Lakimuutoksen tavoitteet ja keskeinen sisältö

Hallituksen esitykseen HE 32/2016 vp sisältynyt oikeusapua koskeva lakimuutos oli yksi tarkastelujakson kiistanalaisimpia hankkeita. Se koostui neljästä keskeisestä muutok-sesta: ensinnäkin oikeusavustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa rajattiin korvatta-vaksi ainoastaan silloin, kun se on erityisen painavista syistä tarpeellista, toiseksi hallinto-menettelyvaiheessa avustajana toimivien piiri rajattiin ensisijaisesti julkisiin oikeus-avustajiin, kolmanneksi muun lakimieskoulutuksen saaneet rajattiin yksityisten avustajien piirin ulkopuolelle ja neljänneksi yksityisten avustajien palkkiot säädettiin asiakohtaisesti kiinteiksi. Nämä toteutettiin muutoksilla ulkomaalaislakiin ja oikeusapulakiin.

Lakimuutoksia edeltävässä tilanteessa kansainvälistä suojelua hakevilla oli oikeus julki-seen oikeusapuun sekä hallintomenettelyvaiheessa että tuomioistuinvaiheessa. Pääosin oikeusapua olivat antaneet yksityiset avustajat, joista osa oli asianajajia, osa luvan saaneita oikeuden käyntiavustajia ja osa muita lakimieskoulutuksen saaneita henkilöitä.

223 KHO 2020:91. Ks. myös KHO 2019:93.

224 KHO 2017:138.

Vuonna 2015 yksityisille avustajille oli tehty noin 8 100 oikeusapupäätöstä.²²⁵ Palkkio ja kulu korvaukset määräytyivät oikeusapulain (257/2002) ja sitä tarkentavan asetuksen (290/2008) nojalla tuntiperusteisesti.

Hallituksen esityksessä todettiin kansainvälistä suojelua hakevien saaman oikeusavun olleen ennen lakimuutosta laajempaa kuin muiden oikeusapua hallintoasian käsittelyä varten hakevien oikeusapu ja ylittäneen menettelydirektiivin vähimmäistason, eikä tätä tasoa katsottu enää olevan mahdollista ylläpitää.²²⁶ Muutoksen myötä mahdollisuus saada oikeusapua säädettiin määräytyväksi oikeusapulain perusteella, jolloin oikeusapua anta-vat ensisijaisesti julkiset oikeusavustajat. Hallituksen esityksessä todettiin, että oikeusapu-toimistoista tehtävä voitaisiin oikeusapuoikeusapu-toimistoista annetun lain (258/2002) 10 §:n edelly-tyksin antaa myös yksityisen avustajan hoidettavaksi. Tämän lisäksi hakijalla olisi edelleen oikeus käyttää avustajaa turvapaikkapuhuttelussa omalla kustannuksellaan.²²⁷

Esityksen pääasialliseksi tarkoitukseksi määriteltiin tuomioistuinkäsittelyn ja koko

käsittely prosessin tehostaminen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Lisäksi esityk-sellä pyrittiin hillitsemään käsittelyaikojen kasvua. Muiden lakimieskoulutuksen saaneiden henkilöiden kuin julkisten oikeusavustajien rajaaminen avustustoiminnan ulkopuolelle arvioitiin esityksessä edistävän hakijoiden oikeusturvaa ja parantavan avustamisen laatua.

Kiinteiden palkkioiden käytön puolestaan katsottiin nopeuttavan ja selkiyttävän käsittely-prosessia ja hillitsevän kustannusten kasvua.

3.2.4.2 Ennakoidut vaikutukset

Hallituksen esityksessä ennakoidut vaikutukset painottuivat taloudellisiin, prosessin kustannustehokkuutta parantaviin sekä prosessia tehostamaan ja selkeyttämään pyrki-viin näkökohtiin. Esitettyjen muutosten arvioitiin myös tukevan hakijoiden oikeusturvaa yhdessä samaan esitykseen sisältyneiden tuomioistuinprosesseja koskevien muutosten (ks. alaluku 3.3) kanssa.²²⁸

225 HE 32/2016 vp, s. 11–12.

226 HE 32/2016 vp, s. 11.

227 HE 32/2016 vp, s. 13. Myös muun lakimieskoulutuksen saaneiden ja siten valvonnan ulkopuolelle jäävien antaman oikeusavun huomautettiin saaneen osakseen arvostelua jo ennen hakijamäärien kasvua, minkä vuoksi avustajien kelpoisuusvaatimuksia katsottiin aiheelliseksi tarkistaa. Lisäksi kiinteän asiakohtaisen palkkion säätäminen kansainvälistä suojelua koskeviin asioihin todettiin selkeyttävän palkkiolaskujen käsittelyä hallintotuomio-istuimissa ja oikeusaputoimistoissa.

228 HE 32/2016 vp, s. 15.

Esityksessä huomautettiin, ettei muun lakimieskoulutuksen kuin asianajajien tai luvan saaneiden lakimiesten toimiminen avustajana ole ollut mahdollista muissa kuin ulko-maalaislain mukaan oikeusapua annettavissa asioissa, joten muutosehdotuksella tavoi-teltiin kansainvälistä suojelua hakevien saattamista samaan asemaan muiden oikeusapu-asiakkaiden kanssa.²²⁹ Lisäksi pyrittiin turvaamaan kansainvälistä suojelua hakevien ase-maa ohjaamalla avustajatoiminta paremmin valvonnan piiriin. Muutoksista johdettavien kelpoisuusvaatimusten tarkistusten puolestaan arvioitiin vaikuttavan hakijoille annettavan oikeusavun laatuun myönteisesti. Kun hallintovaiheen käsittelyä avustaisivat ensisijaisesti oikeusaputoimistojen oikeusavustajat, saman avustajamäärän ennakoitiin pystyvän hoita-maan useampia asioita, kun oikeusapua samalla rajoitettiin erityisen painavista syistä tar-peellisiin tapauksiin. Toisaalta huomioitiin kuitenkin, että avustajan poissaolo turvapaikka-puhuttelusta saattaa lisätä selvitystarpeita prosessin myöhemmissä vaiheissa. Avustajien kelpoisuusvaatimusten täsmentämisellä ja avustajien läsnäolon rajaamisella puhutteluissa todettiin tässä yhteydessä kuitenkin tavoiteltavan ”koko prosessin selkeyttä ja sujuvuutta, eikä niinkään kustannussäästöjä”. Myös asiakohtaisella palkkiolla todettiin pyrittävän jous-tavampaan ja yhdenmukaisempaan käytäntöön.

Lausuntopalautetta käytiin hallituksen esityksessä läpi hyvin lyhyesti todeten, että lausun-noissa ”korostettiin kansainvälistä suojelua hakevien korostunutta oikeussuojan tarvetta ja asioiden ihmisoikeusherkkyyttä”.²³⁰ Lisäksi esiin nostettiin eräiden lausunnonantajien esittämä huoli oikeusapumuutosten kanssa samanaikaisesti toteutettujen tuomioistuin-vaiheen muutosten mahdollisista kielteisistä yhteisvaikutuksista kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvaan. Esityksessä todettiin edelleen huomattavan osan lausunnon-antajista pitäneen esityksen valmistelua puutteellisena, mukaan lukien valmistelun kiireel-lisyydestä johtuva lausuntoajan poikkeuksellinen lyhyys.²³¹

3.2.4.3 Toteutuneet vaikutukset

Oikeusapua koskevien muutosten vaikutuksia selvitettiin 2019 julkaistussa tutkimuksessa, joka toteutettiin noin kaksi vuotta lakimuutosten voimaan astumisen jälkeen.²³² Siinä todetaan julkisten oikeusavustajien hoitaneen turvapaikka-asioita merkittävässä määrin

229 HE 32/2016 vp, s. 15.

230 HE 32/2016 vp, s. 16.

231 HE 32/2016 vp, s. 16. Hallituksen esityksen mukaan oikeusavun kiinteistä asia-kohtaisista palkkioista koskien lausuntoja oli pyydetty jo aiemmin ja ne sisältyivät Oikeus-avun kokonaissuunnitelmaan (OM 4/2015 Selvityksiä ja ohjeita), jonka lausuntotiivistelmä OM 55/2015.

232 Karoliina Majamaa – Kati Nieminen – Outi Lepola – Kati Rantala – Laura Jauhola – Risto Karinen – Tuomas Luukkonen – Jeremias Kortelainen, Kohti laadukkaita oikeusapupalve-luita. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:60.

vuodesta 2019 lähtien. Kun niiden hoitamien asioiden määrä oli 7% turvapaikkapäätök-sistä vuonna 2015, oli se kasvanut 78%:iin vuonna 2018.²³³ Tutkimukseen liittyvässä osa-hankkeessa haastateltiin turvapaikanhakijoita ja turvapaikkaprosessin sekä siihen liittyvän oikeusavun asiantuntijoita.²³⁴ Haastattelujen perusteella esiin nousi turvapaikanhakijoita avustavien työn laadun suuri ja yksilöllinen vaihtelu. Kaikissa avustajakategorioissa, eli jul-kisissa oikeusavustajissa, asianajajissa ja lupalakimiehissä esiintyi tehtävänsä kiitettävästi ja heikosti hoitavia avustajia.²³⁵ Julkisten oikeusavustajien osalta ongelmia esiintyi liit-tyen mm. korkeaan kynnykseen osallistua turvapaikkapuhutteluun.²³⁶ Räikeimmät väärin-käytökset liittyivät joihinkin yksityisiin toimistoihin.²³⁷ Avustajien toimintaa valvovalle valvontalautakuntalle kanteluita ja ilmoituksia oli tullut kaikkia avustajaryhmiä koskien, mutta eniten lupalakimiehistä. Niitä olivat tehneet myös Maahanmuuttovirasto ja hallinto- oikeus.²³⁸ Yksityisten avustajien kohdalla kiinteän palkkion havaittiin myös heikentäneen halukkuutta avustamiseen osan avustajista kohdalla.²³⁹ Muutokset olivat selvityksen mukaan johtaneet myös siihen, että avustajat ovat osallistuneet turvapaikkapuhutteluihin aiempaa harvemmin. Selvityksen mukaan alkuvaiheessa oikeusapuun liittyi myös epä-tietoisuutta siitä, oliko hallintomenettelyvaiheessa oikeusapua saatavilla vai ei, mikä on aiheuttanut sekaannusta ja saattanut johtaa oikeudenmenetyksiin. Tutkimuksen pohjalta annetut suositukset kohdistuvat hallintomenettelyvaiheen oikeusavun turvaamiseen sekä avustajien määrän ja laadun varmistamiseen.²⁴⁰

Käsillä olevan selvityksen yhteydessä, eli siis noin neljä vuotta lakimuutosten jälkeen ja noin kaksi vuotta edellä mainitun oikeusapuselvityksen jälkeen, toteutetuissa asiantuntija-haastatteluissa nousi edelleen esiin osittain samansuuntaisia arvioita oikeusapu muutosten vaikutuksista. Arviot kuitenkin jakautuvat pitkälti sen mukaan, mitä tahoa haastateltava edusti (yksityiset avustajat, oikeusapupiirit, tuomioistuimet). Kuten oikeusapututkimukses-sakin, vaikuttivat oikeusapua koskevat lakimuutokset haastattelujen perusteella aiheutta-neen ensivaiheessa huomattavaa sekaannusta ja epätietoisuutta myös sen suhteen, onko oikeusavun saaminen puhutteluvaiheessa ylipäätään mahdollista vai ei. Tilanne vaikut-taisi kuitenkin sittemmin ainakin jossain määrin selkiytyneen. Hallintomenettelyvaiheen oikeusavun rajaamista julkisille oikeusavustajille osa haastatelluista piti hyvänä asiana, kun

233 Majamaa et al. 2019, s. 75.

234 Majamaa et al. 2019, s. 82.

235 Majamaa et al. 2019, s. 99.

236 Majamaa et al. 2019, s. 101.

237 Majamaa et al. 2019, s. 101.

238 Majamaa et al. s. 102.

239 Majamaa et al. 2019, s. 93.

240 Majamaa et al. 2019, s. 108.

taas toisaalta sen arvioidaan heikentäneen turvapaikanhakijoiden asemaa ja lisänneen valituksia.

Tässä yhteydessä korostui haastatteluissa myös turvapaikanhakijoiden avustami-sen vaati ma erityisosaaminen mitä tulee lainsäädäntöön ja oikeuskäytäntöön. Myös turvapaikka puhuttelussa tai hakemuksen tekemisessä avustamisen nähtiin poikkeavan oikeudenkäynnissä avustamisesta turvapaikanhakijan roolin ollessa itsenäisempi, eikä tältä pohjalta uudistuksen toisaalta nähty tuoneen mukanaan kovin radikaaleja muutok-sia. Esiin nousi myös tarve alueelliselle ja paikalliselle osaamiselle ja sen vahvistamiselle vastakohtana osaamisen ja palvelujen keskittymiselle pääkaupunkiseudulle. Paikallisten avustajien myötä hakijalla katsottiin olevan paremmat mahdollisuudet tavata avustaja.

Mitä tulee kiinteisiin asiakohtaisiin palkkioihin jakautuvat mielipiteet melko jyrkästi. Osa haastatelluista piti kiinteitä palkkioita riittämättöminä ja kohtuuttomina, erityisesti valitus-vaiheessa, kun taas toiset pitivät niitä hyvänä asiana, koska katsoivat, että niiden avulla pystyttiin karsimaan pois sekä ylilaskutusta että heikon asiantuntemuksen omaavia avus-tajia. Lisäksi kiinteiden palkkioiden katsottiin mahdollistavan keskittymisen itse asian käsittelyyn. Toisaalta kiinteiden palkkioiden nähtiin vaikuttavan siten, ettei hakijalla vält-tämättä ole mahdollisuutta saada riittävän tasokasta oikeusapua. Edelleen huomautettiin, että tuomioistuimilla on mahdollisuus kohtuullistaa korvauksia, ja tätä mahdollisuutta on myös käytetty. Myös arviot oikeusavun laadun kehityksestä vaihtelivat. Ylimenovaiheessa tilanteen arvioitiin olleen vaikea, minkä jälkeen laadun katsottiin parantuneen. Ongelmia todettiin kuitenkin edelleen esiintyvän haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden tun-nistamisessa, missä oikeusavun merkitys on keskeisen tärkeä. Kielteiset vaikutukset nostet-tiin esiin erityisesti ihmiskaupan uhrien kohdalla.

3.2.4.4 Oikeudellinen arviointi

Lausunnossaan hallintovaliokunnalle perustuslakivaliokunta totesi olevan sinänsä selvää, että toteutuessaan ehdotukset heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Valio-kunta piti selvänä myös sitä, että perustuslaissa turvattu perusoikeussuojan taso voi olla korkeampi kuin ihmisoikeusvelvoitteiden määrittämä vähimmäistaso.²⁴¹ Valiokunta myös huomautti, ettei ihmisoikeussopimusmääräysten sisältöä voi käyttää perusteluna kan-sallisen lainsäädännön yksilön oikeuksille antaman paremman suojan heikennyksille.²⁴² Valiokunta tähdensi edelleen turvapaikanhakijoiden korostettua oikeusturvan tarvet-ta.²⁴³ Lisäksi se viittasi asianosaisen korostettuun oikeusturvaintressiin hallintoasioissa

241 PeVL 59/2014 vp, s. 4/I.

242 PeVL 24/2016 vp, s. 2.

243 PeVL 24/2016 vp, s. 5.

huomauttaen, että oikeus oikeusapuun voidaan nähdä myös osaksi perustuslain 21 §:ssä taattuja hyvän hallinnon takeita. Oikeusavun rajaamisen turvapaikkapuhuttelussa voi-tiin siten valiokunnan mukaan nähdä olevan merkittävä heikennys turvapaikanhakijan perustus laissa taattuun oikeusturvaan. Valiokunta totesi kuitenkin ehdotuksen vaikutuksia pehmentävän sen, että avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa olisi edelleen mahdol-lista erityisen painavista syistä. Tämä poikkeusmahdollisuuden valiokunta arvioi mahdollis-tavan ”oikein tulkittuna oikeusavun myöntämisen sellaisissa tilanteissa, joissa se on ehdot-toman välttämätön hakijan oikeusturvan kannalta”.²⁴⁴

Turvapaikanhakijan oikeusturvanäkökohtien lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota asiantuntevan avustajan läsnäolon merkitykseen turvapaikkapuhuttelussa mahdollisen myöhemmän hallintotuomioistuinkäsittelyn kannalta. Se totesi, että turva-paikkapuhuttelun puutteita voitaisiin joutua korjaamaan tuomioistuinkäsittelyssä, mikä hidastaisi käsittelyä, lisäisi kustannuksia ja saattaisi johtaa tavoiteltujen vaikutusten kan-nalta päinvastaiseen lopputulokseen. Lisäksi valiokunta totesi asiantuntevan avustajan läsnäolon puhuttelussa edistävän jo prosessin alkuvaiheessa niiden turvapaikanhakijoi-den tunnistamista, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa ja joita ei voida palautus-kiellon takia palauttaa kotimaahansa.²⁴⁵ Avustajan kelpoisuuden määräytymistä ehdote-tun mukaisesti poikkeuksetta oikeusapulain mukaan valiokunta piti perustelehdote-tuna ja korosti oikeusavun laadun tärkeyttä.²⁴⁶ Valiokunta ei edellä kuvatun valossa nähnyt esteitä lakieh-dotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, edellyttäen kuitenkin, että sen 9 §:n 2 momentista tekemä alaikäisiä turvapaikanhakijoita koskeva huomautus (ks. tästä luvut 3.4.1 ja 4.3.3) otettaisiin asianmukaisesti huomioon.²⁴⁷

Menettelydirektiivi ei edellytä maksuttoman oikeusavun antamista ensimmäiseen päätök-seen liittyvissä menettelyissä vaan ainoastaan, että hakijoille tarjotaan pyynnöstä ja maksutta oikeudellisia ja menettelyä koskevia tietoja hakijan henkilö kohtainen tilanne huomioon ottaen (19 artikla), joten direktiivin määrittämän vähimmäistason vaati-mukset toteutetut muutokset täyttävät tältä osin. Kuten perustuslakivaliokunta toteaa, ovat muutok set kuitenkin omiaan heikentämään hakijan oikeusturvaa. Lisäksi ne ovat ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta, erityisesti heikentämiskiellon valossa, kyseen-alaisia, etenkin mitä tulee puhutteluvaiheen ilmaisen oikeusavun rajaamiseen. Tämä on erityisen ongelmallista ottaen huomioon, että haavoittuvassa asemassa olevien

244 PeVL 24/2016 vp, s. 5.

245 PeVL 24/2016 vp, s. 5.

246 PeVL 24/2016 vp, s. 6.

247 Lakivaliokunta ehdotti esityksen sisältöä muutettavaksi perustuslakivaliokunnan esi-tyksen mukaisesti siten, että ilman huoltajaa olevalla alle 18-vuotiaalla säilyy oikeus avusta-jan läsnäoloon turvapaikkapuhuttelussa.

turvapaikanhakijoiden tunnistamisessa esiintyy edelleen ongelmia. Tässä yhteydessä voi-daan vielä huomauttaa, että mikäli EU:n turvapaikkauudistus toteutuu, tulee oikeusapu puhutteluvaiheeseen todennäköisesti asetuksen nojalla sitovaksi standardiksi.²⁴⁸

Myöskään oikeusavun rajaamista hallintomenettelyvaiheessa ensisijaisesti julkisille oikeus-avustajille ei voi pitää onnistuneena ratkaisuna, ottaen huomioon turvapaikanhakijoiden avustamisen vaatiman erityisosaamisen. Sinänsä on kuitenkin tarkoituksenmukaista, että erilaisten valvonnan piirissä olevien toimijoiden tarjoamia oikeusapupalveluja on tarjolla ja että niitä on tarjolla myös maantieteellisesti kattavasti. Samalla on tärkeää huolehtia siitä, että osaamispohja edelleen laajenee ja vahvistuu. Viranomaisten, kuten ministeriöi-den ja Maahanmuuttoviraston tehtävänä on järjestää riittävä tuki ja systemaattinen ja jat-kuva koulutus maahanmuuton alueella toimiville virkamiehille. Samalla on varmistettava, että rakenteet takaavat sen, että myös erityisosaaminen säilyy ja kehittyy ja on mahdol-lisimman laajasti käytettävissä. Tämä auttaa varautumista myös niihin tilanteisiin, joissa hakijamäärät äkillisesti kasvavat. Oikeusavun laadun varmistaminen on joka tapauksessa oikeusturvanäkökulmasta keskeistä, eikä se saisi missään vaiheessa vaarantua. Valvonnan ulkopuolella olevien lakimiesten rajaamista avustajien piirin ulkopuolelle voi siten pitää oikeana ratkaisuna.

Ongelmallista kyseisissä lakimuutoksissa oli lisäksi se, että ne toteutettiin samanaikaisesti valitusaikojen lyhentämisen kanssa (ks. alla) ja näiden muutosten yhteisvaikutusten ana-lyysi jäi puuttumaan. Lopuksi voidaan vielä huomata, että edellä mainitut lakimuutokset pääosin kumoava Marinin hallituksen esitys tuotiin eduskuntaan 17.12.2020. ²⁴⁹ Esityksen ulkopuolelle jää ainoastaan puhutteluvaiheen avustamisen rajaaminen ensisijaisesti julki-sen oikeusavun piiriin.

3.3 Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin