Väärinkäyttödiskurssi

Lähes kaikissa eli kymmenessä analysoiduista hallituksen esityksistä ehdotettuja laki-muutoksia perusteltiin sillä, että muutoksilla ehkäistään turvapaikkajärjestelmän väärin-käyttöä. Väärinkäyttödiskurssin puheessa turvapaikanhakua kuvataan ilmiönä, jonka taustalla ei ole aito tarve suojelulle, vaan se on toimintaa, johon liittyy opportunismia ja pyrkimystä hyväksikäyttää esimerkiksi suomalaista sosiaaliturvajärjestelmää ”vastaan-ottopalveluja nauttien”.¹⁰⁹ Useissa tarkasteluajanjakson kansainväliseen suojeluun liitty-vissä esityksissä pyrittiin siten ehdottamaan toimenpiteitä, joilla tällainen järjestelmän hyväksikäyttö saadaan estettyä. Esimerkiksi hallituksen esityksessä 170/2014 vp, jossa ehdotettiin vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttamista Suomen lainsäädäntöön, väärinkäyttödiskurssi esiintyi vahvana esityksen perusteluissa:

Näyte 9:

”Henkilöiden haluttomuus palata johtuu usein siitä, että he toivovat Suomeen jäämällä varmistavansa itselleen myöhemmin oleskeluluvan, vaikka eivät jäämishetkellä täytäkään oleskeluluvan myöntämisedellytyksiä. Muutoksella viestitettäisiin entistä selkeämmin, ettei tällaista automaattista yhteyttä maahan jäämisen ja oleskeluluvan välillä ole. Muutoksella pyritään sulkemaan pois järjestelmän väärinkäyttö. Väärinkäytöllä tarkoitetaan tässä sitä, että ulkomaalainen ei suostu noudattamaan Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden

108 Esimerkiksi HE 273/2018 vp sisälsi tällaista argumentaatiota.

109 HE 170/2014 vp, s. 32.

päätöksiä ja Suomen lakia. Päätöksissä on tutkittu, että hakijan on turvallista palata koti-maahansa, eikä hänellä ole laillisia perusteita oleskelulle Suomessa.”¹¹⁰

Kyseisessä hallituksen esityksessä järjestelmän väärinkäytöksi konstruoidaan siis se, että henkilö on haluton palaamaan lähtömaahansa. Sitaatissa sanalla ”usein” myös pyritään todentamaan, että järjestelmän väärinkäyttö on yleistä, ei yksittäistapauksiin liittyvää.

Myös se, että hakija ei suostu noudattamaan Suomen viranomaisten tekemiä kielteisiä turvapaikkapäätöksiä esitetään hallituksen esityksessä merkkinä järjestelmän hyväksi-käytöstä. Henkilön haluttomuus palata voitaisiin kuitenkin tulkita myös siten, että henki-löllä on syytä pelätä oman turvallisuutensa puolesta lähtömaassaan. Henkilön oman koke-muksen uskottavuus kuitenkin kiistetään sekä tässä sitaatissa että muissa kohdin kyseistä hallituksen esitystä. Sitaatissa henkilön oma kokemus kiistetään vetoamalla auktoriteettei-hin eli ”Suomen lakia” noudattavien viranomaisten päätöksiin. Lisäksi passiivimuotoisella ilmaisulla ”on tutkittu” pyritään korostamaan viranomaisten tutkinnan neutraaliutta. Halli-tuksen esityksessä toistettiinkin, että Suomen viranomaiset ovat tutkineet hakijan teke-män hakemuksen ja päätyneet siihen, että hakijan on turvallista palata kotimaahansa jol-loin ”[s]illä ei ole merkitystä, jos ulkomaalainen itse kokee toisin”.¹¹¹ Hakijan oma kokemus siis kyseenalaistetaan vetoamalla suomalaisiin asiantuntijoihin ja auktoriteetteihin.

Yksi instrumentti, joka korostui hallituksen esityksissä järjestelmän väärinkäytön välineenä, oli uusintahakemus. Analysoiduista hallituksen esityksistä kolmessa esitettiin muutoksia uusintahakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin tai uusintahakemuksen merki-tykseen käännyttämispäätöksen täytäntöönpanossa.¹¹² Näitä uusintahakemuksiin liitty-viä lakimuutoksia perusteltiin ennen kaikkea järjestelmän väärinkäyttämisen ehkäisyllä.

Esimerkiksi hallituksen esityksessä 273/2018 vp uusintahakemukset kiinnitettiin vahvasti järjestelmän väärinkäyttöön:

Näyte 10:

”Osa uusintahakemuksista jätetään, koska henkilön oma arvio tilanteestaan tai turvallisuu-destaan eroaa Maahanmuuttoviraston ja hallintotuomioistuinten arviosta asiassa. Hakija ei esitä varsinaisia uusia perusteita, mutta katsoo edelleen olevansa aiemmin esittämillään perusteilla suojelun tarpeessa. Kasvavassa määrin uusintahakemus myös jätetään, koska hakijalla on esimerkiksi halu jatkaa työskentelyä Suomessa tai saada vastaanottopalveluja tai muista taloudellisista tai sosiaalisista syistä. Hakemusten, joissa ei esitetä uusia perus-teita ja jotka jätetään usein pelkästään maasta poistamisen viivyttämiseksi tai estämiseksi,

110 HE 170/2014 vp, s. 32.

111 HE 170/2014 vp, s. 32–33.

112 HE 218/2014 vp, HE 273/2018 vp ja HE 32/2016 vp.

voidaan katsoa vievän pohjaa turvapaikkajärjestelmän uskottavuudelta ja lisäävän hake-musten käsittelystä aiheutuvia kustannuksia. Uusintahakehake-musten määrän kasvaessa on koettu tarpeelliseksi puuttua ilmiöön myös lainsäädäntöä muuttamalla.”¹¹³

Kuten näytteessä kahdeksan, myös yllä olevassa sitaatissa turvapaikkajärjestelmän väärin-käyttöä faktuaalistetaan asettamalla henkilön oma kokemus turvallisuudestaan vastak-kain auktoriteettien eli suomalaisten viranomaisten arviolle. Lisäksi huolimatta siitä, että sitaatin alkuosassa viitataan siihen, että tällaisia uusintahakemuksia on vain ”osa” uusinta-hakemuksista, samassa sitaatissa uusintahakemusten väärinkäyttöä määrällistetään totea-malla, että uusintahakemuksia tehdään ”kasvavassa määrin” työntekemisen jatkamisen tarkoituksessa tai muilla perusteettomina pidetyillä syillä. Uusintahakemusten perusteet-tomuutta vahvistetaan myös toteamalla, että hakemuksia jätetään ”usein pelkästään”

maasta poistamisen viivyttämiseksi. Lisäksi kuvaa kasvavasta ilmiöstä rakennetaan enna-koimalla uusintahakemusten määrän kasvua.

Uusintahakemukset kytkettiin hallituksen esityksissä siis ennen kaikkea järjestelmän väärinkäyttöön, eikä esimerkiksi siihen, että ne voivat mahdollistaa turvapaikanhakijan oikeusturvan tilanteissa, joissa hakija ei ole syystä tai toisesta ymmärtänyt tai pystynyt tuomaan esiin kaikkia asiansa ratkaisuun vaikuttavia tekijöitä. Kytkemällä uusintahake-mukset järjestelmän väärinkäyttöön toistuvasti hallituksen esityksissä rakennettiin varsin tehokkaasti kuvaa uusintahakemuksista järjestelmän väärinkäyttönä. Uusintahakemukset näyttäytyivät hallituksen esityksissä ennen kaikkea keinoina, joita käyttävät henkilöt, jotka eivät ole todellisuudessa suojelun tarpeessa.

Hallituksen esityksiin sisältyikin puhetta, jossa tehtiin eroja ns. aitojen ja epäaitojen turva-paikanhakijoiden välillä. Esimerkiksi alla olevan sitaatin puheessa rakennetaan kuvaa siitä, että turvapaikkaa tavoittelevien henkilöiden joukossa on sekä ”todella suojelun tarpeessa”

olevia henkilöitä, että perusteettomia hakemuksia tekeviä järjestelmän väärinkäyttäjiä:

Näyte 11:

”Uusintahakemusmenettelyn väärinkäyttömahdollisuuksien vähentäminen puolestaan lisäisi osaltaan turvapaikkajärjestelmän uskottavuutta. Kun jatkossa vältettäisiin perusteet-tomien hakemusten käsittely yhä uudelleen, järjestelmän resurssit kohdistuisivat nykyistä paremmin todella suojelun tarpeessa olevien henkilöiden hakemusten käsittelyyn.”¹¹⁴

113 HE 273/2018 vp, s. 18–19.

114 HE 218/2014 vp, s. 36.

Näytteessä 11 pidetään myös itsestään selvänä, että perusteettomina pidettyjen hake-musten käsittelyn väheneminen parantaisi ”todella suojelun tarpeessa olevien henkilöi-den” asemaa. Sitaatista käy lisäksi ilmi, että uusintahakemusten väärinkäyttöön halutaan puuttua myös siksi, että tämä lisäisi turvapaikkajärjestelmän ”uskottavuutta”, mikä antaa ymmärtää, että turvapaikkajärjestelmä olisi hallituksen esityksen kirjoittamishetkellä jol-lain tapaa epäuskottava.

Erotteluja ns. aitoihin ja epäaitoihin turvapaikanhakijoihin sisältyi myös perheenyhdistä-misen toimeentuloedellytyksen laajentamiseen tähtäävässä hallituksen esityksessä, jossa argumentoitiin lisäksi, että toimeentuloedellytyksen tiukentaminen ehkäisisi ”lumeliittoja”.

Missään kohtaa esitystä ei kuitenkaan kerrottu, mitä lumeliitoilla itse asiassa tarkoitetaan ja miten toimeentuloedellytys tarkalleen ehkäisisi näitä. Hallituksen esityksessä siis otettiin annettuna, että lumeliittoja esiintyy ja että lukija tietää, mitä lumeliitoilla tarkoitetaan:

Näyte 12:

”Väärinkäytösten, kuten lumeliittojen avulla maahan pääsemisen ehkäiseminen vahvistaa niiden hakijoiden asemaa, jotka eivät pyri väärinkäyttämään tai kiertämään säännöksiä.

Väärinkäytösten ehkäiseminen ja sitä kautta perusteettomien hakemusten vähentäminen lisäävät kansalaisyhteiskunnan luottamusta ja hyväksyntää lainsäädännölle ja viranomais-ten toiminnalle.” ¹¹⁵

Näytteessä 12 annetaan kuva siitä, että tekemällä kiristyksiä perheenyhdistämisen ehtoi-hin torjutaan turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttöä ja samalla parannetaan niiden hen-kilöiden, jotka eivät pyri väärinkäyttämään turvapaikkajärjestelmää, eli suojelua todella ansaitsevien hakijoiden asemaa. Tässä kohtaa sitaatin puhe kietoutuu yhteen parannus-diskurssin kanssa, jonka puheessa ehdotetuilla muutoksilla väitetään olevan hakijoiden asemaa parantava vaikutus. Sitaatin viittaus perusteettomiin hakemuksiin vahvistaa jäl-leen viestiä siitä, että turvapaikkaa haetaan väärillä motiiveilla.

Erottelujen tekeminen ns. aitojen ja epäaitojen turvapaikanhakijoiden välille vahvistaa vaiku telmaa siitä, että turvapaikanhakijoiden joukossa on järjestelmää väärinkäyttäviä henkilöitä. Turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten kuvaaminen joko aitoina uhreina tai huija reina ei ole uutta, vaan esimerkiksi mediassa tällaisia erotteluja on tehty jo pitkään.¹¹⁶ Uhrikehyksen sijaan myös mediassa ovat painottuneet turvapaikanhakijoihin liittyvät uhkat, kuten rikollisuus.¹¹⁷

115 HE 43/2016 vp, s. 27.

116 Horsti 2009, s. 78.

117 Horsti 2009, s. 78.

Puhe turvapaikanhakijoista apua tarvitsevina uhreina oli vähäistä verrattuna puheeseen turvapaikanhakijoista järjestelmän väärinkäyttäjinä. Muutamissa hallituksen esityksissä puhuttiin haavoittuvista turvapaikanhakijoista, mutta pois lukien HE 43/2016 vp, pelkäs-tään sitä, että henkilö on turvapaikanhakija, ei lähtökohtaisesti pidetty ominaisuutena, joka tekee henkilöstä haavoittuvan.¹¹⁸ Haavoittuvuus liitettiin siis esimerkiksi vastaan-ottolain 6 §:ssä määriteltyihin haavoittuvuuden ominaisuuksiin kuten ikään ja erityisiin fyysisiin tai psyykkisiin ominaisuuksiin. Hallituksen esityksistä vain ihmiskaupan uhrien auttamiseen ja auttamisjärjestelmään liittyvässä HE 266/2014 vp:ssä turvapaikanhakijat ilmenivät selkeästi uhreina. Muissa hallituksen esityksissä turvapaikanhakijat yhdistet-tiin harvemmin uhrikehykseen, tai jos se tehyhdistet-tiin, uhriutumisen nähyhdistet-tiin liittyvän kielteisen turva paikkapäätöksen saaneiden laittomaan asemaan.¹¹⁹ Tällaisessa tilanteessa heidän uhriutumisensa saatettiin myös konstruoida hakijan omaksi syyksi:

Näyte 13:

”Sikäli kuin ulkomaalainen valitsee jäävänsä Suomeen oleskelemaan laittomasti, on ole-massa riski altistua erilaisille lieveilmiöille. On otettu esille esimerkiksi riski joutua hyväksi käytetyksi pimeillä työmarkkinoilla tai itsensä elättäminen kerjäämällä tai rikollisuudella taikka jopa ihmiskaupan uhriksi joutuminen. Kysymyksessä on kuitenkin henkilön oma valinta. Lainsäädäntöä ei voida rakentaa sen varaan, että asiakas päättää olla noudatta-matta viranomaispäätöksiä ja Suomen lakia, josta saattaa seurata hänelle erilaisia ongel-mia. Vapaaehtoisen paluun valitessaan näitä ongelmia ei ole.”¹²⁰

Etenkin yllä siteeratussa vapaaehtoisen paluun järjestelmää ehdottaneessa hallituksen esityksessä turvapaikanhakijat on kuvattu aktiivisina, valintoja tekevinä henkilöinä, mitä korostavat sanat ”valitsee”, ”oma valinta” ja ”asiakas päättää”. Horsti on huomauttanut, että kuvattaessa turvapaikanhakijoita aktiivisina henkilöinä heidän kohdallaan korostuu kuitenkin vääränlainen aktiivisuus kuten huijaaminen ja rikollisuus.¹²¹ Myös yllä olevassa sitaatissa aktiivisuus näyttäytyy vääränlaisena aktiivisuutena, viranomaispäätösten vastus-tamisena. Lisäksi toimiessaan näin viranomaispäätösten vastaisesti hakijan uhrin asema kielletään, ja henkilön laittoman statuksen ja sen potentiaalisesti aiheuttamien ongelmien katsotaan olevan henkilön oma valinta. Käyttämällä turvapaikanhakijoista sanaa ”asiakas”

häivytetään sitä seikkaa, että sana turvapaikanhakija tarkoittaa henkilöä, joka on voinut joutua jättämään kotimaansa pakon edessä. Sitaatissa esitetään myös varmana se, että valitessaan vapaaehtoisen paluun, turvapaikanhakija välttyy esimerkiksi hyväksikäytöltä

118 HE 170/2014 vp, HE 172/2014 vp, HE 218/2014 vp, HE 43/2016 vp, HE 133/2016 vp.

119 HE 133/2016 vp, s. 23.

120 HE 170/2014 vp, s. 27.

121 Horsti 2009, s. 78.

ja rikollisuuteen turvautumiselta. Turvapaikanhakijoiden vääränlainen aktiivisuus on läsnä myös seuraavaksi käsiteltävässä kansainvälinen vastaavuusdiskurssissa, jossa suomalaisen lainsäädännön suotuisuuden taustalla voidaan katsoa vaikuttavan ajatus turvapaikanhaki-joista ns. turvapaikkashoppailijoina.

Kuten yllä olevista sitaateista käy ilmi, analysoiduissa hallituksen esityksissä turvapaikka-järjestelmän väärinkäyttö esitettiin annettuna. Hallituksen esityksissä ei siis välttämättä tarkemmin selvitetty, mitä väärinkäytöksillä tarkoitetaan eikä etenkään sitä, missä määrin väärinkäytöksiä tapahtuu. Joskus turvapaikanhakijoiden yhteys väärinkäytöksiin oli hyvinkin epäselvä, mutta yhteys väärinkäytöksiin oli kuitenkin tehty. Esimerkiksi maahan-tulokiellon rikkomisen seuraamuksen ankaroittamista koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että:

Näyte 14:

”[h]allituksen turvapaikkapoliittisen toimenpideohjelman mukaan maahantulokiellon rik-komisesta tulee säätää seuraamukseksi vankeusrangaistus”.¹²²

Viittaamalla turvapaikkapoliittiseen ohjelmaan turvapaikanhakijat kytkettiin siis maahan-tulokiellon rikkomisiin, vaikka samassa yhteydessä todetaan suurimman osan kiellon rik-kojista olevan virolaisia. Missään kohtaa hallituksen esitystä ei selvitetty, missä määrin esi-merkiksi käännytetyt turvapaikanhakijat syyllistyvät maahantulokiellon rikkomisiin.

Analysoituihin hallituksen esityksiin sisältyi myös puhetta turvapaikanhaun ”vetoteki-jöistä”, mihin sisältyy oletus siitä, että turvapaikkaa haetaan muista syistä kuin siitä, että henkilö kokee turvallisuutensa uhatuksi asuinmaassaan. ”Vetotekijöistä” on puhuttu jo ennen Sipilän hallitusta, ja niillä on viitattu poliittisessa keskustelussa siihen, että turva-paikanhakijat tekevät vertailua EU-maiden välillä hakiessaan turvapaikkaa ja valitsevat sen maan, jossa on kattavimmat julkiset palvelut ja korkea sosiaalietuuksien taso.¹²³ Kun nämä muut syyt esitetään ”vetotekijöinä”, ne näyttäytyvät puolestaan lähtökohtaisesti väärinä syinä ja tällaisia muita syitä pohtivat puolestaan järjestelmän väärinkäyttäjinä. Tästä syystä hallituksen esityksissä pidettiin myös tärkeänä tehokasta maasta poistamista:

Näyte 15:

”Ei myöskään ole toivottavaa, että Suomeen muodostuisi kasvava joukko kielteisen kan-sainvälistä suojelua koskevan päätöksen saaneita henkilöitä, joita ei voitaisi palauttaa

122 HE 146/2018 vp, s. 15.

123 Välimäki 2019b, s. 53.

koti- tai pysyvään asuinmaahansa matkustusasiakirjojen puuttumisen vuoksi. Jos maasta poistaminen ei ole mahdollista, voisi tämä muodostaa vetotekijän, joka lisäisi laitonta maassa oleskelua.”¹²⁴

Yllä olevalla sitaatilla luodaan siis uhkakuvaa siitä, että jos tehokas maasta poistaminen ei ole mahdollista, Suomeen tulee jäämään ”kasvava joukko” maassa oleskelevia ihmisiä, joita on kenties alun perinkin kiinnostanut juuri laiton maassa oleskelu eikä turvan saami-nen. Ajatus siitä, että turvapaikanhakijat valitsevat Suomen turvapaikanhakumaaksi siksi, että Suomessa olisi mahdollista oleskella laittomasti, luo puolestaan mielikuvaa valheelli-sista turvapaikanhakijoista, jotka eivät ole aidosti hädänalaisia ihmisiä.