Edellytys uusien perusteiden esittämisestä hakemuksen tutkittavaksi ottamiselle

3.5.2.1 Lakimuutoksen tavoitteet ja sisältö

Hallituksen esityksessä esitetyillä lakimuutoksilla pantiin täytäntöön EU:n uudelleen laadit tu menettelydirektiivi. Uusintahakemusten osalta lainmuutostarpeita katsot-tiin aiheutuvan koskien uusintahakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, joista UlkL:ssa ei aiemmin ollut säädetty, vaan uusintahakemukset oli käsitelty nopeutetussa menettelyssä. Lakimuutoksella UlkL:n 103 §:ään lisättiin direktiivin sallima vaatimus uusien perusteiden esittämisestä edellytyksenä uusintahakemuksen tutkittavaksi ottamiselle. Hal-lituksen esityksessä todetaan, ettei uusintahakemusten yhteydessä ole direktiivin 34 artik-lan mukaisesti tarpeen tehdä tutkittavaksi ottamista koskevaa puhuttelua. Jos uusinta-hakemus sen sijaan sisältää uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämi-selle, uudet perusteet selvitettäisiin turvapaikkapuhuttelussa.

Uudelleen laaditussa menettelydirektiivissä poistettiin aiemman menettelydirektiivin artiklaan 32 sisältynyt kohta uusintahakemuksia koskevan menettelyn soveltamisesta myös ei vielä lainvoimaisiin päätöksiin. Tämän mukaisesti UlkL:n 102 §:ään lisättiin kohta, jonka mukaan uusintahakemus on mahdollista jättää vain, kun aiempaa hakemusta kos-keva päätös on lainvoimainen. Uusintahakemuksen rajaamisen koskemaan lainvoimaisten päätösten jälkeisiä hakemuksia on katsottu ensisijaisesti täsmentäneen ja selkeyttäneen

uusintahakemuksen määritelmää, ilman että sillä olisi ollut turvapaikanhakijan asemaan merkittäviä vaikutuksia.²⁹⁰ UlkL:n muutokset tulivat voimaan 1.7.2015.

Edellä viitattiin uudelleen laaditun menettelydirektiivin johdanto-osaan kirjattuun periaat-teeseen, jonka mukaan jäsenvaltioilta ei voi vaatia uusintahakemusten tutkimista silloin, kun hakemus ei sisällä uusia perusteluja tai tosiseikkoja. Uusintahakemusten tutkimi-sen rajoittaminen hakemuksiin, jotka sisältävät uusia perusteita tai tosiseikkoja saa tukea kansain välisistä standardeista, edellyttäen pääsääntöisesti, kuten menettelydirektiivikin, että hakemus on alustavasti tutkittu ja että aiemman hakemuksen perusteet on sisällölli-sesti asianmukaisisällölli-sesti tutkittu.

Uudelleen laaditun menettelydirektiivin valmistelun yhteydessä UNHCR otti kantaa uusinta hakemusten alustavaan tutkimiseen sen identifioimiseksi, sisältyykö niihin sellaisia uusia elementtejä, jotka edellyttävät hakemuksen aineellisoikeudellista tutkimista. UNHCR totesi alustavan tutkimisen helpottavan sellaisten hakemusten identifioimista, joiden koh-dalla näin ei ole. Se kuitenkin korosti, että tällainen tutkinta on mahdollista ainoastaan silloin, kun aiempi hakemus on tutkittu asianmukaisesti.²⁹¹ UNHCR on vertailevassa tutki-muksessaan aiemman menettelydirektiivin täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa huomaut-tanut, että se, miten tätä säännöstä tulkitaan, eli mikä katsotaan uudeksi perusteluksi tai tosiseikaksi, vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden kesken ja kehottanut jäsenvaltioita laatimaan asiasta riittävän yksityiskohtaista lainsäädäntöä tai muuta ohjeistusta päätök-siä tekeville virkamiehille.²⁹² Muodollisten kriteerien sijaan UNHCR on suositellut laajaa ja inklusiivista lähestymistapaa, joka ottaa mahdollisimman hyvin huomioon turvapaikan-hakijoiden erilaiset ja eri syistä johtuvat haasteet perustelujen ja tosiseikkojen esittämi-sessä. Liian tiukkojen käytäntöjen se katsoo voivan vaarantaa palautuskieltoa.²⁹³ UNHCR on toisaalta tunnistanut myös sen mahdollisuuden, että jotkut hakijat voivat haluta tehdä uusintahakemuksen viivyttääkseen tai haitatakseen maasta poistamispäätöksen täytäntöönpanoa.²⁹⁴

290 Ks. esim. UN High Commissioner for Refugees, UNHCR comments on the European Commission’s Amended Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status (Recast) COM (2011) 319 final, January 2012, s. 6.

291 UNHCR (Refworld), Section 14, Subsequent applications, s. 3.

292 UNHCR, Improving Asylum Procedures, Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice, Key Finding and Recommendations, March 2010, s. 73.

293 UNHCR (Refworld), Section 14, Subsequent applications, s. 62. Ks. myös European Council on Refugees and Exiles (ECRE), Comments on the European Council Proposal to recast the Asylum Procedures Directive; sekä ECRE and Dutch Council of Refugees, The Application of the EU Charter of Fundamental Rights to asylum procedural law, October 2014.

294 UNHCR (Refworld), Section 14, Subsequent Applications, s. 4.

EUT:n oikeuskäytännöstä ei näyttäisi löytyvän ratkaisuja, joissa käsitellään vaatimusta uusien perusteluiden esittämisestä sinänsä. EIT:n oikeuskäytännössä kysymys uusinta-hakemuksista on ajankohtaistunut lähinnä 3 artiklasta johdetun palautuskiellon tulkin-nan yhteydessä. EIT on esimerkiksi katsonut, että menettelyjen nopeuttaminen toistuvien ja ilmeisen perusteettomien hakemusten käsittelemiseksi on hyväksyttävää silloin, kun hakijalla ei ole esittää uusia perusteluja hakemuksensa tueksi. EIT:n mukaan potentiaalisen 3 artiklan loukkauksen poissulkemiseksi kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus tutkia esitetty uusi tieto riittävän perusteellisesti sen varmistamiseksi, etteivät hakijan 3 artiklassa taatut oikeudet vaarannu. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteivätkö valtiot voisi ottaa käyttöön nopeutettuja menettelyjä toistuvien tai ilmeisen perusteettomien hakemusten käsittelemiseksi.²⁹⁵

Etenkin siinä tapauksessa, että uusintahakemus rajataan koskemaan lainvoimaisen päätök-sen jälkeen tehtyjä hakemuksia (ks. myös alla), vaatimus uusien tosiseikkojen ja/tai perus-telujen esittämisestä tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä vaikuttaa yleisenä periaatteena hyväksytyltä. EU-oikeudessa perusteluna tässä yhteydessä viitattaan erityisesti res judicata -periaatteen kunnioittamiseen.²⁹⁶ Kuten jo itse menettelydirektiivistäkin ilmenee, tällainen menettely on kuitenkin mahdollista ainoastaan silloin, kun hakijan esittämät perusteet on alustavasti tutkittu. EIT:n oikeuskäytännön valossa tällaisen alustavan tutkinnan on kuiten-kin oltava riittävän perusteellista.

3.5.2.2 Ennakoidut vaikutukset

Hallituksen keskeiset tavoitteet uusintahakemuksia koskevien lakimuutosten tarpeelle direktiivin täytäntöönpanovelvoitteen ohella olivat ensisijaisesti prosessiekonomisia ja turvapaikanhakumenettelyn väärinkäytösten ehkäisemiseen liittyviä. Esityksessä todet-tiin voimassa olevan ulkomaalaislain mahdollistavan sen, että kielteisen päätöksen saanut hakija voi vaikeuttaa maasta poistamista jättämällä yhä uusia kansainvälistä suojelua kos-kevia hakemuksia, jotka eivät sisällä asian ratkaisuun vaikuttavia uusia perusteita maahan jäämiselle. Ilman uusia perusteita tehtyjen uusintahakemusten käsittelyn todettiin ruuh-kauttavan turvapaikkamenettelyä ja lisäävän vastaanoton kustannuksia.²⁹⁷ Esityksen mukaan muutoksilla vältettäisiin perusteettomien hakemusten käsittely yhä uudelleen, jolloin järjestelmän resurssit kohdistuisivat paremmin todella suojelun tarpeessa ole-vien henkilöiden hakemusten käsittelyyn. Lakimuutosten yhteiskunnallisista vaikutusten

295 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT), M. D. and M. A. v. Belgium, nro 58689/12, 19.1.2016 ja Sultani v. France, nro 45223/05, 26.9.2007.

296 Ks. alaviite 280.

297 HE 218/2014 vp, s. 4, 34.

arvioinnin yhteydessä viitattiin uusintahakemusmenettelyn väärinkäyttömahdollisuuksien vähentämisen puolestaan lisäävän osaltaan turvapaikkajärjestelmän uskottavuutta.²⁹⁸

Analyysia muutosten perus- ja ihmisoikeusvaikutuksista tai muutoksen suhteesta kansain-välisiin standardeihin ei hallituksen esitykseen sisälly. Lainsäätämisjärjestystä koskevassa arviointiosassa kuitenkin identifioidaan perustuslain 6 § (yhdenvertaisuus), 9 § (palautus-kielto) ja 21 § (oikeusturva ja hyvä hallinto) ehdotuksen näkökulmasta olennaisiksi sään-nöksiksi. Tässä yhteydessä todetaan uusintahakemusmenettelyn väärinkäyttömahdolli-suuksien ehdotetun lakimuutoksen myötä vähenevän tämän kuitenkaan vaarantamatta hakijoiden oikeusturvaa, samalla kun järjestelmän resurssit kohdistuisivat nykyistä parem-min todella suojelun tarpeessa olevien henkilöiden hakemusten käsittelyyn.²⁹⁹ Analyysia siitä, miksi muutosten ei nähdä vaarantavan hakijoiden oikeusturvaa, tai arviointia muutok sen potentiaalisista oikeusturvariskeistä ei esitetä. Sitä, miten ja millä kriteereiden tutkittavaksi ottaminen ratkaistaan, ei myöskään tarkemmin avata.

Hallintovaliokunta ei mietinnössään ottanut lainkaan kantaa uusintahakemuksia koskeviin muutoksiin. Sen sijaan mietintöön liitetyssä vastalauseessa kiinnitettiin huomiota nimen-omaan siihen, että esityksen mukaan uusia perusteita sisältämättömien ja tästä syystä tut-kimatta jätettävien hakemusten yhteydessä ei järjestettäisi myöskään tutkittavaksi otta-mista koskevaa puhuttelua, vaan puhuttelu järjestettäisiin ainoastaan, jos uusinta hakemus sisältäisi uusia asiaan vaikuttavia perusteita.³⁰⁰ Vastalauseessa todettiin, ettei luonnoksesta selviä, miten se selvitetään sisältääkö uusintahakemus asian ratkaisuun vaikuttavia perus-teita. Vastalauseen tekijät huomauttivat myös, että viime vuosina yhä useammin myös uusintahakemustilanteissa on esitetty ja tunnustettu palautuskieltoihin ja keskeisiin ihmis-oikeuksiin liittyviä perusteita ja ehdottavat UlkL 103 §:n muuttamista siten, että kuulemi-nen turvataan myös sellaisten uusintahakemusten käsittelyssä, jotka eivät sisällä uusia asiaan vaikuttavia perusteita.

Lausunnoissa tuotiin esiin huoli siitä, ettei hallituksen esitys turvaa sitä, että

Maahanmuutto virastolla olisi asianmukaiset tiedot päätösten tekemiselle ja että se jättää epäselväksi, miten tutkitaan mahdollisten uusien seikkojen tai perusteiden olemassa-olo tutkimatta jätettävästä uusintahakemuksesta. Niissä myös tähdennettiin, että arvio maahan jäämiseen vaikuttavista perusteista tulisi tehdä huolella ottaen huomioon hakijan kokonaistilanne, etenkin mikäli hakijalla on pelkoa joutua vainotuksi esimerkiksi vähem-mistöön kuulumisen tai muuhun henkilöön liittyvän syyn vuoksi. Lausunnoissa myös

298 HE 218/2014 vp, s. 37.

299 HE 218/2014 vp, s. 49.

300 HaVM 42/2014 vp, s. 9.

nostettiin esiin tarve taata hakemusten käsittelijöille riittävät resurssit hakemusten määrän kasvaessa uusintahakemusten rajoittamisen sijasta.

UNHCR kommentoi sekä luonnosta hallituksen esitykseksi että lopullista hallituksen esitystä, minkä lisäksi se osallistui pyöreän pöydän keskusteluihin hallituksen esityksen valmisteluvaiheen aikana. Lausunnossaan UNHCR vahvisti kantansa siitä, että uusinta-hakemuksille voidaan tehdä alustava tutkinta sen selvittämiseksi, sisältyykö niihin uusia perusteita, jotka edellyttäisivät hakemuksen sisällöllistä tutkintaa (vrt. edellä UNHCR:n samansisältöiset kannanotot itse direktiiviin).³⁰¹ UNHCR kuitenkin muistuttaa, että tällai-nen menettely on mahdollista ainoastaan silloin, kun aiempi hakemus on tutkittu sisäl-löllisesti asianmukaisesti ja perusteellisesti. UNHCR myös kannatti UlkL 103 §:ään tehtyä muutosta, jonka mukaan uusintahakemukset, joihin ei sisälly uusia elementtejä, voidaan menettelydirektiivin mukaisesti jättää tutkimatta, ottaen huomioon, että ne tutkitaan alus-tavasti. UNHCR myös suositti vahvasti, että kaikki tutkittavaksi ottamista koskevat puhutte-lut suorittaa yksi ja sama päävastuuviranomainen.³⁰²

3.5.2.3 Toteutuneet vaikutukset

Järjestötahojen lausunnoissa ja mietintöön liitetyssä vastalauseessa esitetty kritiikki vai-kuttaa perustellulta. Esitys jää epäselväksi mitä tulee hakijan oikeuteen asianmukaiseen käsittelyyn siltä osin kuin kyse on alustavan tutkinnan sisällöstä ja kuulemismahdollisuu-desta sellaisten hakemusten kohdalla, joissa uusia perusteita ei ole esitetty. Tämän sel-ventäminen olisi ollut tärkeää erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien näkökulmasta.

Direktiivin alustavaa tutkintaa koskevista määräyksistä ei katsottu aiheutuvan kansallisia toimenpiteitä.³⁰³

Lakimuutosten jälkeen päivitetty Maahanmuuttoviraston turvapaikkaohje ei sekään ole tältä osin täysin yksiselitteinen.³⁰⁴ Nimenomaisesti uusintahakemuksien osalta siinä vahvistetaan, että hakemus, joka ei sisällä uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämiselle, voidaan jättää tutkimatta, eikä hakijalle tällöin järjestetä turvapaikka-puhuttelua. Ohjeen mukaan uusintahakemus tutkitaan ensin alustavasti sen toteamiseksi,

301 UNHCR, Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees

(UNHCR), Regional Representation for Northern Europe on the Law Proposal on 30 October 2014 (218/2014) amending the Aliens Act for the transposition in Finland of the recast EU Directive on Asylum Procedures.

302 Vaikka direktiivi nimenomaisesti sallii sen, ettei turvapaikkapuhuttelua järjestetä, on UNHCR suositellut jäsenvaltioille puhuttelun järjestämistä hyvänä käytäntönä. UNHCR Commentary.

303 HE 218/2014 vp, s. 29.

304 Maahanmuuttovirasto, Turvapaikkaohje MIGDno-2015-566, 15.2.2016.

onko ilmennyt tai onko hakija esittänyt uusia asiaan vaikuttavia perusteita maahan jäämi-selle. Tämä tutkinta ohjeistetaan tekemään hakemuksen tekohetkellä ilmoitettujen hake-muksen perusteiden nojalla. Tarkempaa ohjeistusta tai esimerkkejä ei asiassa anneta.

Sen sijaan hakemuksen vastaanottavan viranomaisen velvollisuutta kirjata hakemuksen perusteeksi esitetyt seikat tarkasti korostetaan. Mikäli hakemus sisältää uusia asian ratkai-suun vaikuttavia perusteita maahan jäämiselle, tulee perusteet ohjeen mukaan selvittää turvapaikkapuhuttelussa.³⁰⁵

Turvapaikkaohjeessa viitataan toisaalla kuitenkin myös mahdollisuuteen järjestää turva-paikkapuhuttelu turvapaikkakuulustelun yhteydessä.Menettelyä sovelletaan silloin, kun hakemus arvioidaan “selväksi”, eli ennakkoarvion mukaan selvästi joko myönteiseksi tai kielteiseksi. Tällaisessa tapauksessa hakijalla on ohjeen mukaan kaikki samat oikeudet ja velvollisuudet kuin erillisen turvapaikkapuhuttelun yhteydessä. Tässä yhteydessä huo-mioidaan myös erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevat hakijat. Maahanmuuttoviraston todetaan vielä arvioivan aina ennen päätöksentekoa, ovatko turvapaikkapuhuttelu ja sen olosuhteet olleet sellaiset, että hakijan asia on tullut selvitettyä riittävästi ja tarvittaessa hakija voidaan ohjeen mukaan kutsua uudestaan turvapaikkapuhutteluun. Käytännössä vaikuttaa siltä, että turvapaikkapuhutteluja on ainakin jossain määrin järjestetty myös uusintahakemusten kohdalla silloin, kun uusia perusteita hakemukselle ei ole esitetty.³⁰⁶