Parannusdiskurssi

Lähes kaikissa eli 11:ssä hallituksen esityksessä esiintyi myös vetoamista siihen, että ehdotetut muutokset parantavat jollain tapaa kansainvälistä suojaa hakevien ja saanei-den asemaa esimerkiksi edistämällä heidän oikeuksiaan ja etujaan. Tällaista puhetta kut-summe parannusdiskurssiksi. Hallituksen esitysten välillä oli eroavaisuuksia siinä, miten aitona parannusdiskurssi näyttäytyi; osassa hallituksen esityksiä välittyi kuva, että teh-tävillä muutok silla on aidosti mahdollisuus parantaa kansainvälistä suojelua hakevien tai saanei den asemaa, ja osassa hallituksen esityksiä muutokset, joiden argumentointiin parantavan suojelua hakevien asemaa, näyttäytyivät itseasiassa heidän asemaansa heiken-tävinä. Tulkitsimme, että tällaisessa heikennyksiin johtavassa parannuspuheessa oli kyse argumentaatio strategiasta, jolla pyritään hakemaan ratkaisuille hyväksyttävyyttä muiden päätöksentekoon osallistuvien keskuudessa.

Selkein esimerkki hallituksen esityksestä, jossa argumentaatio muutosten parantavasta vaikutuksesta hakijoiden tai heidän perheidensä kannalta tuntui olevan epäsuhdassa esi-tettyjen muutosten kanssa, oli hallituksen esitys 43/2016 vp, jolla laajennettiin perheen-yhdistämisen toimeentuloedellytystä. Esityksessä toimeentuloedellytyksen laajentamisen tavoitteeksi määriteltiin muun muassa:

147 HE 43/2016 vp, s. 27.

Näyte 20:

”edistää kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden itsensä ja sitä kautta myös perheen-jäsenten kotoutumista lisäämällä perheenkokoajan omaa vastuuta perheensä toimeen-tulosta. Tämä helpottaisi myös perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista, kun perheen-kokoaja olisi perheen maahan saapuessa valmiimpi kantamaan vastuun perheestään taloudellisesti ja siten myös yhteiskuntaan sopeutumisen näkökulmasta.”¹⁴⁸

Kuten yllä oleva sitaatti osoittaa, kyseisellä hallituksen esityksellä esitettiin olevan posi-tiivisia vaikutuksia kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden elämään. Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan selvitetty, miten näihin positiivisiin vaikutuksiin on mahdollista päästä. Positiivisten vaikutusten toteutuminen edellyttänee, että perheenkokoaja työl-listyy sellaiseen tehtävään, josta on mahdollista saada toimeentuloedellytyksen täyttävä toimeentulo. Hallituksen esityksessä toimeentuloedellytyksen laajennuksen ehdotettiin koskevan kuitenkin myös alaikäisiä, joiden kohdalla turvatun toimeentulon hankkiminen koko perheelle vaikutti varsin epärealistiselta, ellei peräti mahdottomalta. Lasten näkö-kulmasta tarkasteltuna toimeentuloedellytyksen laajentamisen voisi pikemminkin olettaa vaikuttavan heidän asemaansa negatiivisesti, sillä se todennäköisesti useimmiten estäisi perheen yhdistämisen heidän kohdallaan.¹⁴⁹ Perustelut muutosten edullisista vaikutuk-sista perheenkokoajille ja heidän perheilleen tuntuivat epäuskottavilta myös siksi, että itse hallituksen esityksen tekstissä todettiin, että kansainvälistä suojelua saaneiden mah-dollisuudet saavuttaa toimeentuloedellytyksen edellyttämä toimeentulo ovat muita hei-kommat ja edellytys turvatusta toimeentulosta saattaa rajoittaa heidän mahdollisuuttaan perheenyhdistämiseen muilla oleskeluluvilla Suomessa oleskelevia enemmän. Ilman huol-tajaa olevien lasten katsottiin myös voivan jäävän lastensuojelun vastuulle. Nämä ongel-mat kuitenkin lähinnä vain todettiin hallituksen esityksessä eli niitä ei pidetty erityisen ongelmallisina.¹⁵⁰

Analysoiduissa hallituksen esityksissä esimerkiksi käsittelyaikoihin ja toimivaltaisiin viran-omaisiin tehtävien muutosten esitettiin myös parantavan hakijoiden asemaa. Etenkin asioiden käsittelyn nopeutumisen katsottiin edistävän hakijan etua, kuten kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden hajauttamista ehdottavassa hallituksen esityksessä 234/2016 vp:

148 HE 43/2016 vp, s. 18.

149 Hallituksen esityksessä oli tarkoituksena, että lapsia koskevia päätöksiä tehtäessä pun-nittaisiin aina lapsen etua ja lapsiin voitaisiin soveltaa poikkeussäännöstä, jos lapsen etu sitä vaatii. HE:ssä kuitenkin katsottiin, että yksistään se, että perheenkokoaja on alaikäinen, ei johtaisi poikkeussäännöksen soveltamiseen.

150 HE 43/2016 vp, s. 26.

Näyte 21:

”Kaikille muutoksenhakijoille on välttämätöntä turvata oikeudenmukainen oikeuden-käynti myös vastaisuudessa. Kansainvälistä suojelua hakevien kannalta on tärkeää saada asiaansa koskeva päätös mahdollisimman nopeasti. Käsittelyajoilla on siten suora vaikutus turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan.”¹⁵¹

Kuten yllä olevassa sitaatissa, hallituksen esityksissä korostettiin etenkin käsittelyn joutui-suutta merkityksellisenä hakijoiden oikeusturvan kannalta tai oikeusturvasta puhuttiin yleisellä tasolla selventämättä mitä oikeusturvalla tarkalleen ottaen tarkoitettiin. Muiden oikeusturvan elementtien edistämistä, esimerkiksi oikeutta tulla kuulluksi, saada perus-teltu päätös ja hakea muutosta, tuotiin esiin perusteluissa hyvin vähän. Hakijoiden oikeus-turvan kannalta näillä oikeusoikeus-turvan elementeillä voi kuitenkin olla vielä käsittelyn nopeut-takin tärkeämpi merkitys. Sen painottaminen, että käsittelyjen nopeuttamisella paranne-taan hakijan oikeusturvaa, voi viedä huomiota pois siitä, että käsittelyn nopeuttaminen voi itse asiassa jopa vaarantaa näiden muiden oikeusturvan osa-alueiden toteutumista käytännössä.

Muiden oikeusturvan elementtien käsittelyn vähäisyys hallituksen esitysten perusteluissa kertoo todennäköisesti siitä, että hakijoiden oikeusturvan edistäminen ei ollut esitysten pääasiallisena tavoitteena, vaan niitä hallitsivat muut tavoitteet kuten turvapaikkamenet-telyjen tehostaminen, viranomaistoiminnan nopeuttaminen ja kustannussäästöt. Lisäksi hallituksen maahanmuuttopoliittisen toimintaohjelman mukaan käsittelyaikojen lyhen-tämisellä pyrittiin myös siihen, että pitkät käsittelyajat eivät houkuttele jättämään ”turhia hakemuksia”.¹⁵² Hakijoiden aseman parantaminen ei näytä olleen ainoa tavoite vaan ehkä tavoite, jonka lausumisella pyrittiin hakemaan esitykselle laajempaa hyväksyntää.

Nopeuttamisen lisäksi hakijan asemaa argumentointiin parannettavan myös muun muassa sillä, että olemassa olevat käytännöt vakiinnutetaan ja nostetaan lakiin. Esimer-kiksi uusintahakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muutosta perusteltiin halli-tuksen esityksessä 273/2018 vp sillä, että muutos vakiinnuttaa ja nostaa ”vallitsevat” käy-tännöt lain tasolle. Alla olevassa sitaatissa näkyy myös, miten parannusdiskurssi ja yhden-vertaisuusdiskurssi kietoutuivat toisinaan yhteen:

Näyte 22:

”Osa ehdotetuista uusintahakemusten käsittelyä koskevista muutoksista vastaa vallitsevaa soveltamiskäytäntöä. Näillä muutoksilla pyritään parantamaan turvapaikkamenettelyn

151 HE 234/2016 vp, s. 5.

152 Hallituksen maahanmuuttopoliittiset toimenpiteet, 11.9.2015, s. 5.

läpinäkyvyyttä ja kansainvälistä suojelua hakevien yhdenvertaista kohtelua perustuslain 6 §:n edellyttämällä tavalla vakiinnuttamalla nykyiset käytännöt nostamalla sääntelyn lain tasolle aikaisempaa selkeämmin ja menettelydirektiivissä käytettyjä muotoiluja tarkemmin noudattaen.”¹⁵³

Se, että muutokset esitetään sellaisina, jotka vastaavat jo olemassa olevia käytän-töjä, saa muutokset kuulostamaan ongelmattomilta. Lisäksi yllä olevassa sitaatissa ole-massa olevien käytäntöjen nostaminen lain tasolle esitetään myös asiana, joka parantaa turvapaikka menettelyn läpinäkyvyyttä ja hakijoiden yhdenvertaista kohtelua. Lain ja ole-massa olevien käytäntöjen saattaminen vastaamaan toisiaan esitetään siis jopa hakijoiden kannalta positiivisina kehityksinä, vaikka siteeratussa esityksessä uusintahakemuksen tut-kittavaksi ottamiseen tehdyillä muutoksilla rajoitettiin hakijoiden mahdollisuuksia uusinta-hakemusmenettelyn käyttämiseen.

Vaikka hallituksen esitykset sisälsivät perustelupuhetta, joka ei vaikuttanut aidolta sen suhteen, että esitetyt muutokset tosiasiallisesti parantaisivat kansainvälistä suojelua hake-vien ja saaneiden asemaa, esityksiin sisältyi myös puhetta, jossa parannusdiskurssin väit-teet hakijoiden tai kansainvälistä suojelua saaneiden asemasta vaikuttivat aidoilta. Yksi esimerkki tällaisesta hallituksen esityksestä on hallituksen esitys 172/2014 vp, jolla saatet-tiin voimaan vastaanottodirektiiviin sisältyviä määräyksiä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden säilöönotosta (2013/33/EU). Tässä hallituksen esityksessä perustelut, joiden mukaan ehdotettavat muutokset parantavat hakijoiden asemaa, vaikuttivat kokonai-suutena uskottavilta sen suhteen, että esitettävillä muutoksilla on mahdollisuudet taa turvapaikanhakijoiden asemaa tosiasiallisesti. Alla oleva sitaatti on esimerkki paran-nusdiskurssista tässä hallituksen esityksessä:

Näyte 23:

”Esityksellä on myönteisiä vaikutuksia lasten asemaan ja lapsen edun toteutumiseen. Yksin tulleiden kansainvälistä suojelua hakevien lasten säilöönotto kielletään kokonaan ja mui-denkin yksin tulleiden lasten säilöönotto rajoitetaan hyvin lyhytkestoiseksi. Kaikkien lasten kohdalla sosiaaliviranomaisten mahdollisuuksia antaa säilöönotosta perusteltu lausunto parannetaan. Esityksessä ehdotetaan, että jokainen säilöön otettu lapsi sijoitettaisiin aina säilöönottoyksikköön riippumatta siitä, onko hän maassa ilman huoltajaa vai huoltajansa kanssa. Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteyteen perustettava uusi säilöönottoyksikkö mahdollistaa lasten ja lapsiperheiden erityistarpeiden huomioimisen nykyistä paremmin.

Näillä toimilla pyritään tukemaan perheitä säilöönotto- ja maasta poistamistilanteessa,

153 HE 273/2018 vp, s. 40.

joka on perheille raskas ja jossa perheen ongelmien eskaloituminen saattaa näkyä lasten-suojelutoimenpiteiden tarpeina.”¹⁵⁴

Kuten näytteestä 23 käy ilmi, muutosten positiivisten vaikutusten toteutuminen esite-tään kuitenkin jossain määrin epävarmana, mitä ilmentävät ilmaisut ”sosiaaliviranomais-ten mahdollisuuksia” ja ”uusi säilöönottoyksikkö mahdollistaa”. Kyseinen hallituksen esitys kuitenkin erosi retoriikaltaan muista analyysin kohteena olleista esityksistä. Se oli ainoa hallituksen esitys, jossa turvapaikkaprosessista puhuttiin henkilöille ja perheille raskaana ja potentiaalisesti erilaisiin ongelmiin johtavana tilanteena. Hallituksen esityksen puheessa siis ilmeni ymmärtäviä ja empaattisia sävyjä. Tällaisella puheella voidaan katsoa olevan kansainvälistä suojelua hakevia ja saaneita henkilöitä inhimillistävä vaikutus.