Muutoksen ennakoidut vaikutukset

Tässä osiossa esitellään vain niitä lakipaketin valmistelussa esille tuotuja ennakoituja vai-kutuksia, jotka liittyvät ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ottamiseen, oleskelu-lupiin ja harkinta- sekä toipumisaikaan.⁴⁵⁷ Ministeriövaiheen lausuntojen mukaan ihmis-kaupan uhrille asetettavat edellytykset yhteistyöstä viranomaisten kanssa ja siteiden katkaisemisesta ihmiskaupasta epäiltyyn sekä vastaanottokeskuksen ilmoitusvelvollisuus auttamisjärjestelmässä olevasta voivat johtaa siihen, että uhrit eivät uskalla ottaa yhteyttä viranomaisiin ja siten esimerkiksi paperittomat voivat jäädä avutta. Lausunnoissa tuotiin esille, että kansainvälisten suositusten mukaan toipumisajan tulee olla vähintään 90 päi-vää, jotta ihmiskaupan uhrit voivat tehdä harkittuja päätöksiä turvallisuudestaan ja yhteis-työstä viranomaisten kanssa sekä antaa yksityiskohtaista tietoa menneistä tapahtumista.

Esityksen mukaan tämä aika oli 30–90 päivää. Lausunnon antajien mukaan uhrin toipumi-sen kannalta olisi ongelmallista se, että esityktoipumi-sen mukaan toipumisaika ei estäisi poliisia suorittamasta samanaikaisesti turvapaikkatutkintaa. Käytännössä toipumisaika rajattaisiin myös koskemaan vain niitä henkilöitä, jotka eivät omasta aloitteestaan ole halukkaita otta-maan yhteyttä poliisiin. Näin ollen joissain lausunnoissa esitettiin, että esitettävät muutok-set toipumisajasta eivät palvele kaikkein heikoimmassa asemassa olevia uhreja. Lisäksi tuotiin esille, että turvapaikkaa aiemman ihmiskaupan uhriksi joutumisen perusteella hakevien hakemuksen hylkääminen ja palauttaminen voi lausunnon antajien mukaan olla kohtuutonta psykologisen trauman vuoksi, vaikka uudelleen uhriutuminen kotimaassa ei olisi todennäköistä.

Valiokuntavaiheen asiantuntijalausunnoissa katsottiin, että esitys, jonka mukaan auttamis-järjestelmä voi myöntää luvattomasti maassa oleskelevalle ihmiskaupan uhrille harkinta- ajan, on positiivinen edistysaskel, mutta ehdotuksen muotoilut heikentävät niiden mah-dollisuutta auttaa pelkääviä uhreja. Ehdotetun sanamuodon mukaan uhri, jolle ei myön-netä kansainvälistä suojelua, poistettaisiin auttamisjärjestelmästä, jos hän ei ole valmis aloittamaan rikostutkintaa. Edellytetty yhteistyö ja vaatimus siteiden katkaisemisesta syyl-liseksi epäiltyyn sekä ilmoitusvelvollisuus voivat merkitä sitä, että uhrit eivät uskalla ottaa yhteyttä viranomaisiin, jolloin erityisesti paperittomat voivat jäädä ilman apua. Esitetyssä

457 Ks. Liite 2.

muodossaan ehdotus voi lausunnon antajien mielestä johtaa siihen, että ns. pelkäävät uhrit, jotka eivät uskalla tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa, poistetaan auttamis-järjestelmästä. Joutsenon vastaanottokeskuksen velvollisuus ilmoittaa viranomaisille aut-tamisjärjestelmään otetusta henkilöstä voi rajoittaa avun ulkopuolelle kaikkein heikoim-massa aseheikoim-massa olevia, kuten paperittomia. Laillisesti maassa oleskelevien toipumisaika ja ilman oleskeluoikeutta olevien uhrien harkinta-aika ovat eri pituiset ja syy tälle jää ehdo-tuksessa epäselväksi. Toipumisajan lisääminen lakiin itsessään on parannus.

3.9.4 Toteutuneet vaikutukset

Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään liittyvien lakimuutosten vaikutuksia on sel-vitetty vuonna 2018 TEAS-selvityksessä Tuntematon tulevaisuus: Selvitys ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön toimivuudesta”.⁴⁵⁸ Selvityksessä on tarkasteltu lainsäädännön toimivuutta vuonna 2015 tehtyjen lakimuutosten jälkeen ja sen tärkeim-piä löydöksiä on, että ihmiskaupan uhrit eivät avuntarpeestaan huolimatta aina ohjaudu auttamisjärjestelmään, koska auttamisen ja rikosprosessin välillä on vahva kytkös. Selvityk-sen mukaan tämä kytkös vahvistui vuonna 2015 tehtyjen lainmuutosten myötä.⁴⁵⁹ Kytkös tarkoittaa lyhyesti sanottuna sitä, että ihmiskaupan uhri poistetaan auttamis järjestelmästä, jos ihmiskaupparikoksen rikosoikeudellinen selvittäminen loppuu. Ihmiskauppatutkinta on haastavaa, ja se voi keskeytyä monesta syystä mukaan lukien siksi, että syyllistä ei löy-detä tai todisteet eivät ole riittäviä esitutkinnan aloittamiseen tai syytteen nostamiseen tai päädytään muuhun rikosnimekkeeseen kuin ihmiskauppa tai tutkintaa ei päästä edes aloittamaan, koska rikos on tapahtunut ulkomailla. Näin ollen saattaa käydä niin, että vaikka henkilö on tosiasiallisesti ihmiskaupan uhri, ei rikosprosessissa päästä eteenpäin, ja uhri poistetaan auttamisjärjestelmästä ja usein myös oikeus oleskella maassa päät-tyy tähän (ks. alla ihmiskaupan uhrin oleskeluluvan edellytyksistä). EU:n ihmiskauppaa koskevan direktiivin⁴⁶⁰ ja Euroopan neuvoston ihmiskauppaa koskevan yleissopimuksen (14 artikla) mukaan ihmiskauppaperustainen oleskelulupa voidaan kytkeä rikosprosessiin ja uhrin valmiuteen tehdä yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa.

Toinen tunnistettu haaste ihmiskaupan uhrien auttamisen säätelyssä on harkinta-ajan myöntämiseen liittyvä ilmoittamisvelvollisuus. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä on velvoitettu ilmoittamaan myöntämistään harkinta-ajoista poliisille, jonka vuoksi harkinta- aikaa on kritisoitu siitä, että uhri joutuu jo ennen harkinta-aikaa harkitsemaan, haluaako ylipäätään tehdä esitutkintaviranomaisten kanssa yhteistyötä. Harkinta-aikaa koskevaan

458 Koskenoja et al.

459 HE 266/2014 vp.

460 Ihmiskauppadirektiivi, selitysosa, kohta 18.

sääntelyyn tehtiin tämän lakipaketin yhteydessä vain muutamia tarkentavia muutoksia, mutta harkinta-ajan myöntämisen toimintatapaa on arvosteltu jo aikaisemmin. Tuntema-ton tulevaisuus -selvityksessä etenkin uhreja auttavat järjestöt kritisoivat harkinta-aikaa ja totesivat, ettei sen tarkoitus toteudu, koska uhrin tiedot menevät joka tapauksessa viran-omaisille ja siten tämä saattaa estää uhreja hakeutumasta avun piiriin.⁴⁶¹

Ulkomaalaislain nojalla nimenomaisesti ihmiskaupan uhreille myönnettäviin oleskelu-lupakategorioihin ei tarkasteluajankohtana tehty muutoksia, mutta tätä hanketta varten haastatellut asiantuntijat toivat esille ihmiskaupan uhrien oleskelulupiin liittyviä haas-teita. Myös yhdenvertaisuusvaltuutettu, joka toimii Suomen kansallisena ihmiskauppa-ra portoijana, tarkasteli vuoden 2019 selvityksessään ihmiskaupan uhrien lupakäytäntöä ajalla 1.1.2018–1.6.2019, jolloin Maahanmuuttovirasto teki noin 70 päätöstä henkilöille, joiden se katsoi olevan ihmiskaupan uhreja. Tilapäinen ihmiskaupan uhrin oleskelulupa myönnettiin ulkomaalaislain 52 a §:n perusteella seitsemälle henkilölle ja jatkuva lupa (2 mom.) neljälle henkilölle eli yhteensä 11 uhrille. Uhreista 21 sai oleskeluluvan kansain-välisen suojelun perusteella, 20 sai oleskeluluvan yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella (UlkL 52 §) ja 20 sai kielteisen päätöksen.⁴⁶² Jo yhdenvertaisuusvaltuutetun aiemmassa selvityksessä nousi esille ulkomaalaislain soveltamiskäytännön ennakoimattomuus ja epäyhdenvertaisuus ihmiskaupan uhrien kohdalla. Selvityksen nigerialaistaustaisista nai-sista moni oli joutunut ihmiskaupan uhriksi ulkomailla, esimerkiksi Italiassa tai Espanjassa, jolloin tapauksia tutkittiin hyvin harvassa tapauksessa Suomessa, ja siitä syystä useimmat uhreista eivät saaneet 52 a §:n perusteella oleskelulupaa, koska tapaus ei edennyt esitut-kintaan eikä uhrin oleskelu maassa siten ole tutkinnallisista syistä tarpeen, vaikka uhri oli tosiasiassa joutunut ihmiskaupan uhriksi. ⁴⁶³

Oleskelulupa voidaan myöntää myös jatkuvana ihmiskaupan uhrille 52 a § 2 momentin perusteella, jos uhri on ”erityisen haavoittuvassa asemassa”. Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan Maahanmuuttovirasto näyttäisi soveltavan ”erityisen haavoittuva asema” edel-lytystä suppeasti, ja vain täydellinen tukiverkoston puute kotimaassa ja uhrin omaisten osallistuminen ihmiskaupparikoksen tekemiseen ovat sellaisia seikkoja, joiden perusteella kyseinen oleskelulupa myönnetään. Yhdenvertaisuusvaltuutetun mielestä ihmiskaupan uhrien tilanteen arviointi on puutteellista ja epäjohdonmukaista, eikä Maahanmuutto-virasto riittävästi arvioi esimerkiksi hyväksikäytön vakavuutta, sen kestoa ja seurauksia, tai uhrin tosiasiallista kykyä ja mahdollisuuksia huolehtia lastensa kasvusta ja kehityksestä.

461 Koskenoja et al. 2018, s. 145.

462 Venla Roth – Anni Valovirta, On aika arvioida ihmiskaupan uhrien oleskelulupa-perustetta,18.10.2019,

https://syrjinta.fi/-/on-aika-arvioida-ihmiskaupan-uhrien-oleskelulupaperustetta 463 Yhdenvertaisuusvaltuutettu, 2016

Yhdenvertaisuusvaltuutetun tarkastelun perusteella näyttää siis siltä, että ihmiskaupan uhrin on helpompi saada oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä (UlkL 52 §) kuin ihmiskaupan uhrina, joka on ”erityisen haavoittuvassa asemassa” (UlkL 52 a §).⁴⁶⁴ Tämä tuli esiin myös tätä tutkimusta varten tehdyssä haastattelussa:

H12: ”Tyypillinen on Nigeriasta tullut, Italian tai Espanjan kautta,

pakkoprostituutiossa kärsinyt, niin he pääsevät usein terapiaan. Ja sitten ne saa sen terapian kautta lausunnon terapeutilta, että jos he ovat, ja kun usein ovat, traumatisoituneita. Eli henkisesti haavoittuvassa asemassa. Tällä hetkellä näyttää kynnys saada ihmiskaupan uhrin pysyvä oleskelulupa 52a-pykälän nojalla olevan erittäin, erittäin korkealla. Mutta ne saa kuitenkin sen terapialausunnon nojalla usein sitten näytettyä toteen sen haavoittuvan henkisen tilansa. Tällä hetkellä sitten hallinto-oikeudet usein myöntää näille haavoittuvan aseman nojalla oleskeluluvan UlkL 52 §:n nojalla vuoden kerrallaan. Lupa tulee sitten uusia vuosittain, mikä vie turhaan Migrinkin resursseja.”

Ihmiskaupan uhrien oikeuksien ja aseman näkökulmasta oleskelulupa 52 §:n ”yksilölli-sestä inhimilli”yksilölli-sestä syystä” lupatyyppi on ongelmallinen, koska uhrien pitää käytännössä vuosittain osoittaa olevansa edelleen haavoittuvassa asemassa. Jos hakijan vointi para-nee, hänellä ei ole enää perustetta oleskelulupaan haavoittuvuuden perusteella. Herää siis kysymys, että koska ihmiskaupan uhri on joutunut vakavan ihmisoikeusrikkomuksen uhriksi, eikö hän ole lähtökohtaisesti erityisen haavoittuvassa asemassa? Ja näin ollen ihmiskaupan uhrin kohdalla täyttyisi aina 52 a §:n 2 momentin mukainen edellytys jatku-van oleskelulujatku-van saamiselle.

Eräs haastateltu asiantuntija toi esille myös sen, että turvapaikanhakijat, ja erityisesti pape-rittomat, voivat altistua Suomessa työperäiselle hyväksikäytölle mukaan lukien ihmis-kaupalle. Tämä johtuu siitä, että näillä ryhmillä on hyvin rajoitetut, tai ei lainkaan mahdol-lisuuksia tehdä laillisesti työtä. Lisäksi he tuntevat huonosti suomalaisia työolosuhteita ja työlainsäädäntöä, mikä lisää hyväksikäytön riskiä. Haastattelussa kuvattiin tilannetta seuraavasti:

H4: […] että se on alkanut näkyä siinä 2017, 2018 suurin piirtein… on ollut 1–3 kielteistä turvapaikkapäätöstä saanutta henkilöä, joita on sitten ihan systemaattisesti – erityisesti siivousalalla – alettu käyttää hyväksi. Siellä on henkilöitä, jotka ovat yleensä samasta kieliryhmästä tai sitten ihan samasta lähtömaasta kotoisin, mutta asuneet Suomessa 10–20 vuotta eli tietää miten systeemi toimii, miten sitä voi kiertää ja miten näitä henkilöitä kannattaa huijata

464 Yhdenvertaisuusvaltuutettu 2016, 17.

tai johtaa harhaan. Ja siellä on ympäri Suomea vastaanottokeskuksissa, ihan siellä pihalla pyörinyt henkilöitä, rekrytoimassa näitä henkilöitä. Luvannut että ”jos tuut meille töihin, niin työskentele tietty aika minkä jälkeen me autetaan sua hakemaan työntekijän oleskelulupaa…”. Ja tietysti monet turvapaikanhakijat takertuvat tähän, koska se on ikään kuin ainoa mahdollisuus – ja vaikka se on ollut ihan joissain tilanteissa suoraa ihmiskauppaa, ihan alusta alkaen. Kaikki ei ole ihmiskauppaa, paljon on kiskonnan tapaista työsyrjintää tai muuta lievempää kuin suoraa ihmiskauppaa.”

Ilmiötä on tutkittu HEUNIn tutkimuksissa vuosina 2011 ja 2014, joissa ilmeni turvapaikan-hakijoiden rekrytointia suoraan vastaanottokeskuksista, rekrytointimaksujen vaatimista, alipalkkausta ja työntekijöiden uhkailua.⁴⁶⁵ Siivousala nousi esiin jo tuolloin ongelmalli-sena kenttänä. Hallitus on antanut 17.12.2020 esityksen (HE 253/2020 vp) eduskunnalle ulkomaalaislain muuttamisesta yllä mainitun kaltaisen työperäisen hyväksikäytön ehkäise-miseksi. Esityksen mukaan ulkomaalaiselle, joka työskentelee oleskeluluvan nojalla, voitai-siin myöntää oikeus työntekoon ilman ammattialarajoitusta- tai muuta rajoitusta tai yritys-toimintaan, jos on perusteltua aihetta epäillä, että hänen työnantajansa on merkittävällä tavalla laiminlyönyt velvollisuuksiaan työnantajana tai muulla tavalla hyväksikäyttänyt häntä. Lisäksi hänellä olisi samalla perusteella oikeus saada uusi määräaikainen oleskelu-lupa uuden työn hakemista tai yrittämistä varten.

Myös perheenyhdistämisen toimeentuloedellytys mainittiin riskinä työperäiselle hyväksikäytölle/ihmiskaupalle:

H4: ”Minun mielestä se on ehdottomasti hankaloittanut sitä perheenyhdistämistä, että ne tulorajat on todella korkeat. Ja tässä taas pääsee taas takaisin tähän ihmiskauppa- ja hyväksikäyttöasiaan. Sitähän tapahtuu myös, että nämä hyväksikäyttäjät lupaavat, että ”mä teen sulle sellaisen työsopimuksen ja laitan sun tilille rahaa sen verran että se näyttää siltä, että toi sun toimeentuloedellytys täyttyy… mutta käytännössä kuitenkin käyt nostamassa pankkitililtä ne rahat ja annat takaisin mulle”. Tai sitten se tilikortti on tämän hyväksikäyttäjän hallussa…”.

Perheenyhdistämisen tulorajojen tiukentaminen on siis mahdollisesti lisännyt työperäisen hyväksikäytön riskiä eli lakimuutoksella on ollut ennakoimattomia negatiivisia vaikutuksia kansainvälistä suojelua hakevan asemaan.

465 Anniina Jokinen – Natalia Ollus – Minna Viuhko, HEUNI Report series 67. Ehdoilla millä hyvänsä – Työperäinen ihmiskauppa ja ulkomaalaisten työntekijöiden hyväksikäyttö Suomessa. HEUNI 2011. Anniina Jokinen – Natalia Ollus, HEUNI Report series no. 76. ”Tuuli-kaapissa on tulijoita”: Työperäinen ihmiskauppa ja ulkomaalaisten työntekijöiden hyväksi-käyttö ravintola- ja siivouspalvelualoilla. HEUNI 2014.

3.9.5 Oikeudellinen arviointi

Tässä luvussa esille tuotujen ihmiskaupan uhrien auttamiseen liittyvien haasteiden ratkai-semiseksi on jo meneillään useita lakihankkeita ja muita hankkeita. Sanna Marinin hallitus-ohjelmassa asetetaan ihmiskaupan uhrien aseman parantamisen osalta tavoitteeksi mm., että ”vastaanottolaki tullaan päivittämään niin, että kytkentä rikosprosessiin heikkenee kansainvälisten velvoitteiden edellyttämällä tavalla”.⁴⁶⁶ Tätä muutosta valmistelemaan on asetettu 1.6.2020 sosiaali- ja terveysministeriöön työryhmä.⁴⁶⁷ Kuten yllä mainittiin, on eduskunta antanut joulukuussa 2020 hallituksen esityksen ulkomaalaislain muuttamisesta työperäisen hyväksikäytön ehkäisemiseksi sekä uhrin oikeusaseman parantamiseksi. Myös harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelmassa vuosille 2020–2023 selvi-tetään uusia keinoja puuttua tahalliseen tai törkeän huolimattomaan alipalkkaukseen.⁴⁶⁸ Lisäksi oikeusministeriön alainen työryhmä on laatimassa vuoden 2021 alkuun men-nessä ehdotuksen hallinnonalat ylittäväksi ihmiskaupan vastaiseksi kansalliseksi toiminta-ohjelmaksi. Ihmiskaupan uhrien auttamista ja oleskelulupakäytäntöjä ollaan siis parhail-laan tarkastelemassa monella eri taholla.