paras-hankkeen kautta, aluksi puitteiden luojana, mutta vuon-na 2011 valtiollista ohjausta vahvistettiin ja valtioneuvosto saattoi velvoittaa kunvuon-nat

yhteistyöhön. (Niiranen 1991, 6–9; Karhu & Kauppinen 2002, 7–11; Haveri 2006, 24, 27–29; ks. Hirvikorpi 2006; Nyholm 2007, 9–10; ks. Karppi ym. 2011; Paloheimo 2012.)

Yhteistyökokeilut eivät tuottaneet kaikilta osin toivottuja tuloksia. Seutukuntien tuki -hankkeen eteneminen oli hidasta. Kainuun maakuntakokeilulle ei saatu lisäai-kaa, kun kaikki kokeilussa mukana olleet kunnat eivät enää halunneet jatkaa kokeilua.

Paras-hankkeen tuloksena on kuitenkin saatu kaikkiaan 59 kuntaliitosta ja sata kun-taa vähemmän kuin ennen hanketta. Hanke kuitenkin keskeytettiin siinä vaiheessa, kun hallitus vaihtui ja alkoi ajaa palvelurakenneuudistusta kuntauudistusjohtoisesti.

(Kuntaliitto 15.12.2011; ks. Sandberg 2012; Saarimaa & Tukiainen 2018, 256–257.) Vuosina 2015–2019 valmisteltiin koko Suomeen sosiaali- ja terveydenhuollon uu-distusta maakuntamallin pohjalta. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun piti siirtyä maakunnille, kuten Kainuun hallintokokeilussakin, ja 18 maakunnan piti to-teuttaa palvelut. Toteuttamisaikataulua jouduttiin kuitenkin siirtämään useita kertoja.

Maaliskuussa 2019 sosiaali- ja terveydenhuollon maakuntamallisen uudistuksen val-mistelun todettiin epäonnistuneen ja hallitus erosi (Yle 8.3.2019). Sosiaali- ja terveyden-huollon uudistus on kuitenkin nähty välttämättömäksi, joten uudistamista jatketaan.

Kainuun hallintokokeilu

Kainuun hallintokokeilussa oli kyse organisaatiomuutoksesta, joka toteutettiin kunti-en välisellä yhteistyöllä. Kainuun kunnat Vaalaa lukuun ottamatta, Kainuun työvoi-ma- ja elinkeinokeskus, Kainuun Liitto ja Kainuun sairaanhoito- ja erityishuoltopiirin kuntayhtymä solmivat kumppanuussopimuksen. Lisäksi hallintokokeilua valmistele-maan perustettiin työryhmiä, joiden perustamisesta sovittiin kumppanuussopimuk-sessa. Vaala on maantieteellisen asemansa vuoksi hankkinut omat erikoissairaan-hoidon palvelunsa Oulusta, eikä kuten muu Kainuu Kajaanista. Enemmän Ouluun suuntautuneena se päätti jättäytyä pois hallintokokeilusta. Hallintokokeiluun mu-kaan tullut väestömäärä oli noin 84 500 henkeä. (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005, 9.) Kainuun hallintokokeilu kosketti hyvin monia työntekijäryhmiä, kuten tutkimuk-seeni mukaan tulleita sosiaalialan työntekijöitä. Kainuun hallintomalli oli suuri hal-linnollinen muutos. Sillä oli paljon vaikutuksia myös henkilöstötasolle. Työntekijät siirtyivät peruskuntien palveluksesta Kainuun maakunnan palvelukseen.

Hallintokokeilun tarkoituksena oli hankkia kokemuksia maakunnallisen itsehal-linnon vahvistamisen vaikutuksista Kainuun kehittämiseen: kunnallisten palvelujen järjestämiseen, kansalaisten osallistumiseen, kunnallishallintoon, valtion aluehallin-non toimintaan ja valtion keskushallinaluehallin-non suhteeseen. Lain mukaan Kainuu toimi asukkaiden itsehallintoon perustuvana julkisoikeudellisena yhteisönä. Hallintokokei-lu yhdisti Kainuun kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ja toisen asteen oppilaitokset maakuntahallinnon alaisiksi. Perusopetus jäi kuntien toteutettavaksi, ja päivähoito siirtyi sosiaalitoimen alaisuudesta pois ja jäi kuntien vastuulle. (Laki Kainuun hallin-tokokeilusta 343/2003.)

Pääministeri Paavo Lipponen teki aloitteen Kainuun hallintokokeilusta lokakuussa 2001. Kainuun tilanne oli huolestuttanut valtakunnan tasonkin päättäjiä. Kainuun vä-estö oli ikärakenteeltaan maan keskiarvoa ikääntyneempää. Työttömiä oli suhteellisen paljon, ja työttömyysaste oli esimerkiksi vuonna 2000 lähes 10 prosenttia maan kes-kitasoa korkeampi. Koulutusaste oli maan keskiarvoa pienempi, ja maakunnassa oli työttömyyden ohella myös työvoimapulaa koulutusta vaativilla aloilla. Huoltosuhde oli korkea, palveluja tarvitsevia oli paljon, mutta työelämässä olevia vähän. Väestön

väheneminen oli maan voimakkainta, ja se perustui sekä muuttoon että syntyneiden vähäisyyteen. Aktiivinen väestönosa oli siirtynyt työn perässä muualle. Vielä vuonna 1999 Kainuussa asui noin 91 000 asukasta, mutta asukasmäärän ennakoitiin putoavan vuoteen 2020 mennessä 74 471 asukkaaseen, yli 18 prosenttia. (Perttunen 2002, 2, 6–8.) Väkimäärän vähentyminen on ollut tuotakin voimakkaampaa. Vuonna 2017 väkiluku oli jo alle 74 000 asukasta.

Kainuun maakunta -kuntayhtymä perustettiin perussopimuksella. Siinä kun-tayhtymän tehtäväksi asetettiin maakunnan suunnittelusta huolehtiminen, alueiden kehittäminen, elinkeinopolitiikka, markkinointi, yhteistyö maakunnan kehittymisen kannalta keskeisten julkis- ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen ja säätiöiden kanssa sekä maakunnan etujen valvonta. Lisäksi kuntayhtymä vastasi terveydenhuollosta, sosiaalihuollosta ja koulutuksesta. Ylintä päätösvaltaa maakunnassa käytti maakun-tavaltuusto, ja työrukkasena toimi maakuntahallitus. Hallintokokeilun lopullisena tavoitteena oli tukea Kainuun elinvoiman lisäämistä siten, että elinkeinojen kehittä-miseen olisi saatu uutta voimaa ja palvelujen laatu ja saatavuus turvattua. (HE laiksi Kainuun hallintokokeilusta 198/2002; Kainuun maakunnan perussopimus 30.4.2004;

Airaksinen ym. 2005, 6, 11.)

Kainuun kunnat säilyivät itsehallinnollisina yksikköinä. Kunnille jäi päivähoito, perusopetus, nuorisotyö, liikunta-, kaavoitus-, kulttuuri- ja kirjastotoimi, kansalai-sopisto sekä ympäristöasiat. Kainuun hallintokokeilu sai valtiolta kehittämisrahan, jonka määrä vaihteli vuosittain. (Karlsson 2003, 4–6.)

Aikaisempia tutkimuksia Kainuun hallintokokeilusta

Sisäasiainministeriön toimeksiannosta Tampereen yliopiston yhdyskuntatieteiden laitos sai tehtäväkseen arvioida Kainuun hallintokokeilua. Ensimmäisessä raportissa arvioitiin hankkeen valmistelua, lähtökohtien onnistumista, tavoitteiden oikeellisuut-ta ja liikkeellelähdön onnistumisoikeellisuut-ta.

Ensimmäinen väliraportti ”Siniset ajatukset – Sanoista tekoihin” valmistui vuon-na 2005 (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005). Ensimmäisessä väliraportissa arvioijat pitivät Kainuun hallintokokeilua muista kehittämistrendeistä poikkeavana, koska hallintokokeilu sisälsi kuntia velvoittavaa lainsäädäntöä. Velvoittavaa lainsäädäntöä pidettiin kuitenkin hankkeen onnistumisen kannalta merkittävänä tekijänä. Kainuun hallintokokeilu oli ensimmäisen väliraportin mukaan onnistunut, mutta vaalijärjestel-mää arvioijat pitivät epäonnistuneena. Vaalijärjestelmä oli liian monimutkainen, eikä tulos vastannut äänestäjien tahtoa. Hallintokokeilun valmistelun nopeus oli myös luonut muutosvastarintaa ja aiheuttanut valmistelijoiden väsymistä ja uupumista.

Valtion keskushallinnon suhtautuminen hallintokokeiluun oli arvioitu alkuvaiheessa nihkeäksi, mutta siihen kuitenkin sitouduttiin sekä keskushallinnossa että Kainuussa.

Kainuun hallintokokeilu vastasi alueen haasteisiin. Pelkästään kuntien palveluiden järjestelyn sijaan Kainuun malli kosketti koko paikallis- ja aluehallinnon kenttää val-tionhallinnosta aina kansalaisiin asti. Raportin mukaan Kainuun malli oli onnistunut tulkinta yhtäältä siitä, millaisia muutoksia Kainuun haasteet vaativat, ja toisaalta sii-tä, kuinka radikaali uudistus vallitsevassa poliittisessa ilmapiirissä oli mahdollinen.

Hankkeen alkuvaiheessa korostettiin enemmän elinkeinopolitiikkaa ja aluekehitystä, mutta painotus muuttui hankkeen aikana, ja keskeisintä oli palvelujen turvaaminen kaikille kainuulaisille.

Ensimmäisen väliraportin jälkeen maakunnan vaalijärjestelmää uusittiin. Vaalita-pa ja maakuntavaltuutettujen määrä muuttuivat 1.10.2006 voimaan astuneella laki-muutoksella (Laki Kainuun hallintokokeilua koskevan lain muuttamisesta 764/2006).

Keskeisin muutos oli, että maakuntavaaleissa luovuttiin kuntakohtaisista kiintiöistä ja vaalit käytiin koko Kainuun kokeilualueella yhtenä vaalipiirinä kunnallisvaalien säännöksiä soveltuvin osin noudattaen. Maakuntavaltuutettujen määrä määräytyi kuntalain säännöksien mukaisesti. Lisäksi lakiin lisättiin säännös maakuntahallinnon rahoituksen perusteista ja maakuntahallinnolle asetettiin velvoite suunnitella mah-dollisen alijäämän kattamiseksi tarvittavat olot.

Hallintokokeilun toisessa väliraportissa arvioitiin hankkeen etenemistä, toimi-joiden ja vaikuttajien sitoutumista, mahdollisuuksien hyödyntämistä, yhteistyöpro-sessia ja muutoksen johtamista. Raportissa ”Sinisistä ajatuksista moniin totuuksiin”

(Airaksinen ym. 2008) maakuntavaltuutettuja pyydettiin arvioimaan hallintokokeilun vaikutuksia maakunnan poliittisten päättäjien, palvelujen käyttäjien, kuntalaisten ja kuntien näkökulmasta. Toista väliraporttia varten empiiristä aineistoa kerättiin sekä haastatteluin että kyselyin. Maakuntavaltuutetut arvioivat, että poliittisten päättäjien ja kuntien näkökulmasta hallintokokeilu oli onnistunut pääsääntöisesti hyvin, mutta pal-velujen käyttäjien ja kuntalaisten näkökulmasta maakuntakokeilu ei ollut onnistunut yhtä hyvin. Maakuntavaltuutettujen arvion mukaan palvelujen käyttäjistä yli puolet (58 prosenttia) oli sitä mieltä, että maakuntakokeilu oli onnistunut, mutta kuntalaisista sen sijaan vain vajaa puolet (46 prosenttia). (Airaksinen ym. 2008, 56.) Maakuntavaltuu-tettujen mukaan eri ryhmät siis näkivät muutosten onnistumisen eri tavalla.

Toisen väliraportin mukaan maakuntavaltuusto oli osittain onnistunut tehtäväs-sään, vaikka valtuustossa oli myös syyllistytty kuntien etujen valvomiseen, mikä oli hankaloittanut palvelurakenteita koskevien päätösten tekemistä. Kustannusten kas-vu sosiaali- ja terveysalalla oli onnistuttu lähes puolittamaan, mikä oli erittäin hyvä tulos, kun huomioidaan Kainuun väestörakenne. Talouskurissa ei kuitenkaan täysin onnistuttu: kokeilun ensimmäisinä vuosina maakunnalle oli kertynyt paljon alijäämää.

Kokeilun rakenteelliset tavoitteet oli onnistuttu toteuttamaan, ja hallintokokeilu oli vaikuttanut positiivisesti kuntien taloustilanteeseen vähentämällä velkaantumisastet-ta. Kuntien itsehallinnon koettiin kuitenkin vähentyneen, ja kuntalaisten ja osin myös henkilökunnan suhtautuminen kokeiluun oli varsin kriittistä. (Airaksinen ym. 2008, 7.) Loppuraportissa ”Siniset ajatukset – vapaasta pudotuksesta hallittuun sopeuttami-seen” (Jäntti, Airaksinen & Haveri 2010, 7–8, 39) keskityttiin vaikutusten arvioimiseen.

Raportin mukaan Kainuun hallintomallilla oli saatu hyviä tuloksia peruspalvelujen järjestämisessä. Palvelut oli pystytty järjestämään kustannustehokkaasti ja laaduk-kaasti maakunnan asukkaille ilman, että oli jouduttu merkittävästi heikentämään pal-veluverkkoa ja palvelusisältöjä. Keskeinen muutos oli ollut perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon yhdistäminen saman organisaation alle. Vastaavaa muutosta ei ole Suomessa aiemmin samassa mittakaavassa tehty. Sen sijaan maakunnallista elin-keinopolitiikkaa tai aluekehitystä esimerkiksi väestökehitykseen vaikuttavalla tavalla ei onnistuttu vahvistamaan odotusten mukaisesti. Kuntien rooli muuttui ja vahvistui erityisesti elinkeinopolitiikassa. Tehtäväjako kuntien ja maakunnan välillä osoittautui toimivaksi ilman merkittäviä päällekkäisyyksiä. Kansalaisten vaikuttaminen ja osal-listuminen jäivät vähemmälle. Luotettiin edustukselliseen demokratiaan. Kainuun mallin myönteiset vaikutukset olivat seurausta päätöksentekomallista, voimavarojen kokoamisesta ja rahoitusratkaisusta.

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus teki vuonna 2011 tutkimuksen Kainuun hallintokokeilun kustannusvaikutuksista. Tutkimuksen tarkoituksena oli selvittää,

miten kustannukset olisivat kehittyneet ilman maakuntakokeilua. Sen selvittämiseksi VATT:n tutkimuksessa muodostettiin matemaattisin menetelmin Kainuulle vertailu-maakunta. Muodostetun maakunnan vertailutiedot saatiin Pohjois-Hämeestä, Poh-jois-Savosta, Keski-Pohjanmaalta ja Lapista, joissa hallintokokeilua ei ole ollut. Kysei-set maakunnat valittiin käyttämällä useita taustatekijöitä, ja tutkimuksessa osoitettiin, että vertailuryhmä muodosti vaikutusarviolle koko maan keskiarvoa huomattavasti paremman lähtökohdan. VATT:n tutkimuksen mukaan Kainuun hallintokokeilu ei hillinnyt tai kiihdyttänyt sosiaali- ja terveyspalveluiden nettokustannusten kasvu-vauhtia vuosina 2006–2009. Tulokset kumosivat aiemmissa arvioinneissa Kainuun hallintokokeilun ansioksi luettuja kustannussäästöjä. (Hämäläinen & Moisio 2011.)

VATT:n tutkimus nostatti Kainuussa keskustelun, jota käytiin usean viikon ajan Kainuun Sanomissa, ja myös maakuntahallitus otti asian kokouksessaan esille. Maa-kunta kritisoi VATT:n matemaattisesti luotua vertailumaaMaa-kuntaa, koska sen taustalla olevat maakunnat eivät vastanneet Kainuun oloja. Esimerkiksi sosiaali- ja tervey-denhuollon kustannusten kannalta keskeinen sairastavuusindeksi oli huomattavasti korkeampi Kainuussa kuin vertailumaakunnissa. Myös Tampereen yliopiston musryhmän mukaan VATT:n tutkimus sisälsi puutteita. Tampereen yliopiston tutki-muksen mukaan Kainuun kunnille olisi kertynyt jopa 100 miljoonaa euroa enemmän kustannuksia vuosina 2005–2009 ilman hallintokokeilua. (Kainuun Sanomat 20.8.2011, 1; 21.8.2011, 3; 28.8.2011, 2; 31.8.2011, 3.)

Valtiovarainministeriö julkaisi hallintokokeilun päättymisen jälkeen loppuraportin nimeltään ”Kainuun hallintokokeilun päättyminen” (Valtiovarainministeriön seuran-tasihteeristön loppuraportti 5/2013). Raportissa pidettiin merkittävänä parannuksena, että kainuulaisten ei tarvinnut käyttää oman kunnan sosiaali- ja terveyspalveluja, vaan kainuulaisille annettiin hallintokokeilun aikana mahdollisuus itse valita palvelupaik-ka, vaikka valinnanmahdollisuutta käytettiinkin vähän. Suurin osa perhepalveluista, kuten lastensuojelun palvelut, tuotettiin lähipalveluina kunnissa. Lastensuojelusta raportissa kerrotaan, että toimintatavaksi lastensuojelussa muodostui, että työnte-kijät menivät perheisiin, eivätkä päinvastoin. Kainuuseen perustettiin maakunnalli-nen lastensuojelulaitos, ja tällä ratkaisulla vähennettiin lasten sijoittamista muualle.

Lastensuojelun avohuolto lisääntyi kokeilun aikana Kainuussa, samoin sijaishuolto.

Sijaishuollon kasvun yhdeksi syyksi arvioitiin maakunnan yhtenäiset kriteerit. Lop-puraportissa kerrottiin myös, että maakunnan aikana perustettiin perhekeskuksia ja perheasemia. Kotipalvelua kehitettiin maakunnan viimeisinä vuosina, ja maakunnal-linen sosiaalipäivystys käynnistettiin. Lapsiperheiden ennalta ehkäisevään työhön panostettiin, ja tämä näkyi esimerkiksi kasvatus- ja perheneuvolan asiakasmäärissä.

Perheneuvolassa oli koko kokeilun ajan enemmän asiakkaita kuin valtakunnassa kes-kimäärin. Kainuun sosiaali- ja terveydenhuolto myös seurasi asiakastyytyväisyyttä kahden vuoden välein tehdyissä kyselyissä. Vuonna 2011 sosiaali- ja terveystoimialan toteuttamassa kyselyssä asiakkaat kokivat palvelujen laadun hyväksi tai erinomai-seksi. Asiakkaiden kokema laatutaso oli hiukan parantunut edellisestä, vuoden 2009 kyselystä. Maakunnan väkiluvun kehitys sen sijaan oli vuosina 2005–2012 Suomen maakunnista heikoin. Maakunnan kaatumisen syystä valtiovarainministeriö teki ky-selyn lokakuussa 2012 Kainuun kuntien ja maakuntahallinnon luottamusmiehille, viranhaltijoille ja keskushallinnon viranhaltijoille sekä Suomen Kuntaliiton edusta-jille. Suurin syy kyselyn mukaan maakuntakokeilun kaatumiseen oli lainsäädännön pykälä, joka vaati kokeilussa olevia kuntia yksimielisyyteen, jotta kokeilu olisi voinut jatkua vielä seuraavat neljä vuotta eli vuodet 2013–2016. Muita syitä kaatumiseen olivat kuntien neuvottelukulttuuri, kuntien oman edun asettamien maakunnan edun

edelle, kuntien maksuosuus maakunnalle, mutta myös kuntien erilaiset tarpeet ja olot.

(Valtiovarainministeriön loppuraportti 5/2013, 11, 13, 14, 19, 28, 37.)

Anni Jäntti (2016) on väitöskirjassaan ”Kunta, muutos ja kuntamuutos” tutkinut Kainuun hallintokokeilussa mukana olevia kuntia. Jäntti on käyttänyt niitä tapause-simerkkeinä siitä, mitä tapahtuu kunnille kuntamuutoksissa. Kainuun hallintoko-keilu muutti kuntien perustehtäviä, kun osa palveluista siirtyi maakunnan vastuulle.

Tutkimuksen mukaan, jos kuntajohto näki kunnan palvelujen tuottajaksi, muutos näyttäytyi lopun alkuna. Jos kuntajohdolla taas oli monipuolinen näkemys kunnan tehtävistä, muutos näyttäytyi uuden alkuna, jossa kunta oli mahdollista keksiä uu-delleen. Palvelukuntakeskeinen ajattelu näyttäytyi tällöin onttona, ja valtion kunnille vuosikymmenten ajan lisäämät tehtävät näyttivät vain näännyttäneen kunnat. Palve-lukunta-ajattelu kuntien tehtävänä on ollut perinteisesti vahva. Niissä Kainuun kun-nissa, joissa oli ennen hallintokokeilua keskitytty pääosin palvelukunta-ajatteluun, uuden roolin löytyminen oli vaikeampaa kuin kunnissa, joissa kunnalla oli ollut eri-laisia tehtäviä. Sen jälkeen kun sosiaali- ja terveyspalvelut siirretään pois kuntien vas-tuulta, muuttuvat myös valtakunnallisesti kuntapolitiikkaa ohjaavat tekijät. Valtion ja kuntien ei tarvitse kantaa huolta, onko kunnan asukasmäärä riittävä sosiaali- ja ter-veyspalvelujen järjestämiseen. Valtiolta poistuu tarve ohjata kuntia palveluperustein.

Kainuussa sosiaali- ja terveydenhuollon siirryttyä pois kunnan tehtävistä talouden uusintamisen näkökulma kunnan perustehtävänä kasvoi. Kuntien resurssit kuiten-kin jakautuivat eri tavoin. Resurssien jakautumisen erilaisuuden vuoksi muutoksen suunta vaihteli kunnissa, ja kunnat erilaistuivat. Kuntamuutos näkyi kumulatiivisena prosessina, jossa erilaiset sysäykset laittoivat liikkeelle muutosvoimia. Jäntin tutki-muksen mukaan kuntien erilaisuus ja kiihtyvä erilaistuminen haastavat myös kuntia koskevaa lainsäädäntöä. Kunnat eivät ole enää yhtenäinen joukko, vaan esille nousee erilaisia kuntatodellisuuksia. (Jäntti 2016, 9–10, 67, 130–131, 191, 216.)

Kainuun hallintokokeilun johtaminen teknis-rationaalisen ja humanistis-prosessuaalisen puolen huomioimisen jännitteessä

Kainuun hallintokokeilun toisen väliraportin kokonaisarvion mukaan hallintokokei-lulla oli vahvat taloudelliset tavoitteet maakunnan kuntien taloudellisten vaikeuksien vuoksi. Taloudelliset ratkaisut olivatkin hyvin keskeisiä. Hallintokokeilu vähensi oleel-lisesti kuntien velkaantumista, samaan aikaan kun hajautettu palvelurakenne kyettiin pääosin säilyttämään. Aluekehittäminen jäi kuitenkin vähemmälle huomiolle. Kainuun hallintokokeilussa korostui teknis-rationaalinen näkökulma, mutta humanistis-proses-suaalinen puoli jäi sivuun. Hallintokokeilu tehtiin teknisesti järkevästi, mutta hallin-tokokeilua rakennettaessa ei otettu riittävällä tavalla huomioon ihmisten psyykkisiä prosesseja muutostilanteissa. Muutoksen johtaminen on vaativaa, ja kokonaisvaltaisen muutoksen aikaansaaminen vaatii muutosjohtamiselta sekä teknis-rationaalisen että humanistis-prosessuaalisen näkökulman huomiointia. (Airaksinen ym. 2008, 167–168.)

Muutoksen johtaminen on sopeutumisprosessissa keskeinen tekijä. Kainuun hallin-tokokeilun muutosjohtaminen oli toisen väliraportin mukaan haasteellista. Teknis-rati-onaalisen puolen onnistuminen näkyi toisessa väliraportissa, kun kerrottiin rakenteiden osalta kokeilun edenneen suunnitelmallisesti ja näyttäneen onnistuneen. Muutoksen johtamisessa oli kuitenkin ongelmia. Toisen väliraportin kokonaisarvion mukaan kuntien suunnalta tuleva vastustus asetti maakuntavaltuutetut hankalaan asemaan, etenkin kun suuri osa heistä oli samaan aikaan myös omien kuntiensa valtuutettuja

– taloudelliset ja palvelurakenteeseen vaikuttavat ratkaisut muuttuivat vaikeiksi. Perin-teisten poliittisten puolueiden sijaan maakuntavaltuustossa oli keskusteltu kuntapuolu-eista käsin ja harjoitettu jopa voimakasta kuntaintressin edunvalvontaa. Sitoutumisen puutetta Kainuun hallintokokeiluun selittivät pelot palvelujen keskittymisestä sekä kuntien itsehallinnon rapautumisesta. Humanistis-prosessuaalisen puolen huomioi-minen puuttui yhteistyöprosesseista. (Airaksinen ym. 2008, 80, 202, 206–207.)

Maakuntavaltuutetut olivat pääosin olleet sitoutuneita kokeilun mukaisiin muu-toksiin. Sen sijaan kuntien luottamushenkilöiden ja joidenkin kuntajohtajien sitoutu-minen kokeiluun oli ollut vähäistä. Myös maakuntayhtymän henkilöstön näkemykset olivat maakunnan johdon ja maakuntavaltuutettujen näkemyksiä kriittisemmät. Suu-rimmalle osalle tutkimukseen mukaan tulleesta Kainuun hallintokokeilun henkilö-kunnasta hallintokokeilu ei ollut aiheuttanut juurikaan muutosta työssä tai työoloissa.

Kaiken kaikkiaan hallintokokeilun myönteiset kokemukset olivat kuitenkin henki-löstön keskuudessa olleet melko vähäisiä. (Airaksinen ym. 2008, 38, 42, 79, 159–167.) Seuraavana (kuvio 2) esitetään toisen väliraportin Airaksisen ynnä muiden (2008, 168) malli ”Humanistis-prosessuaalisen näkökulman jääminen sivuun hallintokokei-lun johtamisen haasteiden myötä”.

Kuvio 2. Humanistis-prosessuaalisen näkökulman jääminen sivuun hallintokokeilun johtami-sen haasteiden myötä Airaksijohtami-sen ynnä muiden (2008, 168) mukaan

Ylimpänä olevassa ympyrässä kuvataan johtamisen haasteita. Johtamisen intressit olivat olleet moninaiset, ja jouduttiin tekemään vaikeita palveluja koskevia harkintoja.

Taloudelliset vaikeudet olivat osaltaan vaikeuttaneet tilannetta. Kaikille Kainuussa oli haluttu tuottaa yhdenvertaiset palvelut, mutta palvelut olivat olleet lähtökohtaisesti erilaisia eri kunnissa, joten oli ollut tarvetta yhtenäistää palveluja. Toimintakulttuu-rit olivat myös olleet erilaisia, ja maakuntaan haluttiin yhtenäiset toimintakulttuuToimintakulttuu-rit.

Talousvaikeuksista kärsivällä Kainuun alueella hallintomallille oli asetettu kunnian-himoisia taloudellisia tavoitteita. Organisaatiouudistus oli hyvin nopea ja hyvin ra-dikaali, fuusiotyyppinen, jossa erikokoisia ja toimintakulttuureiltaan erilaisia alueita on yhdistetty suureksi kokonaisuudeksi. Organisaatio oli kasvanut huimasti, mikä osaltaan oli tuonut täysin uudenlaiset haasteet. Uudistuksessa oli korostunut tek-nis-rationaalinen näkökulma. Vaativassa organisaatiouudistuksessa ei ollut ehditty pohtia humanistis-prosessuaalista näkökulmaa: muutokseen mukaan tulevien, kuten henkilökunnan, sitouttamista muutokseen.

Muutoshäly, muutokseen liittyvä kaoottisuus, oli vaikeuttanut keskeisesti toimin-taympäristöuudistusten toteuttamista. Inga Nyholmin (2007, 10) tutkimuksen mu-kaan hallinnan häly näkyy neljän uudistuksia vaikeuttavan tekijän kautta: muutoksia vaikeuttavat heikko muutosjohtajuus, yksilöiden tavoitteiden ja tarkoitusperien eri-laisuus, kuntaorganisaatioiden ominaispiirteiden erilaisuus ja koko muutoskonteksti, jossa uudistusta toteutetaan.

Humanistis-prosessuaalisen näkökulman jääminen sivuun oli vaikuttanut henkilös-tön kielteisiin muutoskokemuksiin ja muutosvastarintaan. Kuviossa 2 selitetään hen-kilöstön kielteisiä muutoskokemuksia ja muutosvastarintaa sillä, että muutoksella oli ollut kielteisiä vaikutuksia, oli ollut erimielisyyttä muutoksen tarpeesta tai muutoksen tarve oli jäänyt epäselväksi. Koska radikaali muutos oli toteutettu hyvin nopealla aika-taululla, inhimillisistä tarpeista johtuvaa muutokseen sopeutumisaikaa ei ollut jäänyt.

Kainuun hallintokokeilu oli ollut erittäin suuri ja haastava organisaatiomuutos, mikä oli osaltaan asettanut merkittäviä haasteita muutosten johtamiselle. Muutokset asetta-vat lisävaatimuksia esimiestyölle. Esimiestyö on ongelmallista, koska siihen kohdistuu ristikkäispaineita. Henkilöstön odotusten lisäksi esimiehen on muutoksia eteenpäin viedessään otettava huomioon johdon suunnitelmat ja vaatimukset, jotka voivat olla ristiriitaisia työntekijöiden näkemysten kanssa. Henkilöstön sopeutumista helpottaa osallistuminen muutokseen, mutta organisaation kasvaessa esimiehet voivat siirtyä fyysisesti etäämmälle ja samalla henkilöstömäärä kasvaa, jolloin henkilöstön saaminen mukaan muutosprosessiin hankaloituu. (Airaksinen ym. 2008, 168–172.)

Yksilötasolla humanistis-prosessuaalista puolta kuvaavat muun muassa Elisabeth Kübler-Ross (1969, 1984, 1997) ja Daryl Conner (1998). Kübler-Ross on tutkinut suru-työn vaiheita ja Conner muutokseen sopeutumista. Risto Nakari ja Jorma Valtee (1995) ovat kuvanneet kirjassa ”Menestyvä työyhteisö” surutyön vaiheita, jotka Kübler-Ross esittelee kirjassa ”On Dead and Dying”. Muutoksen sulattamisvaiheista he kertovat seuraavasti: Työyhteisön toimintakyky on muutoksen alussa hyvin alhaalla. Tavalli-simmat ensireaktiot muutokseen ovat 1) toimintakyvyttömyys, pysähtyminen ja voi-mattomuuden tunne, lamautuminen, jota seuraa usein 2) muutoksen kieltäminen ja vähättely sekä itsensä sokaiseminen: ”mitään ihmeellistä ei ole tapahtunut”. Vähitellen muutos on kuitenkin hyväksyttävä, mikä johtaa 3) masennukseen, näköalattomuuteen ja apatiaan. Mikäli muutos ei ole ihmisen henkisen kestävyyden kannalta liian suuri, vaihtuu masennus vähitellen 4) tosiasioiden sulattamiseen ja hyväksyntään, 5) uusien vaihtoehtojen kokeiluun, 6) uuden merkityksen ja ymmärryksen löytymiseen ja lopulta 7) uuteen tasapainoon, muutoksen sulattamiseen ja hyväksymiseen. Conner (1998) on

myös kuvannut muutokseen sopeutumisen vaiheita. Connerin mukaan negatiivisena pidetty muutos tapahtuu Kübler-Rossin kuvaamalla tavalla, mutta positiiviseksi koetus-sakin muutoksessa ihmisen toimintaan tulee häiriöitä, jotka johtuvat tiedon puutteesta.

Muutokseen sopeutumisen jälkeen ja muutoksesta toipumisen kautta vasta odotukset ja havainnot ovat sopusoinnussa, minkä jälkeen siirrytään normaaliin, häiriöttömään tilaan. (Ks. Kübler-Ross 1984, 45–155; Nakari & Valtee 1995, 116, 117.)

Yksilön sosiaalistuminen uuteen toimintakulttuuriin kestää puolesta vuodesta

Yksilön sosiaalistuminen uuteen toimintakulttuuriin kestää puolesta vuodesta