3 Ulkomaalaislain ja soveltamiskäytäntöjen keskeisimmät muutokset
3.11 Organisatoriset muutokset
3.11.3 Valitusten käsittelyn hajauttaminen eri hallinto-oikeuksiin
3.11.3.1 Lakimuutoksen tavoitteet
Tässä hallituksen esityksessä ulkomaalaislakia muutettiin siten, että Helsingin hallinto- oikeuteen keskitettyjen kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsittely hajautettiin Helsingin hallinto-oikeuden lisäksi kolmeen muuhun hallinto-oikeuteen:
Itä-Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun hallinto-oikeuksiin. Toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön vastuualueen perusteella.
Hallituksen esityksen taustalla oli vuonna 2015 voimakkaasti lisääntynyt kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten kasvu. Valitusmääriä koskevien ennusteiden perusteella oli olemassa riski siitä, että ulkomaalaisasioiden määrä Helsingin hallinto-oikeudessa
522 Ks. tästä myös Outi Fingerroos, Mitä perheenyhdistäminen tarkoittaa? ss. 65–87 teok-sessa Outi Fingerroos – Anna-Maria Tapaninen – Marja Tiilikainen, Perheenyhdistäminen.
Kuka saa perheen Suomeen, kuka ei ja miksi? Vastapaino 2016, s. 82–84.
523 Ks. Kirjallinen kysymys irakilaisten pakolaisten perheenyhdistämisten vaikeuksista, KK 233/2016 vp ja siihen annettu vastaus KKV 233/2016 vp.
524 HaVM 59/2014 vp, s. 2.
muodostuisi valtaosaksi tuomioistuimen koko asiamäärästä, mitä ei pidetty tarkoituk-senmukaisena. Lisäresurssien osoittamisen ei katsottu riittävän tilanteen ratkaisemiseksi.
Asioiden hajauttamisen tavoitteena oli mahdollistaa niiden sujuva käsittely asiamääristä riippumatta ja lisäksi ratkaisu ”tukisi hallinto-oikeuksien tasavahvaa kehittämistä yleisinä ensi asteen hallintotuomioistuimina pitkällä aikavälillä.”525
3.11.3.2 Ennakoidut ja toteutuneet vaikutukset sekä oikeudellinen arviointi
Hallituksen esityksessä ennakoitiin, että hajautus mahdollistaa sen, että käsittelyajat pysy-vät noin 6 kuukaudessa. Hallituksen esityksessä arvioitiin edelleen, että lakimuutos vahvis-taa hakijoiden oikeusturvaa, sillä asioiden käsittelyyn osallistuisi muutoksen jälkeen riittä-västi kokeneita tuomareita.526
Halltuksen esityksestä annetuissa lausunnoissa esitettiin jossain määrin eri suuntiin mene-viä arvioita lakimuutoksen vaikutuksista.527 Osa lausujista piti hajauttamista keinona hillitä käsittelyaikojen kasvua, kun taas osa näki, ettei kohtuullisiin käsittelyaikoihin pääseminen ole mahdollista tai se ainakin vaatii lisää henkilöresursseja. Esitettyä voimaantuloaika-taulua pidettiin tiukkana ja nähtiin, että se ei mahdollista riittävää koulutusta ja rekrytoin-tia hallinto-oikeuksissa. Vaikutuksia hakijan oikeusturvaan arvioitiin myös ristiriitaisesti.
Yhtäältä esityksen ei nähty takaavan vaadittua erityisosaamista ulkomaalaisasioiden käsit-telyssä eikä turvaavan hakijoiden oikeusturvaa. Hajautuksen epäiltiin jopa lisäävän riskiä siitä, että Suomi loukkaa ehdottomia palautuskieltoja. Toisaalta esitettiin myös arvioita, joiden mukaan esityksen ei nähdä vaarantavan hakijoiden oikeusturvaa.
Lausunnoissa tuotiin samoin esiin, että hajauttaminen merkitsee KHO:lle lisääntyvää pai-netta oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaajana. Toisaalta korostettiin, että asioiden hajauttaminen vain osaan hallinto-oikeuksista on omiaan turvaamaan ratkaisukäytännön säilymistä mahdollisimman yhdenmukaisena.
Lakivaliokunnan mietinnössä hajautuksen ei nähty vaarantavan ratkaisukäytännön yhden-mukaisuutta keskittämistä enempää. Hajauttamisen vain osaan hallinto-oikeuksista näh-tiin turvaavan ratkaisukäytännön säilymistä mahdollisimman yhdenmukaisena.528 Laki-valiokunta kuitenkin ehdotti, että eduskunta antaisi asian käsittelyn yhteydessä lausuman, jossa eduskunta edellyttäisi, että kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsit-telyn hajauttamisen vaikutuksia seurataan sekä arvioidaan yhtäältä yleisesti ja toisaalta
525 HE 234/2016 vp, s. 3.
526 HE 234/2016 vp, s. 5.
527 Ks. Liite 2.
528 LaVM 15/2016 vp, s. 3.
myös siitä näkökulmasta, onko hallinto-oikeuksiin saatu rekrytoitua riittävästi asiantunte-vaa henkilökuntaa. Samalla ehdotettiin, että valiokunnalle annettaisiin tästä asiasta selvi-tys elokuun 2018 loppuun mennessä.529 Tämän lausuman eduskunta myös hyväksyi.530
Apulaisoikeuskansleri on pyytänyt omasta aloitteestaan Migriä antamaan selvityk-sen UlkL:ssa Migrille säädetyn muutokselvityk-senhakuoikeuden käyttämisestä vuosina 2016–
2018. Tässä selvityksessä Migriä pyydettiin esittämään myös näkemyksensä siitä, onko hallinto- oikeuksien UlkL:ia koskevissa soveltamiskäytännöissä havaittavissa eroja. Sel-vityksestä ilmenee, että hallinto-oikeuksien päätöskäytännöissä on ollut jonkinasteista vaihtelua sekä menettelyissä että päätösten lopputuloksissa ja niiden perusteluissa.
Apulaisoikeus kansleri kuitenkin toteaa, että ainakaan tässä vaiheessa selvitys ei aiheuta lisätoimenpiteitä.531
Tutkimusta varten tehdyissä haastatteluissa korostui sama huomio. Hajautuksen jälkeen hallinto-oikeuksien päätöksissä ja perusteluissa on ollut hieman eroja, mutta tätä pidettiin pitkälti ymmärrettävänä organisaatiouudistus huomioon ottaen:
H17: ”Tietenkin se on niin, että kun ainoa toimivaltainen hallinto-oikeus oli tuohon helmikuuhun 2017 asti Helsingin hallinto-oikeus, niin siellä on tietenkin pidempi kokemus näiden asioiden käsittelemisestä, mutta en ole kyllä pannut merkille, että se olisi nähtävissä päätösten laadussa.”
H23: ”Ne on ehkä semmoisia pieniä horjahduksia enemmän, mutta minun mielestäni ei ole ollut olemassa semmoista selvää linjaerimielisyyttä niiden välillä. Kyllä ne aika sanoisiko saman, niinkuin aineellisen lainsäädännön kannalta saman, tyyppisiä ne ratkaisut.”
Tarkastimme hallinto-oikeuksien vuoden 2019 toimintakertomuksista pääasiaryhmät ja keskimääräiset käsittelyajat ryhmittäin. Ulkomaalaisasiat ovat sosiaali- ja terveyden-huollon ohella suurin pääasiaryhmä kaikissa kansainvälistä suojelua käsittelevissä hallinto- oikeuksissa.532 Helsingin hallinto-oikeudessa ulkomaalaisasioiden osuus on kaikkein suurin, 50% kaikista saapuneista ja 48% ratkaistuista asioista. Huomionarvoista tässä yhteydessä on ainakin se, että käsittelyajoissa on vaihtelua. Helsingin hallinto-oikeudessa
529 LaVM 15/2016 vp, s. 5.
530 Eduskunnan vastaus EV 218/2016 vp─ HE 234/2016 vp.
531 Apulaisoikeuskansleri, Maahanmuuttoviraston valitusoikeus ja ulkomaalaislain yhte-näisen soveltamiskäytännön seuraaminen eri hallinto-oikeuksissa, 08.04.2020, Dnro OKV 22/50/2018.
532 Pääasiaryhmä on siis ulkomaalaisasiat, joka kattaa kaikki ulkomaalaisasiat, ei vain kansain välistä suojelua koskevia asioita.
ulkomaalaisasioiden käsittelyaika on keskimäärin 7,6 kk, kun taas Pohjois-Suomen hallin-to-oikeuden vastaava luku on 16,2 kk. Turun hallinto-oikeudessa keskimääräinen ulko-maalaisasioiden käsittelyaika on 12 kk ja Itä-Suomen hallinto-oikeudessa 12,8 kk.533 Tämän pienen otoksen perusteella vaikuttaisi siltä, että lausuntovaiheessa esitetyt epäilyt 6 kk käsittelyaikoihin pääsemisestä olivat perusteltuja.
Edellä esitettyä johtopäätöstä tukee myös Tuomioistuinviraston hiljattain tekemä selvitys, jossa käydään läpi ulkomaalaisasioiden pitkien käsittelyaikojen ja tuomioistuinten ruuh-kautumisen syitä.534 Tässä yhteydessä on kiinnostava erityisesti se huomio, että hajauttami-seen liittyvä suuri rekrytointitarve osoitti sen, että esittelijöiksi sopivia henkilöitä oli saata-villa. Kansainväliseen suojeluun perehtyneitä tuomarikelpoisia juristeja ei sen sijaan ollut.
Tehtävien määräaikaisuus vaikeutti rekrytointia niin ikään ja se on johtanut myös henki-löstön huomattavaan vaihtuvuuteen. Kokemattomuus on luonnollisesti edellyttänyt myös perehdyttämistä ja kouluttamista, mikä on vienyt aikaa ratkaisutoiminnasta.535