Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (HE 32/2016 vp)

3.3.1 Hallituksen esityksen tavoitteet ja keskeinen sisältö

Hallituksen esityksellä HE 32/2016 vp toteutettiin oikeusapumuutosten (ks. edellä) lisäksi useampia valitusvaiheeseen kohdistuvia merkittäviä lakimuutoksia. Kansain välistä suojelua koskevat asiat säädettiin käsiteltäviksi kiireellisinä ja hallinto-oikeuteen sekä

248 European Commission, Asylum Procedures Regulation (APR), Amended Proposal for a Regulation establishing a common procedure for international protection in the Union, 23.9.2020.

249 Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain eräiden säännösten sekä oikeus-apulain 17 a §:n kumoamisesta, HE 247/2020 vp.

korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävien valitusten muutoksenhakuaikaa lyhennettiin hallinto- oikeuksien osalta 21 päivään ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta 14 päivään päätöksen tiedoksisaannista, kun hallintolainkäyttölain mukainen tavanomainen valitus-aika on 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Lisäksi korkeimpaan hallinto- oikeuteen valittamisen lupaperusteita säädettiin muutettaviksi siten, että valituslupa voitaisiin myöntää ainoastaan, jos ”lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto- oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy.”

Hallituksen esitys perustui arvioihin valitusmäärien huomattavasta kasvusta. Esityk-sessä arvioidun mukaan pelkästään vuonna 2015 saapuneista hakijoista noin 10 000 päätyy valittamaan Helsingin hallinto-oikeuteen ja noin 5 000 hakijaa edelleen korkeim-paan hallinto- oikeuteen, kun Helsingin hallinto-oikeuden normaali asiamäärä on noin 7500 asiaa ja KHO:n noin 4000 asiaa vuodessa.²⁵⁰ Tämän kasvun arvioitiin jatkuvan, mistä ennakoitiin aiheutuvan työpainetta tuomioistuimiin ja kustannusten huomattavaa kasvua.

Muutoksia perusteltiin sekä oikeusturvanäkökohdilla että taloudellisilla syillä. Esityksessä huomioitiin asioiden joutuisan ratkaisemisen tuomioistuimissa olevan yksi oikeusturvan osatekijöitä. Lisäksi viitattiin perustuslain 21 §:n 1 momentissa asetettuun vaatimukseen asian käsittelystä ilman aiheetonta viivytystä. Viivytyksettömän käsittelyn katsottiin olevan tärkeää myös siksi, etteivät hakijat ”joutuisi asumaan vastaanottokeskuksissa tarpeetto-man kauan.“ Sen arvioitiin edelleen osaltaan voivan ennaltaehkäistä perusteettomien tur-vapaikkahakemusten tekemistä.²⁵¹

3.3.2 Ennakoidut ja toteutuneet vaikutukset

Hallituksen esityksessä arvioitiin, että säätämällä kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittely tuomioistuimissa kiireelliseksi ja lyhentämällä valitusaikoja, voitaisiin tuomioistuinprosesseja nopeuttaa, mikäli samalla huolehdittaisiin tuomioistuinten ja oikeusavun resurssien riittävyydestä.²⁵² Kansainvälistä suojelua koskevien asioiden säätä-misellä käsiteltäviksi kiireellisinä annettaisiin tuomioistuimille lakisääteinen velvollisuus kyseisten asioiden priorisointiin. Valitusaikojen lyhentämisen ennakoitiin voivan yksittäi-senä tekijänä aiheuttaa ”jossain määrin” haasteita avustajien toiminnalle.

Lausuntopalautteen osalta hallituksen esityksessä todettiin, että erityisesti ehdo-tus valiehdo-tus asioiden käsittelemisestä tuomioistuimissa kiireellisenä oli saanut laajaa

250 HE 32/2016 vp, s. 13.

251 HE 32/2016 vp, s. 2.

252 HE 32/2016 vp, s. 15.

kannatusta.²⁵³ Siinä viitattiin myös lausunnoissa esiin tuotuun huoleen useiden saman-aikaisesti toteutettavien rajoitusten potentiaalisista oikeusturvariskeistä. Edelleen huomioi tiin joidenkin lausunnonantajien katsoneen, ettei valitusajan lyhentämisellä olisi vaikutusta valitusten kokonaiskäsittelyaikaan, kun lyhyessä ajassa laadittujen valitusten tason laskeminen aiheuttaisi lisätyötä tuomistuimille.²⁵⁴

Valitusaikojen osalta hallituksen esityksessä todettiin oikeudenkäynnin määräaikojen olevan osa perustuslain 21 §:ssä taattuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita. Esi-tyksessä viitattiin ensinnäkin menettelydirektiiviin, jonka mukaan määräaikojen on oltava kohtuullisia eivätkä ne saa tehdä oikeussuojakeinojen käyttämistä mahdottomaksi, ja lisäksi EIT:n ja EUT:n oikeuskäytäntöön, josta nostettiin esiin esimerkki päätöksestä, jossa tuomioistuin katsoi, ettei 15 päivän valitusaika ollut kohtuuton.²⁵⁵ Tämän valossa muutos-ten katsottiin olevan perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttäviä.²⁵⁶

Aiemmin mainitussa oikeusapuselvityksessä kartoitettiin myös lyhennettyjen valitus-aikojen vaikutuksia.²⁵⁷ Selvityksessä todettiin valitusaikojen lyhentämisen vaikeuttaneen valitusten tekemistä ja vaarantaneen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan. Sen mukaan yksikään haastatelluista asianosaisista ja asiantuntijoista ei nähnyt lyhennettyjen valitus-aikojen tuottaneen hyötyä valitusten käsittelyssä. Valitusvaiheen katsottiin kokonaisuu-dessaan kestävän niin pitkään, ettei viikon ajansäästön valitusta tehtäessä myöskään nähty olevan suhteessa prosessin keston kokonaisuuteen. Myös tuomioistuinvirasto on todennut lyhennettyjen valitusaikojen “johtaneen myöhempiin täydennyksiin ja mui-hin välitoimiin, jotka ovat tosiasiassa viivyttäneet käsittelyä.”²⁵⁸ Käsillä olevan selvityksen yhteydessä toteutetuista haastatteluista nousee samoin esiin niin yksityisten kuin julkis-tenkin oikeusavustajien selkeänä mielipiteenä valitusaikojen lyhyyden kohtuuttomuus, etenkin korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamisen osalta. Mitä tulee KHO:n valitus-kynnyksen nostamiseen, jakautuivat arviot sen vaikutuksista. Yksittäisessä vastauksessa arvioidaan tämän esim. johtaneen aineellisoikeudellisesti vääriin päätöksiin ja uusinta-hakemuksiin, kun taas toisessa vastauksessa arvioidaan korkeimman hallinto-oikeuden nyt antavan enemmän valituslupia kuin aikaisemmin ja ottavan huomioon tässä yhteydessä myös oikeusapuongelmat.

253 HE 32/2016 vp, s. 16.

254 HE 32/2016 vp, s. 16.

255 EUT:n tuomio asiassa C-69/10, Brahim Samba Diouf v. Ministre du Travail, 28.7.2011.

256 HE 32/2016 vp, s. 24.

257 Majamaa et al. 2019, s. 96.

258 Tuomioistuinviraston lausunto oikeusministeriölle, Turvapaikka-asiat ja muut ulkomaalais asiat lakivaliokunnan lausunnossa, 226/00.00.02.00/2020, 14.8.2020, s. 10

3.3.3 Oikeudellinen arviointi

Valitusaikojen osalta hallituksen esityksessä huomioitiin oikeudenkäynnin määräaikojen olevan osa perustuslain 21 §:ssä taattuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita.

Esityksessä viitattiin menettelydirektiivin 46 (4) artiklaan, jonka mukaan määräaikojen on oltava kohtuullisia eivätkä ne saa tehdä oikeussuojakeinojen käyttämistä mahdottomaksi.

Tämän lisäksi viitattiin sekä EIT:n että EUT:n oikeuskäytäntöön. Tämän valossa ehdotettu-jen muutosten arvioitiin olevan perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttäviä.

Perustuslakivaliokunta piti valitusaikojen lyhentämistä merkityksellisenä perustuslain 21 §:n, EIS:n 6 artiklan, EIS:n seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan sekä KP-sopimuksen 14 artiklan kannalta.²⁵⁹ Aiempiin kannanottoihinsa viitaten se totesi, ettei perustuslain säännös estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, edellyttäen että tällaiset poikkeukset ”eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.”²⁶⁰ Se myös huomautti valitusaikojen pitkittymisen olevan ongelmallista hakijoiden oikeus-turvan kannalta, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle. Tältä osin se katsoi hallinto-oikeuteen tehtävän valituksen määräajan lyhentämisen 21 päivään olevan merkittävä lyhennys, joskin se arvioi lyhennysten mahtuvan EIT:n oikeuskäytän-nön puitteisiin. Lisäksi valiokunta tähdensi tarvetta arvioida muutosten vaikutusta sekä yksittäin että osana oikeusturvamuutosten kokonaisuutta.²⁶¹ Valiokunta korosti käsittelyn asianmukaisuuteen ja oikeusturvaan liittyviä näkökohtia, erityisesti huomioiden että kyse on haavoittuvassa asemassa olevista hakijoista ja totesi lopuksi, ettei valitusaikojen lyhen-tämistä voi täysin ongelmitta sovittaa yhteen perustuslain 21 §:n vaatimusten kanssa.²⁶² Se ei kuitenkaan katsonut ehdotusten muodostavan estettä muutosten hyväksymiselle taval-lisen lain säätämisjärjestyksessä.²⁶³

Vaikka ihmisoikeusstandardien pohjalta ei voida asettaa ehdottomia säännöksiä valitus-aikojen pituudelle, eivät niitä koskevat rajoitukset kuitenkaan saa johtaa oikeusturva-keinojen käytön estymiseen tai liialliseen vaikeutumiseen. On myös syytä yhtyä lausunto-palautteessa esitettyyn kritiikkiin muutoksilla saavutetuista hyödyistä sekä niiden koh-tuuttomuudesta suhteessa tuomioistuinprosessien kokonaiskestoon. Lyhyempiä valitus-aikoja turvapaikkahakemusten kohdalla on vaikea pitää perusteltuna myöskään siitä näkö kulmasta, että lyhyempiä valitusaikoja on käytetty yleensä silloin, ”kun asian ratkai-seminen on valittajan kannalta kiireellistä ja valitusten tekemisen voidaan olettaa olevan

259 PeVL 24/2016 vp, s. 4.

260 PeVL 24/2016 vp, s. 4–5.

261 PeVL 24/2016 vp, s. 4.

262 PeVL 24/2016 vp, s. 4.

263 PeVL 24/2016 vp, s. 4.

suhteellisen yksinkertaista”, kuten hallituksen esityksessä todettiin.²⁶⁴ Korkein hallinto- oikeus on korostanut turvapaikanhakijoiden muista muutoksenhakijoista poikkeavaa intressiä muutoksenhakuun. Ratkaisussa KHO 2016:205 se hyväksyi menetetyn määräajan palauttamisen erityisen painavista syistä, kun myöhästyminen johtui avustajan laimin-lyönnistä eikä “osaksikaan hakijan menettelystä.“ Poikkeuksellisten määräaikojen voi nähdä olevan ongelmallisia myös yhdenvertaisuusnäkökulmasta.

Lopuksi voidaan huomata, että edellä mainittuun Marinin hallituksen esitykseen (HE 247/2020 vp) sisältyy myös valitusaikojen palauttaminen entiselleen. ²⁶⁵