Uusien perusteiden edellytysten tiukentaminen (HE 273/218 vp)

3.5.3.1 Lakimuutoksen tavoitteet ja sisältö

Hallituksen esityksen mukaan uusintahakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ehdotettiin muutettavaksi siten, että hakemuksen tutkintaa jatkettaisiin vain, jos ilmen-neet uudet seikat tai perusteet kansainvälisen suojelun tarpeelle ovat sellaisia, jotka

“merkittävästi lisäävät kansainvälisen suojelun tarpeen todennäköisyyttä” ja joita hakija

“ei itsestään riippumattomasta syystä ole voinut esittää”. Samalla pykälän sanamuotoa tar-kennettiin vastaamaan täsmällisemmin direktiivin sanamuotoa, aiemman ”uuden perus-teen” ohella viitataan nyt ”uusiin seikkoihin ja perusteisiin”. Pykälään kirjattiin lisäksi, että tutkittavaksi ottamisen edellytykset voi selvittää pelkästään kirjallisen aineiston perus-teella. Muutokset toteutettiin UlkL 102 §:ään lakimuutoksella 437/2019, joka tuli voimaan 1.6.2019. Kuten jo aiemmin todettiin, muutokset ovat direktiivin nimenomaisesti sallimia rajoituksia, joita ei pantu täytäntöön direktiivin implementointia koskevien aiempien laki-muutosten yhteydessä (HE 218/2014 vp).

305 HE 218/2014 vp, s. 52.

306 Ks. esim. KHO 27.3.2020 nro 1408.

Lakimuutosten taustalla oli uusintahakemusten määrän ja suhteellisen osuuden nopea kasvu vuosien 2017–2018 aikana (ks. tilastot jäljempänä luvussa 3.5.3.3). Hallituksen esi-tyksessä lakimuutosten tavoitteeksi määriteltiin uusintahakemusmenettelyn väärinkäyttö-mahdollisuuksien vähentäminen ja uusintahakemusten määrällinen vähentäminen ohjaamalla hakijat esittämään kaikki tiedossaan olevat kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kannalta merkitykselliset seikat ja perusteet jo ensimmäisen hakemuksen tai sitä koskevan muutoksenhaun yhteydessä. Lisäksi tavoitteena oli varmistaa uusinta-hakemuksia koskevan soveltamiskäytännön yhdenmukaisuus.³⁰⁷ Esityksen perusteluissa nojataan vahvasti menettelydirektiiviin ja sen täytäntöönpanovelvoitteeseen, sekä yhte-näisen soveltamiskäytännön tavoitteeseen. Muutosten todettiin nimenomaisesti perustu-van menettelydirektiiviin ja ne on haluttu toteuttaa ”mahdollisimman paljon direktiivissä esitettyjä sanamuotoja mukaillen.”³⁰⁸

Hallituksen esityksessä ei avata sitä, mitä suojelun tarpeen todennäköisyyttä “merkittävästi lisäävillä uusilla seikoilla tai perusteilla” tarkoitetaan, mutta todetaan tämän edellytyksen jo olevan osa vallitsevaa soveltamiskäytäntöä.³⁰⁹ Esityksen mukaan alustava tutkinta on tehty lähtökohtaisesti hakijan esittämien perusteiden perusteella. Tässä yhteydessä ei ole arvioitu uuden seikan tai perusteen uskottavuutta, vaan on vain selvitetty aiemman hake-muksen perusteet sekä asiassa tehty ratkaisu niiden osalta ja verrattu niitä uusiin seikkoi-hin ja perusteisiin. Jos uusi seikka tai peruste voisi johtaa siihen, että hakijaa olisi pidettävä kansainvälistä suojelua saavana henkilönä, esityksen mukaan asian tutkintaa jatkettaisiin ja asia otettaisiin tutkittavaksi “lähtökohtaisesti matalalla kynnyksellä.” Jos alustavan tut-kinnan perusteella todetaan, ettei uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämi selle ole, hakemus jätetään tutkimatta, muussa tapauksessa tutkintaa jatketaan tur-vapaikkamenettelyssä.³¹⁰ Kuvatun soveltamiskäytännön vakiinnuttaminen ja sääntelyn nostaminen lain tasolle arvioitiin säännöksen soveltamisen yhtenäisyyden edistämisen lisäksi parantavan hakijan oikeusturvaa.

Osoituksena vallitsevasta käytännöstä esityksessä viitataan KHO:n tuomioon 30.8.2018 (2140/4/17), jossa KHO viitaten menettelydirektiivin 40 artiklan 2 ja 3 kohtiin arvioi, oliko Maahanmuuttovirasto voinut katsoa uusintahakemusta koskevan alustavan tut-kinnan perusteella, etteivät valittajan turvapaikkahakemuksensa tueksi esittämät seikat olleet lisänneet merkittävästi sen todennäköisyyttä, että valittajaa tulisi pitää kansain-välistä suojelua saavana henkilönä. KHO:n ratkaisukäytännöstä ilmenee, että direktii-vin mainittua kohtaa on sovellettu niin Maahanmuuttovirastossa, hallinto-oikeuksissa,

307 HE 273/2018 vp, s. 22.

308 HE 273/2018 vp, s. 23.

309 HE 273/2018 vp, s. 31.

310 HE 273/2018 vp, s. 5.

kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessakin. Viimeksi mainittu on katsonut muun muassa, että hakijan poliittista toimintaa ja sen näkyvyyttä koskevat seikat ovat olleet maatiedon valossa sellaisia, että ne ovat voineet saattaa hakijan vaaraan ja siten lisänneet merkittä-västi sen todennäköisyyttä, että häntä tulisi pitää kansainvälistä suojelua saavana henkilö-nä.³¹¹ Perustelua kirjata vallitseva käytäntö lakiin voidaan pitää sekä soveltamisen yhte-näisyyden että hakijan oikeusturvan kannalta kannatettavana. Tilannetta sinänsä, eli sitä että direktiivin sallimaa tiukempaa edellytystä on sovellettu ilman lakiperustetta, voidaan kuitenkin pitää ongelmallisena.

Vaatimus siitä, ettei hakija itsestään riippumattomista syistä ole saanut uusia peruste-luita aiemman hakemuksen käsittelyn aikana osoitetuksi, perustuu menettelydirektiivin 40 artiklan 4 kohtaan. Hallituksen esityksen mukaan säännöksen ottaminen ulkomaalais-lakiin ohjaisi hakijoita esittämään kaikki seikat ja perusteet mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jo ensimmäisen hakemuksen käsittelyn yhteydessä.³¹² Myös soveltamiskäytän-nön yhtenäistämisen katsotaan puoltavan tätä.³¹³ Hallituksen esityksen mukaan hakijan esittämä syy uuden seikan tai perusteen esittämiselle vasta uusintahakemuksen käsitte-lyn yhteydessä olisi yksi osa sen arviointia, lisäävätkö esitetyt uudet seikat ja perusteet merkittävästi todennäköisyyttä pitää hakijaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevana.

Maahan muuttovirasto arvioisi tapauskohtaisesti, onko asiassa kyse momentissa tarkoite-tuista hakijasta riippumattomista syistä sekä tämän syyn merkityksen hakemuksen tutkit-tavaksi ottamiseen.³¹⁴

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, ettei direktiiviin sisälly määrittelyä siitä, mitä hakijasta itsestään riippumattomilla syillä tarkoitetaan. Hallituksen esityksessä mainitaan tältä osin, että käytännössä tällaisia syitä voisivat olla hakijan kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa aikaisemman päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen tapahtuneet muutok-set tai sellaimuutok-set hakijan henkilökohtaisessa tilanteessa Suomessa tapahtuneet muutokmuutok-set, jotka vaikuttavat merkittävästi suojelun tarpeen arviointiin suhteessa hakijan kotimaahan tai pysyvään asuinmaahan. Mahdolliseksi nähdään myös, että hakija on voinut saada tie-don jonkin aikaisemman hakemuksen yhteydessä esittämänsä perusteen tueksi merkityk-sellisestä seikasta vasta sen jälkeen, kun päätös on tullut lainvoimaiseksi. Edelleen huo-mioidaan, että hakijalla voi olla esimerkiksi haavoittuvaan asemaan, häpeään tai pelkoon liittyvä perusteltu syy sille, että hän ei ole esittänyt uusintahakemukselleen esittämäänsä perustetta jo aiemmin.³¹⁵ Haavoittuvaan asemaan liittyviä syitä lukuun ottamatta nämä

311 KHO 30.8.2018 nro 3992.

312 HE 273/2018 vp, s.19.

313 HE 273/2018 vp, s. 23.

314 HE 273/2018 vp, s. 38.

315 HE 273/2018 vp, s. 38.

perusteet ovat pitkälti yhteneväisiä jo voimassa olleiden UlkL 95 § 2 momentin säännös-ten kanssa.

Tässä yhteydessä hallituksen esityksessä kiinnitetään erityistä huomiota UlkL 95 a §:ään sisältyvään velvollisuuteen kertoa hakijalle itse turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä, mukaan lukien uusintahakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytykset, sekä se, että hakemus jätetään käsittelemättä ellei-vät nämä edellytykset täyty. Perusteluissa viitataan lisäksi vielä lyhyesti perustuslaissa ja UlkL:ssa taattuun palautuskieltoon todeten, että jos tutkimatta jättäminen saattaisi johtaa palautuskiellon rikkomiseen, tulisi hakemus ottaa tutkittavaksi.³¹⁶

3.5.3.2 Ennakoidut vaikutukset

Hallituksen esityksen tavoitteissa ja ennakoiduissa vaikutuksissa painottuvat taloudelli-set ja prosessiekonomitaloudelli-set näkökohdat kuten edellisenkin esityksen yhteydessä. Esityksen mukaan kasvavana ilmiönä voidaan pitää sitä, että osa hakijoista tekee uusintahakemuk-sen ainoastaan viivyttääkseen maastapoistamistaan. Tästä todettiin aiheutuvan huomat-tavia kustannuksia muun muassa maastapoistamisen viivästymiseen, Maahanmuutto-viraston päätöksentekoon, poliisin käännytysjärjestelyihin ja valitusten käsittelyyn liitty-västä moninkertaisesta työstä johtuen.³¹⁷ Ehdotetuilla muutoksilla pyrittiin vähentämään uusinta hakemusten väärinkäyttömahdollisuuksia ja saamaan säästöjä sekä hakemusten käsittelyn että vastaanoton kustannuksiin.³¹⁸ Uusintahakemusten väärinkäyttömahdolli-suuksien vähenemisen arvioitiin myös parantavan järjestelmän uskottavuutta, kuten edel-lisenkin esityksenkin yhteydessä.

Toisaalta myös hakijan menettelyllisiä oikeuksia ja niitä vastaavia viranomaisvelvoitteita nostettiin esiin, osittain myös niitä melko runsaasti esiin tuovan luonnosvaiheen lausunto-palautteen johdosta (ks. alla). Esityksessä huomioitiin, että kansainvälistä suojelua hake-valle tulee kertoa turvapaikkamenettelystä sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä (joskin tässä yhteydessä viitataan lähinnä esitteen antamiseen).³¹⁹ Lisäksi kiinnitettiin jälleen (vrt. edellinen HE) huomiota siihen, että muutosten myötä uusinta-hakemuksen vastaanottavan viranomaisen rooli uusinta-hakemuksen perusteiden kirjaamisessa korostuu, koska hakijaa ei lähtökohtaisesti kuulla uusintahakemuksen perusteista Maa-hanmuuttovirastossa lainkaan. Poliisin tai rajavartioviranomaisten tulee esityksen mukaan kirjata hakemuksen tueksi esitetyt seikat ja perusteet kattavammin kuin ensimmäisen

316 HE 273/2018 vp, s. 39.

317 HE 273/2018 vp, s. 28.

318 HE 273/2018 vp, s. 28–29.

319 HE 273/2018 vp, s. 30.

hakemuksen kohdalla, kiinnittäen erityistä huomiota myös siihen, miksi hakija ei ole kerto-nut esittämistään uusista seikoista tai perusteista aiemmin. Toisaalta esityksessä kuitenkin viitataan siihen mahdollisuuteen, että Maahanmuuttovirasto voi selvittää asiaa vielä lisää suullisesti tai kirjallisesti, jos hakemuksen jättämisen yhteydessä kirjatut tiedot eivät ole riittävät. Muutosten tunnistetaan lisäävän myös tarvetta täydentää asiaa koskevia viran-omaisohjeita sekä järjestää poliisin, rajavartiolaitoksen ja Maahanmuuttoviraston tarvitta-vaa lisäkoulutusta.³²⁰

Oikeussuojakysymyksiä pohditaan huomattavasti HE 218/2014 vp laajemmin.³²¹ Esi-tyksessä huomautetaan, ettei kansainvälistä suojelua hakevaa Suomen lainsäädännön mukaan voida estää tai rajoittaa esittämästä uusia perusteita hakemuksensa perusteeksi, sillä kielteisillä päätöksillä ei ole oikeusvoimaa. Perustellusti tehtyjä uusintahakemuksia ei nähdä ongelmana turvapaikkajärjestelmän uskottavuuden kannalta, vaan niiden todetaan olevan osa oikeussuojan takeita. Tässä yhteydessä viitataan myös korkeimman hallinto- oikeuden katsoneen, että uusintahakemuksen tekemisen mahdollisuutta voidaan tietyissä tilanteissa pitää sellaisena keinona, jonka avulla henkilö voi estää mahdollisen palautus-kiellon vastaisen oikeustilan toteutumisen (KHO 2018:81). Edelleen viitataan korkeimman hallinto-oikeuden todenneen kansainvälistä suojelua hakevan oikeusturvan edellyttävän myös sen varmistamista, että hakija voi saattaa uuden turvapaikkaperusteen ja sitä koske-van selvityksen viranomaisen tutkittavaksi.

Perusteluissa todetaan erityisesti, että se edellytys, että hakija ei hänestä itsestään riippu-mattomista syistä ole voinut esittää uusia seikkoja tai perusteita aikaisemman hakemuk-sen käsittelyn tai sitä koskevan muutokhakemuk-senhaun yhteydessä, ei yksin voi johtaa siihen, että hakemus jätetään tutkimatta. Syynä tähän on palautuskiellon ehdottomuus. Osana tutkit-tavaksi ottamisen edellytysten arviointia sen arvioidaan kuitenkin vaikuttavan mahdolli-suuteen jättää uusintahakemus tutkimatta aikaisempaa useammissa tilanteissa. Hakijasta riippumattomien syiden osalta sanamuodon valinnalla on haluttu mahdollistaa myös se, että hakija voi vedota perustellusti myös hakijaan liittyvään syyhyn, mikä mahdollistaa esi-merkiksi vetoamisen homoseksuaalisuuteen tai kristityksi kääntymiseen liittyviin perus-teisiin.³²² Vaikka haavoittuvien ryhmien menettelylliset takeet jäävät vähälle huomiolle, viitataan haavoittuvaan ryhmään kuulumiseen yhtenä mahdollisena syynä sille, että hakija ei ole voinut esittää uusia perusteita aiemmin (ks. edellä).

Perusoikeuksien kannalta olennaisiksi säännöksiksi ehdotusta tarkasteltaessa identi-fioidaan yhdenvertaisuutta (6 §), liikkumisvapautta (9 §), oikeusturvaa (21 §) ja

320 HE 273/2018 vp, s. 29.

321 HE 273/2018 vp, s. 18.

322 HE 273/2018 vp, s. 23.

perusoikeuksien turvaamista (22 §) koskevat säännökset. Esityksen mukaan ehdotettu muutos parantaisi läpinäkyvyyttä ja hakijoiden yhdenvertaista kohtelua etenkin niiltä osin kuin soveltamiskäytäntö jo vastaa ehdotettua, vakiinnuttamalla nykyiset käytännöt nosta-malla sääntelyn lain tasolle aikaisempaa selkeämmin ja menettelydirektiivissä käytettyjä muotoiluja tarkemmin noudattaen.

Osassa esitysluonnokseen saadusta palautteessa kyseenalaistettiin voimakkaasti hallituk-sen esittämiä uusintahakemusten määrällihallituk-sen lisääntymihallituk-sen syitä, ja katsotaan uusinta-hakemusten määrän kasvun johtuvan ensisijaisesti vuosien 2015 ja 2016 poikkeustilan-teesta ja hakemusten käsittelyssä ilmenneistä ongelmista. Tästä näkökulmasta korostetaan uusintahakemusten roolia oikeusturvan takaamisessa ja ennakoidaan muutosehdotusten vaarantavan hakijoiden oikeusturvan ja lisäävän riskiä palautuskiellon loukkaamisesta.

Lausunnoissa myös nostettiin esille erityisesti se, ettei hakija aina kykene esittämään kaikkia tiedossaan olevia perusteita ensimmäisen hakemuksen käsittelyn yhteydessä.

Palautuskiellon ehdottomuutta lausunnoissaan korostivat sekä viranomaistahot että järjestötoimijat.

Hallituksen esityksessä todettiin lausunnonantajien pitäneen yleisesti ottaen perustel-tuna asetettua tavoitetta ohjata hakija esittämään kaikki perusteensa ensimmäisen hake-muksen yhteydessä, joskin myös katsottiin, että tämä tavoite saavutettaisiin paremmin lisäämällä hakijoille suunnattua ohjausta, tukea ja oikeudellista neuvontaa. Lausunto-palautetta sinänsä tuotiin hallituksen esityksessä melko laajasti esiin ja luonnosvaiheessa annettu kritiikki johti myös muutoksiin ja täsmennyksiin itse esityksessä. Näin vaikut-taisi olevan erityisesti palautuskiellon näkyvämmän huomioimisen ja viranomaisen neuvonta velvollisuuden osalta sekä koskien poliisin ja rajavartiolaitoksen lisääntynyttä vastuuta uusinta hakemusten perusteiden ja asiaan vaikuttavien seikkojen kirjaamisessa.

Näistä jälkimmäistä olivat nostaneet esiin erityisesti apulaisoikeuskansleri,³²³ mutta myös Maahanmuuttovirasto.

Kriittisimmissä palautteissa ennakoitiin muutoksen kielteisiä vaikutuksia hakijoiden oikeus turvaan, erityisesti ottaen huomioon käsillä olevaa esitystä edeltäneet oikeusapua koskevat muutokset, ja esitettiin ehdotuksen hylkäämistä. Myös haavoittuvien ryhmien vähäinen huomioon ottaminen nostettiin esiin. Kysymykseen oikeusapua koskevien laki-muutosten ja mainittujen ehdotusten yhteisvaikutuksista, joita useat lausunnonantajat oli-vat nostaneet esiin, ei esityksessä otettu kantaa, eikä mahdollisia yhteisvaikutuksia pyritty analysoimaan.

323 Apulaisoikeuskanslerin lausunto, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalais-lain muuttamisesta: uusintahakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytykset ym., Dnro OKV/80/20/2018, 29.10.2018.

UNHCR kiinnitti luonnosvaiheessa huomiota direktiivin oikeudelliseen luonteeseen ja jäsenvaltion harkintamarginaaliin, todeten sen asettavan ainoastaan yhteisiä minimi-standardeja, joiden implementointi kokonaisuudessaan ei ole pakollista, vaan suosiol-lisempien säännösten säätäminen tai niihin pitäytyminen on mahdollista, mikäli ne muutoin ovat direktiivin mukaisia.³²⁴ Myös UNHCR katsoi esitetyn voivan johtaa poten-tiaalisiin palautuskiellon ja ihmisoikeusvelvoitteiden loukkauksiin. Se katsoi, ettei viran-omaisten tulisi automaattisesti jättää tutkimatta hakemuksia sen perusteella, että hakija olisi voinut esittää uudet perusteet tai tosiseikat aiemman hakemuksen tai valituksen puitteissa.

3.5.3.3 Toteutuneet vaikutukset

Maahanmuuttovirasto päivitti uusintahakemuksia koskevan ohjeensa 28.5.2019 ja se tuli voimaan lakimuutoksen kanssa samanaikaisesti 1.6.2019.³²⁵ Ohjeessa selvennetään erityi-sesti alustavan tutkinnan sisältöä ja rajanvetoa turvapaikkatutkintaan. Sen mukaan tutkit-tavaksi ottamisen yhteydessä suoritettava kuuleminen ei ole turvapaikkapuhuttelu vaan alustavaan tutkintaan liittyvä suullinen kuuleminen. Ohjeessa myös selvennetään myös

”uuden seikan” ja ”uuden perusteen” välistä eroa.³²⁶ Palautuskielto on nostettu ohjeen alkuun, sen ensimmäiseksi kohdaksi ja siihen viitataan melko systemaattisesti läpi koko ohjeen, korostaen palautuskiellon ehdottomuutta. Ohjeessa todetaan mm., että palautus-kiellon ehdottomuus huomioiden hakijalla on oltava mahdollisuus saada eri perusteensa kansainvälisen suojelun saamiseksi ratkaistavaksi turvapaikkamenettelyssä, jossa otetaan huomioon kaikki perustetta koskevat seikat.

Alustavassa tutkinnassa tehtävän arvioinnin ja päätökseen vaikuttavien asioiden osalta ohjeistetaan ottamaan huomioon erityisesti esitetyn seikan tai perusteen vakuuttavuus ja sen tueksi esitetty selvitys, uusintahakemuksen tekemisen hetki sekä hakijan esittämä syy sille, miksi hän on esittänyt uuden seikan tai perusteen vasta uusintahakemuksen yhtey-dessä, mikäli siihen olisi ollut mahdollisuus aiemmin.³²⁷ Seikan tai perusteen ”vakuutta-vuus” johdetaan korkeimman hallinto-oikeuden käytännöstä. Ohjeessa todetaan, ettei

”lisää merkittävästi” -kynnystä palautuskielto huomioiden voida asettaa kohtuuttoman korkealle, mutta hakijan on kuitenkin tullut esittää riittävän vakuuttava selvitys tai peruste.

Termin huomautetaan olevan kuvaava, joten sille ei nähdä voitavan antaa tyhjentävää tai

324 UNHCR, Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for Northern Europe: Draft Law Proposal of 5 October amending the Aliens Act of Finland, 23.10.2018, s. 3.

325 Maahanmuuttoviraston ohje uusintahakemusten tutkittavaksi ottamisesta ja tutki-matta jättämisestä, MIGDno-2019-766, 28.5.2019.

326 MIGDno-2019-766, s. 8.

327 MIGDno-2019-766, s. 7.

yksiselitteistä määritelmää, eikä ohjeessa tehdä tarkkaa rajanvetoa siitä, milloin lisäys on merkittävä ja milloin ei. Ohjeessa kiteytetään kuitenkin ”että, jos yksittäisessä tapauksessa katsotaan, että todennäköisyys lisääntyy enemmän kuin vähän tai lisääntyy huomatta-vasti, mutta lisäystä ei tulkita kuitenkaan merkittäväksi, ei uusintahakemusta lähtökohtai-sesti tulisi jättää tutkimatta ainoastaan tällä perusteella, jos muut tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät.”³²⁸

Ohjeen voi todeta selkeyttävän monia vielä hallituksen esityksessä jossain määrin epä selviksi jääneitä asioita. Aiempaan verrattuna se on myös huomattavasti yksityis-kohtaisempi ja huomioi paremmin erityisesti palautuskiellon. Myös KHO:n käytäntöä on huomioitu useassa yhteydessä. Ohjeistus vaikuttaisi myös kehittyneen kokonaisvaltaisem-man arvioinnin suuntaan. Toisaalta ohjeistus on omiaan herättämään lukuisia lisäkysymyk-siä, kuten mikä on “huomattavan” ja “merkittävän”, tai “vakuuttavuuden” ja “uskottavuuden”

välinen ero ja mihin asti on tarkoituksenmukaista arvioida sisällöllisiä kysymyksiä alusta-van tutkinnan yhteydessä. Ohjeen loppuun on myös liitetty oikeuskäytäntöä, joka kuiten-kin koostuu pääosin hallinto-oikeuksien päätöksistä. Maahanmuuttovirasto on myös laati-nut yksityiskohtaisempaa ohjeistusta poliisin ja rajavartiolaitoksen käyttöön.

Käsillä olevan tutkimuksen yhteydessä haastatelluista asiantuntijoista moni näkee maini-tun lakimuutosten vaikuttaneen uusintahakemuksia koskevien käytäntöjen kiristymiseen ja tutkittavaksi ottamisen kynnyksen nousemiseen aiempaan verrattuna. Päätösten nähtiin myös muuttuneen mekaanisemmiksi kuin aiemmin. Toisaalta huomioitiin, että kun myös tutkimatta jättämisistä voi valittaa, on näiden valitusten määrä lisääntynyt vastaavasti, eikä asioiden kokonaismäärissä ja käsittelijöiden työmäärissä välttämättä nähty merkittäviä muutoksia. Haastatteluista nousi myös esiin, että Maahanmuuttoviraston uusitusta ohjeis-tuksesta huolimatta tutkittavaksi ottamisen kriteerit ja käytäntö alustavan tutkinnan osalta näyttäytyy monille keskeisillekin toimijoille epäselvänä. Myös esim. benefit of the doubt -periaatteen³²⁹ soveltamisen arvioitiin heikentyneen. Muutosten myötä lisäksi oikeusavun tarpeen arvioitiin korostuneen ja avustajien työmäärän lisääntyneen. Toisaalta myös tarve oikeusavun rajoittamiseen nousi esiin yksittäisessä kommentissa, kun kyseessä on esimer-kiksi viides hakemus, joka ei sisällä mitään uutta aiempiin verrattuna.

Maahanmuuttoviraston tilastoja vuosina 2015−2019 tarkasteltaessa voidaan huomata, että uusintahakemusten osuus turvapaikkahakemuksista on noussut vuosi vuodelta ja oli vuonna 2019 jo lähes puolet (46%) kaikista hakemuksista.

328 MIGDno-2019-766, s. 9.

329 Tämä termi viittaa pakolaisoikeuden periaatteeseen, joka sisältyy UlkL 98 § 3 momenttiin.

Sen mukaan asia on ratkaistava ”hakijan eduksi hänen kertomuksensa perusteella, jos hakija on siltä osin kuin se on mahdollista myötävaikuttanut asian selvittämiseen ja jos viranomainen on

Taulukko 2. Uusintahakemukset vuosittain

vuosi Määrä (n) osuus tp-hakemuksista

2015 518 1,5 %

2016 834 15 %

2017 1 845 36,5 %

2018 2 139 47 %

2019 2 083 46 %

Lähde: Maahanmuuttovirasto

Uusintahakemuksiin tehtyjen päätösten osuus puolestaan on kasvanut 2% > 32%.

Uusinta hakemusten osuus päätöksistä on kuitenkin selvästi pienempi kuin mitä niiden osuus hakemuksista.

Taulukko 3. Uusintahakemuksiin tehtyjen päätösten määrä ja osuus kaikista turvapaikkapäätöksistä

vuosi 2015 2016 2017 2018 2019

päätösmäärä (n) 159 316 736 1 530 2 410

osuus kaikista 2 % 1 % 7 % 19 % 32 %

Lähde: Maahanmuuttovirasto

Uusintahakemuksissa tutkimatta jätettyjen osuus on suuri, 35%. Dublin-palautuksia on ainoastaan 5 kpl. Myös rauenneita hakemuksia on paljon vuonna 2016.

Uusintahakemusten päätösjakauma 2016 (vuoden 2015 päätösjakaumaa ei saatavilla).

Lähde: Maahanmuuttovirasto

Vuonna 2019 tutkimatta jätettyjen osuus on vielä suurempi, 37%. Rauenneiden määrä on vähentynyt huomattavasti.

Kuvio 1. Uusintahakemusten päätösjakauma 2019. Lähde: Maahanmuuttovirasto

Mitä tulee myönteisten ja kielteisten päätösten väliseen suhteeseen voidaan huomata, että vuonna 2015 myönteisten päätösten osuus oli 75% ja kielteisten 25%. Vuosien 2016 ja 2019 välillä kielteisten päätösten osuus oli noussut 70% >74%.

99

0 200 400 600 800 1000 1200

kielteinen

0 200 400 600 800 1000 1200

kielteinen asia rauennut jätetty tutkimatta myönteinen

lkm

Taulukko 4. Uusintahakemukset: myönteisten ja kielteisten päätösten keskinäinen osuus 2015/2016/2019

osuus % 2015 2016 2019

myönteinen 75 % 30 % 26 %

kielteinen 25 % 70 % 74 %

Lähde: Maahanmuuttovirasto

Turvapaikkojen osuus myönteisistä päätöksistä uusintahakemuksiin on noussut 44% >

66%, samoin toissijaisen suojelun päätösten 2% > 11%. Vastaavasti muusta syystä annettu-jen oleskelulupien osuus on laskenut 53% > 24%. Niiden osuus (2019) on kuitenkin selvästi korkeampi kuin yhteensä kaikkien turvapaikkojen kohdalla (15%) Vastaavasti turvapaikko-jen ja toissijaisen suojelun osuus on 4% matalampi.

Taulukko 5. Uusintahakemukset: Eri kategorioiden osuus myönteisistä päätöksistä (2015 tietoja ei saata-vissa)

osuus % 2016 2019

turvapaikka 44 % 66 %

toissijainen 2 % 11 %

muut 53 % 24 %

Lähde: Maahanmuuttovirasto

3.5.4 Oikeudellinen arviointi

Edellä käsitellyillä lakimuutoksilla tiukennettiin uusintahakemusten tutkittavaksi ottami-sen edellytyksiä aiempaan oikeudentilaan verrattuna, mutta kuitenkin nimenomaisesti menettelydirektiivin säännösten mukaisesti, joten EU-oikeuden näkökulmasta pysytellään sallitun minimistandardin rajoissa. Toinen kysymys on, onko aiemman, hakijan kannalta edullisemman, menettelyn muuttaminen tarkoituksenmukaista tai suositeltavaa. On myös otettava huomioon, että minimin ylittäviin standardeihin pitäytyminen tai sellaisista säätä-minen on nimenomaisesti menettelydirektiivin artiklan 5 mukaan mahdollista, mikäli standardit eivät muutoin ole direktiivin kanssa ristiriidassa, kuten esimerkiksi UNHCR on korostanut. Kun perusteluissa tukeudutaan vahvasti menettelydirektiivin täytäntöönpanoa

koskeviin velvoitteisiin, kysymyksiä herättää toisaalta myös se, miksi direktiiviin sisältyviä muutoksia ei kuitenkaan katsottu tarpeelliseksi toteuttaa jo aiemmin.

Molempien muutosten, mutta erityisesti jälkimmäisen, taustalla oli uusintahakemusten huomattava määrällinen ja suhteellinen kasvu. Näkemykset uusintahakemusten kas-vun syistä jakautuvat kuitenkin voimakkaasti.Hallituksen esityksissä korostuvat järjestel-män väärinkäytösten ehkäiseminen ja uskottavuuden vahvistaminen, joskin myös haki-jan ja/tai lähtömaan muuttuneisiin olosuhteisiin liittyviä syitä on tunnistettu. Erityisesti järjestö tahojen, mukaan lukien UNHCR, lausunnoissa korostuvat erilaiset hakijan henkilö-kohtaisesta tilanteesta, usein haavoittuvasta asemasta johtuvat syyt sille, miksi hakija ei ole kyennyt esittämään kaikkia perusteita ensimmäisen hakemuksen yhteydessä. Samoin korostetaan järjestelmän ongelmista vuoden 2015 jälkeisessä tilanteessa aiheutuvia syitä.

Toisaalta erityisesti jälkimmäisessä hallituksen esityksessä ja Maahanmuutto viraston ohjeistuksessa näitä syitä on myös tunnistettu. Asiantuntijahaastatteluissa nousevat edel-listen lisäksi esiin myös hakijoiden taloudelliset ja muihin käytännön tilanteisiin liittyvät syyt, joihin ei ole kyetty löytämään tarkoituksenmukaisia ratkaisuja esimerkiksi toisen tyyppisten oleskelulupien myöntämisen kautta.

Hallituksen esityksiä koskeva kriittisin lausuntopalaute kohdistui oikeusturvan ja palautus-kiellon loukkaamisen lisääntyviin riskeihin. Menettelyllisten takeiden huomioiminen niin alkuperäisen hakemuksen käsittelyssä kuin uusintahakemusten osalta on näiden riskien minimoimisen näkökulmasta keskiössä. Kun viranomaisten tiedottamis- ja neuvonta-velvollisuus ja lisäkouluttamisen tarve on hallituksen esityksissä selvästi tunnistettu,³³⁰ vaikuttaa siltä, että erityisesti hakijan kuuleminen tutkittavaksi ottamisen yhteydessä on muodostunut käytännössä vaikeasti ratkaistavaksi asiaksi. KHO on ratkaisukäytännössään selvästi jo ennen jälkimmäistä lakimuutosta painottanut, ettei hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen tai vakaumukseen liittyvää uskottavuuskysymystä yleensä voida ratkaista ilman turvapaikkapuhuttelua. Esim. kristityksi kääntymistä koskevassa tapauksessa³³¹ KHO katsoi, ettei perusteiden uskottavuutta koskevaa arviointia tule tehdä pelkästään alus-tavassa tutkinnassa ilman perusteiden tarkempaa tutkimista ja turvapaikka puhuttelun toimittamista. Myös suhteellisen pitkälle menevää uskottavuuden arviointia alusta-van tutkinnan yhteydessä KHO on pitänyt ongelmallisena. KHO on myös katsonut, että Maahan muuttovirastossa järjestetty suullinen kuuleminen ei korvaa hallintolainkäyttö-lain mukaista suullista käsittelyä, kun kysymys on valittajan kristinuskoon kääntymisen aitoudesta, eikä tuomioistuin ole sidottu hallintomenettelyssä esitettyyn selvitykseen,

330 Ks. myös tuore selvitys Itä-Suomen yliopistossa, jossa argumentoidaan viranomaisilla olevan ulkomaalaisasioissa tavallista korkeampi selvittämisvelvollisuus. Evgeniya Kurvinen – Matti Muukkonen – Tomi Voutilainen, Selvittämisvelvollisuus ja tiedonhankinta ulkomaalais-asioissa, 21.8. 2020, Itä-Suomen yliopisto.

331 KHO 2018:169.

vaan sen on arvioitava selvityksen tarve ja merkitys itsenäisesti, mikä mainitussa tapauk-sessa edellytti suullisen käsittelyn järjestämistä hallinto-oikeudessa.³³² KHO on

vaan sen on arvioitava selvityksen tarve ja merkitys itsenäisesti, mikä mainitussa tapauk-sessa edellytti suullisen käsittelyn järjestämistä hallinto-oikeudessa.³³² KHO on

In document Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan (sivua 116-130)