Erityiset menettelylliset takeet (HE 218/214 vp)

3.4.1 Muutoksen sisältö ja tavoitteet

Menettelydirektiivin täytäntöönpanon²⁶⁶ yhteydessä lisättiin ulkomaalaislakiin uusi 96 a §:ä, jolla taataan erityiset menettelylliset takeet turvapaikkaprosessissa haavoittu-vassa asemassa oleville hakijoille. Säännös perustuu menettelydirektiivin 2 artiklan d koh-taan, jonka mukaan ”hakijalla, joka tarvitsee erityisiä menettelyllisiä takeita, tarkoitetaan hakijaa, jonka mahdollisuudet hyödyntää tässä direktiivissä säädettyjä oikeuksia ja täyttää tämän direktiivin mukaiset velvollisuudet ovat rajalliset hänen yksilöllisten olosuhteidensa vuoksi”, ja menettelydirektiivin 24 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on arvioitava kohtuullisen ajan kuluessa, onko hakijalla tarvetta erityisiin menettelyllisiin takeisiin, ja jos on, tarjottava menettelyllistä tukea. Hallituksen esityksessä avataan tuen tarvetta seu-raavasti: ”kyseessä voisi esimerkiksi olla traumaattisista kokemuksista kärsinyt hakija, joka tarvitsee tavallista enemmän aikaa ja tukea voidakseen esittää turvapaikkapuhuttelussa turvapaikkahakemuksen kannalta tärkeät seikat.” Uudella UlkL:n 96 a §:llä ei luotu erillistä menettelyä vaan pyritään takaamaan tarvittava tuki yleisessä menettelyssä.²⁶⁷

Erityisen tuen tarpeessa olevat hakijat määritellään vastaanottolain 6 §:n kautta, jonka mukaan haavoittuva asema voi johtua ”iästä tai henkilön fyysisestä tai psyykkisestä tilas-ta.”²⁶⁸ Vastaanottolain 6 § perustuu vastaanottodirektiivin 21 artiklaan, jonka esimerkkilis-tassa mainitaan alaikäiset, ilman huoltajaa olevat alaikäiset, vammaiset, raskaana olevat

264 HE 32/2016 vp, s. 8.

265 HE 247/2020 vp.

266 HE 218/2014 vp.

267 HE 218/2014 vp, s. 39–40.

268 Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnista-misesta ja auttatunnista-misesta 17.6.2011/746.

naiset, yksinhuoltajat, joilla on alaikäisiä lapsia, sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneet henkilöt, ihmiskaupan uhrit, vakavista sairauksista ja mielenterveyshäiriöistä kärsivät henkilöt sekä naisten sukuelinten silpomisen uhrit. Vastaanottolain 6 §:n esitöissä todetaan, että koska vastaanottodirektiivin esimerkkiluettelo haavoittuvassa asemassa olevista ei ole tyhjen-tävä, ei nähdä tarkoituksenmukaiseksi lisätä lakiin esimerkkiluetteloa. Vastaanottolain 6 §:ää kuitenkin tarkennettiin samassa yhteydessä menettelydirektiivin pohjalta sen osalta, miten ja missä vaiheessa prosessia haavoittuvuus ja erityinen tuen tarve tulee tunnistaa.²⁶⁹ Ulkomaalaislakiin lisättiin samalla myös edellytys, että ulkomaalaislain 104 §:n mukaista nopeutettua menettelyä ei saa soveltaa, jos UlkL:n 96 a §:ssä tarkoitettua erityistä tukea ei ole pystytty tarjoamaan hakijalle.²⁷⁰

Kun menettelydirektiivi pantiin täytäntöön, kaikkia haavoittuvasta asemassa olevien erityi-sen tuen tarpeen tunnistamiseen ja tuen antamiseen liittyviä menettelydirektiivin kohtia ei päädytty säätelemään lain tasolla, vaan osa direktiivin sääntelystä jätettiin säädeltäviksi kansallisilla ohjeistuksilla. Menettelydirektiivin 15 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan turvapaikkapuhuttelijan edellytetään olevan pätevä, ml. pystyvän ottamaan huomioon eri olosuhteita, joita koskevaan esimerkkiluetteloon on uudelleen laaditussa direktiivissä lisätty sukupuoli, seksuaalinen suuntautuminen ja sukupuoli-identiteetti. Jotkut haavoit-tuvuuksista liittyvät nimenomaan sukupuoleen tai sukupuoli-identiteettiin, kuten esimer-kiksi naisten sukuelinten silpomiseen, seksuaaliseen väkivaltaan ja seksuaalivähemmistö-jen asemaan liittyvät kysymykset. Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan hakijan pyynnöstä on aina kun mahdollista huolehdittava siitä, että hakijan puhuttelun suorittaa samaa sukupuolta oleva henkilö. Lisäksi 3 kohdan c alakohdassa on vastaava säännös velvollisuudesta järjestää samaa sukupuolta oleva tulkki. Nämä menettelylliset takeet liittyvät siihen, että saman sukupuolisella puhuttelijalla ja tulkilla voidaan alentaa joidenkin hakijoiden kynnystä tuoda esille turvapaikkapuhuttelussa kaikki turvapaikka-hakemuksen kannalta tärkeät seikat, kuten esimerkiksi sukupuolittunut väkivalta. Näitä kysymyksiä osana puhuttelijoiden osaamista ei päädytty sääntelemään lain tasolla, vaan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan yllä mainittujen kohtien osalta, että Maahan-muuttoviraston turvapaikkaohjetta tullaan täsmentämään direktiiviin tehtyjen muutoksen perusteella.²⁷¹

Menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on var-mistettava, että hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on mahdollisuus pyytää tarvittaessa neuvoa asiantuntijoilta tiettyihin aloihin, kuten

269 HE 171/2014 vp, s. 18.

270 HE 218/2014 vp.

271 HE 218/2014 vp, s.15–16.

lääketieteeseen, kulttuuri- ja uskontoasioihin, lapsiin tai sukupuolikysymyksiin liittyvissä kysymyksissä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tämä velvollisuus on viran-omaisilla jo hallintolakiin ja ulkomaalaislakiin sisältyvän selvittämisvelvollisuuden nojalla, ja tämän vuoksi ei ole tarvetta säädellä aiheesta tarkemmin.²⁷² Tämä kohta voisi olla merki-tyksellinen haavoittuvan aseman tunnistamisen kannalta liittyen mm. haitallisten perin-teiden kuten pakkoavioliittojen ja sukuelinten silpomisen tunnistamiseen. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ”aina, kun hakemuksen perusteet ovat samat, tehdä yhden päätöksen paitsi, jos tämä johtaisi sellaiseen hakijan henkilökohtaista tilannetta koskevien tietojen julkistamiseen, joka voisi vaarantaa hänen etunsa erityi-sesti tapauksissa, joihin liittyy sukupuoleen, seksuaaliseen suuntautumiseen, sukupuoli- identiteettiin ja/tai ikään perustuvaa vainoa. Näissä tapauksissa asianomaiselle henkilölle annetaan erillinen päätös.” Tämä menettelyllinen tae on merkityksellinen mm. lähisuhde-väkivaltatapauksissa, joissa osapuoli ei uskalla kertoa mahdollisesta hyväksikäytöstä siitä syystä, että pelkää päätöksen perusteeksi kerrottujen seikkojen tulevan perheenjäsenten tietoon päätöksen tiedoksiannon yhteydessä. Hallituksen esityksessä todetaan jälleen, että Maahanmuuttoviraston turvapaikkaohjetta tullaan täsmentämään direktiiviin mukaisesti erillisen päätöksen tekemisen osalta sen sijaan, että asiasta säädettäisiin lailla.²⁷³ Direk-tiivin 31 artiklan 7 kohdan mukaan hakemuksen tutkinta voidaan laittaa etusijalle sillä perusteella, että hakija on haavoittuvassa asemassa, etenkin kun on kyse ilman huoltajaa olevista alaikäisistä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan kyseinen kohta ei ole jäsenvaltioita velvoittava, eikä ulkomaalaislakia muutettu sen perusteella.²⁷⁴ Yhteen vetona voidaan todeta, että yllä kuvatut direktiivin kohdat, jotka liittyvät haavoittuvuuksien tun-nistamiseen ja huomioimiseen, on päätetty sääntelyvaihtoehtoja punnittaessa jättää kansallisen ohjeistuksen tasolle. Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan myös, että menettelydirektiivin yllä mainitut kohdat eivät ole jäsenvaltiota pakottavia.

3.4.2 Muutosten ennakoidut ja toteutuneet vaikutukset

Erityisten menettelyllisten takeiden lisääminen ulkomaalaislakiin oli osa laajaa muutos-esitystä, jolla huolehdittiin menettelydirektiivin täytäntöönpanosta. Erityisiin menet-telyllisiin takeisiin liittyviä ennakoituja vaikutuksia oli käsitelty vain lyhyesti hallituksen esityksessä. Hallituksen esityksessä arvioitiin, että esitys parantaisi haavoittuvassa ase-massa olevien huomioonottamista turvapaikkamenettelyssä, kun heidän tarvitsemastaan tuesta säädettäisiin laissa, ja kun nopeutettu menettely kiellettäisiin, mikäli tukea ei pys-tytä järjestämään. Hallintovaliokunnalle lähetetyissä asiantuntijalausunnoissa käsiteltiin

272 HE 218/2014 vp, s.12.

273 HE 218/2014 vp, s.12–13.

274 HE 218/2014 vp, s. 26.

menettelydirektiivin pohjalta ehdotettuja muutoksia kokonaisuutena ja erityisten menet-telyllisten takeiden vaikutusten arviointi jäi yleisluonteisten toteamusten tasolle. Osa lausunnon antajista arvioi, että muutokset parantavat hakijoiden oikeusturvaa. Näin arvioi-tiin erityisesti yksin tulleiden lapsien ja haavoittuvassa asemassa olevien osalta. ²⁷⁵

Hallituksen esityksen sanamuodon mukaisesti: ”haavoittuvassa asemassa oleva hakija tarvitsee tavallista enemmän aikaa ja tukea voidakseen esittää turvapaikkapuhuttelussa turvapaikkahakemuksen kannalta tärkeät seikat.” Lasten osalta haavoittuva asema liittyy iästä johtuvaan heikompaan kykyyn hahmottaa asioita ja vaatia itselleen oikeuksia. Mui-den ryhmien osalta esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön, lähisuhdeväkivaltaan ja ihmiskauppaan liittyy erilaista vallankäyttöä, joka heikentää uhrin toimijuutta, ja hyväksi-käyttö voi aiheuttaa häpeää, pelkoa ja joissain tapauksissa trauman, jotka kaikki vaikut-tavat uhrin toimintakykyä alentavasti.²⁷⁶ Osa haavoittuvuuksista on helpompi tunnistaa suoralta kädeltä, kuten nuori ikä tai yksinhuoltajuus, mutta kaikkia haavoittuvuuksia ei näe ihmisestä päältäpäin, kuten seksuaalisen väkivallan tai ihmiskaupan uhriksi joutuminen.

Haavoittuvan aseman tunnistamisen tekee haasteelliseksi myös se, että haavoittuvassa asemassa oleva henkilö ei itse välttämättä kykene tuomaan esille haavoittuvuuttaan tai haavoittavia kokemuksiaan.²⁷⁷

Kynnyskysymys erityisen menettelyllisen tuen tarjoamisessa on näin ollen se, tunnis-tetaanko hakijan tuen tarve. Tunnistamiseen liittyen vastaanottolain 6 §:ään lisättiin menettely direktiivin perusteella, että haavoittuvasta asemasta johtuvat erityistarpeet tulee selvittää yksilöllisesti ja kohtuullisen ajan kuluessa ja erityinen tuentarve tulee ottaa huomioon koko turvapaikkamenettelyn keston ajan. Nämä tarkennukset ovat selkeä parannus haavoittuvassa asemassa olevien asemaan, koska ne velvoittavat eri viran-omaisia prosessin eri vaiheissa tunnistamaan erityisen tuen tarvetta ja ohjaamaan tarvit-taessa hakijat tuen piiriin. Kuten yllä todettiin, lainsäätäjä on päättänyt olla säätämättä lain tasolla yksityiskohtaista haavoittuvuuden määritelmää. Tämä voi olla haaste lakia soveltaville tahoille. Lisäksi kuten yllä kuvattiin, useat menettelydirektiivin kohdat, jotka vaikuttavat haavoittuvuuksien tunnistamiseen ja esille tulemiseen, on lailla säätämisen sijasta jätetty ohjeistuksen tasolle. Erityisistä menettelyllisistä takeista säädettäessä ei myöskään säädetty siitä, mitä konkreettista tukea voidaan tarjota haavoittuvassa ase-massa oleville. Haastatteluissa muutamat asiantuntijat totesivat, että eivät ole huoman-neet pykälä muutosta (UlkL 96 a §) tai että erityisten menettelyllisten takeiden lisäämisellä

275 Ks. Liite 2.

276 Mazeda Hossain – Cathy Zimmerman – Melanie Abas – Miriam Light – Charlotte Watts, The Relationship of Trauma to Mental Disorders Among Trafficked and Sexually Exploited Girls and Women. American Journal of Public Health 100 (12) 2010, s. 2442–2449.

277 Lilja et al. 2020 sekä Kervinen – Ollus 2019.

lainsäädäntöön ei ole ollut käytännön merkitystä heidän työssään. Muutama totesi, että toimeenpano vaihtelee Maahanmuuttovirastossa eli osa puhuttelijoista voi olla erikoistu-neita esimerkiksi eri hyväksikäytön muotoihin ja että esim. naispuolinen tulkki järjestetään tarvittaessa. Toisaalta tuotiin esille se, että aina puhuttelijat eivät tunnista haavoittuvuutta ja eivät järjestä puhuttelua erityisten menettelyllisten takeiden vaatimusten mukaisesti.

KHO antoi 7.9.2020²⁷⁸ ensimmäisen ratkaisun UlkL:n 96 a §:n soveltamisesta. Päätökses-sään KHO toteaa, että turvapaikkamenettelyssä ei ollut varmistettu erityisiä menettelylli-siä takeita haavoittuvassa asemassa olevalle, kun hakijalle ei ollut järjestetty samaa suku-puolta olevaa puhuttelijaa ja tulkkia. Tämän vuoksi KHO:n mukaan turvapaikkamenettely ei ollut asianmukainen, ja Maahanmuuttovirasto ei ollut siten myöskään voinut sen poh-jalta luotettavasti arvioida A:n kertomuksen uskottavuutta. Korkein hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian Maahanmuutto-virastolle uuden turvapaikkapuhuttelun järjestämiseksi:

”Somalian kansalainen A, joka oli nainen, oli hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua. A oli hänelle järjestetyssä turvapaikkapuhuttelussa vedonnut

turvapaikkaperusteenaan muun ohella häneen al-Shabaabin taholta kohdistuneeseen toistuvaan seksuaaliseen väkivaltaan. Puhuttelijana toimi Maahanmuuttoviraston miesvirkailija. Tulkki oli niin ikään mies. Korkein hallinto-oikeus totesi, että Maahanmuuttoviraston virkailijalla on ulkomaalaislain 96 a §:n nojalla velvollisuus ottaa huomioon turvapaikanhakijan yksilöllinen asema ja olosuhteet siten, että erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitseva hakija tunnistetaan ja hänelle tarjotaan hänen tarpeitaan vastaava tuki. Tuen tarpeen arvioinnissa ratkaisevaa on, pystyisikö hakija ilman tukea hyödyntämään oikeuksiaan ja täyttämään velvollisuutensa turvapaikkamenettelyssä. A:n haavoittuva asema ja hänen turvapaikkaperusteensa arkaluonteisuus huomioon ottaen hänen ei ollut voitu olettaa pystyvän kertomaan turvapaikkamenettelyssä miestulkin ja miespuhuttelijan läsnä ollessa kokemuksistaan siten, että hänen voitaisiin katsoa hyötyneen turvapaikkamenettelyyn liittyvistä oikeuksista ja noudattaneen siihen liittyviä velvollisuuksia. Maahanmuuttoviraston olisi turvapaikkamenettelyssä tullut järjestää A:lle hänen tarvitsemansa tuki tarjoamalla A:lle mahdollisuus saada samaa sukupuolta oleva puhuttelija ja tulkki. Turvapaikkamenettely ei ollut edellä mainituista syistä ollut asianmukainen.”

278 KHO 2020:91.

3.4.3 Oikeudellinen arviointi

Periaatteellisella tasolla erityisten menettelyllisten takeiden lisääminen ulkomaalaislakiin omana pykälänään on parantanut haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden oikeus-turvaa, ja tarkasteluajanjaksolla on myös yhdessä korkeimman hallinto-oikeuden päätök-sessä viitattu kyseiseen lainkohtaan hakijan eduksi. Huomionarvoista on kuitenkin, että menettelydirektiivin täytäntöönpanossa on valittu kansainvälistä minimistandardia vas-taava sääntely, eli useita direktiivin säännöksiä, jotka liittyvät haavoittuvassa asemassa ole-vien tunnistamiseen ja tukemiseen, ei ole nostettu kansallisesti lain tasolle, vaan sääntely on jätetty kansallisen ohjeistuksen varaan.

Käytännössä erityisten menettelyllisten takeiden varmistaminen kaikille haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille ei vaikuta olevan vielä systemaattista. Ensinnäkin se, että haavoit tuvaa asemaa ei ole määritelty selkeästi ulkomaalaislaissa voi lisätä haastetta tun-nistaa haavoittuvassa asemassa olevia tai aiheuttaa erilaisia tulkintoja siitä, kuka on tai ei ole haavoittuvassa asemassa ja näin ollen oikeutettu erityiseen tukeen.

Erityisistä menettelyllisistä takeista säädettäessä ei myöskään tarkennettu, mitä konk-reettista tukea voidaan tarjota haavoittuvassa asemassa oleville. Maahanmuutto viraston ohjeistuksessa tuodaan esille joitakin haavoittuvuuden tunnistamisen työkaluja sekä selostetaan joitakin toimintamalleja erityisen tuen antamiseen (samaa sukupuolta oleva puhuttelija ja tulkki, puhuttelun keskeyttäminen, oikeusavustajan hankkiminen tietyissä tilanteissa, huoli-ilmoitus vastaanottokeskukseen, ilmoitus ihmiskaupan uhrien auttamis-järjestelmään). Ohjeiden tarkastelun pohjalta ja asiantuntijahaastatteluissa nousseiden havaintojen pohjalta vaikuttaa kuitenkin siltä, että Maahanmuuttovirastolla ei vielä ole systemaattisia prosesseja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamiseen ja ohjaamiseen tuen piiriin lain vaatimalla tavalla.