3 Ulkomaalaislain ja soveltamiskäytäntöjen keskeisimmät muutokset
3.10 Maasta poistaminen ja vapaaehtoinen paluu
3.10.2 Vapaaehtoinen paluu (HE 170/2014 vp)
3.10.2.3 Lakimuutosten toteutuneet vaikutukset
On kiistatonta, että valtiolla on oikeus panna täytäntöön sellaiset hallinto-oikeudelliset päätökset, jotka ovat lainvoimaisia. Päätösten täytäntöönpanon tehokkuus on hallinto- oikeudellisen järjestelmän uskottavuuden ja hyväksyttävyyden tae. Kansainvälistä suoje-lua koskeva järjestelmä ei tältä osin eroa muista oikeudellisista menettelyistä. Prosessin tavoitteena on, että sen avulla löydetään ne henkilöt, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tämä vääjäämättä tarkoittaa, että kaikki hakijat eivät saa myönteistä oleskelu-lupapäätöstä. Tätä taustaa vasten on samoin ymmärrettävää, että ilman oleskelulupaa ole-vat henkilöt pyritään palauttamaan.
Kansainvälistä suojelua koskevassa päätöksenteossa nämä sinänsä oikeutetut lähtö kohdat eivät kuitenkaan näyttäydy täysin samanlaisina kuin muissa hallinto- oikeudellisissa asioissa. Kuten aiemmin on jo mainittu, ehdoton palautuskielto tuo pro-sessiin oman ulottuvuutensa. Viranomaisen on arvioitava kaikkia toimenpiteitä aina
486 Ks. Liite 2.
487 HE 170/2014 vp, s. 29.
488 HE 170/2014 vp, s. 32.
489 HE 170/2014 vp, s. 32.
turvapaikkapuhuttelusta maasta poistamisen täytäntöönpanoon palautuskiellon näkö-kulmasta. Kansainvälistä suojelua hakevat ovat usein lähtöisin eri tavoin sekasortoisista maista, joissa tilanteet voivat vaihdella nopeastikin. Tämä tuo menettelyyn sellaista dyna-miikkaa, joka ei ole muissa hallinto-oikeudellisissa prosesseissa tavanomaista. Näitä kysy-myksiä on käsitelty myös aiemmin uusintahakemuksia käsittelevässä luvussa 3.5. Maasta poistamisen täytäntöönpano voi olla edelleen sidoksissa olosuhteisiin, joihin Suomen viranomaiset eivät voi vaikuttaa. Tosiasiassa palauttaminen on usein mahdotonta siksi, että lähtömaat eivät suostu ottamaan vastaan pakotettuina palautettavia henkilöitä.
Maasta poistaminen vastoin henkilön tahtoa on aina rankka toimenpide ja on selvää, että vapaaehtoisen paluun tukeminen on lähtökohtaisesti inhimillisempi tapa huoleh-tia maasta poistamisesta. Jos vapaaehtoinen paluu sujuu hyvin ja hakijat pitävät sitä asianmukaisena vaihtoehtona, se tukee epäsuorasti myös koko kansainvälisen suojelun järjestelmää.
Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on vuonna 2019 arvioinut raportissaan vapaa-ehtoisen paluun järjestelmän tehokkuutta. Raportin mukaan mekanismi on sinänsä toimiva ja se ”tarjoaa sujuvan ja inhimillisen tavan henkilölle palata kotimaahan missä tahansa vaiheessa hakemuksen käsittelyä.”490 Vaikka järjestelmän tavoitteena oli tehdä vapaaehtoisesta paluusta houkutteleva vaihtoehto ja siten myös tehokas, VTV päätyy raportissaan siihen, että tähän tavoitteeseen ei ole täysin päästy. Moni kielteisen päätök-sen saanut hakija on valittanut kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä ja käyn-nistänyt uuden hakuprosessin, mikä puolestaan on pitkittänyt prosessia ja heikentänyt samalla vapaaehtoisen paluun järjestelmän toiminnan tuloksellisuutta.491
VTV:n raportin mukaan vapaaehtoisen paluun käyttö on vähentynyt vuodesta 2016 läh-tien samalla kuin uusintahakemusten määrä on kasvanut (ks. myös taulukko 7). Järjes-telmään hakeutumisen sijasta hakijat valittavat kielteisistä päätöksistään tai he tekevät uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, toisinaan uusiin perusteisiin vedo-ten. Raportin mukaan näyttäisi siten siltä, että vapaaehtoisen paluun vaihtoehdoksi on tullut kansainvälistä suojelua koskevan prosessin jatkaminen muutoksenhaun ja uusinta-hakemusten avulla.492
490 Valtiontalouden tarkastusvirasto, Selvitys, Vapaaehtoisen paluun järjestelmä, Valtio-talouden tarkastusviraston selvitykset 2/2019, s. 13.
491 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2019, s. 13.
492 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2019, s. 23. Ks. myös luku 3.5.
Taulukko 7. Vapaaehtoisen paluun järjestelmän avustuksella palanneet 2015–2019
2015 2016 2017 2018 2019
palanneiden määrä 635 2 113 1 422 646 391
Lähde: Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM
Nämä järjestelmän tehokkuuteen liittyvät näkökannat ovat myös kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksien toteutumisen kannalta olennaisia. Ensinnäkin ne osoitta-vat, että kansainvälistä suojelua koskeva päätöksenteko muodostaa kokonaisuuden, jonka eri osat vaikuttavat toisiinsa. Vapaaehtoisen paluun järjestelmään vaikuttaa siten se, millai-sena hakijat kokevat sitä edeltävät vaiheet: jos niitä ei pidetä laadukkaina ja/tai jos haki-jan kaikkia olosuhteita ei hänen mielestään ole otettu asianmukaisesti huomioon, paine muutoksenhakuun ja uusintahakemusten tekemiseen kasvaa. Tekemistämme haastatte-luista löytyy myös tukea VTV:n yllä esittämälle näkemykselle, jonka mukaan vapaaehtoisen paluun sijaan henkilöt tekevät nyt uusintahakemuksia.
H14: ”Varmasti aika suuri syy tähän on se, että kun aikaisemmin henkilö teki uusintahakemuksen ja sitten todettiin uudestaan, että henkilöä ei voida poistaa maasta, niin sitten se lupa myönnettiin, tai että hän ei palaa vapaaehtoisesti, niin sitten sai sen tilapäisen luvan. Mutta nyt kun sitä ei saa enää, niin käytännössä sehän johtaa sitten ainakin osaltaan siihen, että ihminen tekee sitten uusia ja uusia uusintahakemuksia, kunnes jollain perusteella se lupa sitten tulee.”
Vapaaehtoisen paluun tehostamisen tarkoituksessa tehdyt muutokset vastaanottola-kiin ovat nekin omiaan ajamaan henkilöitä tekemään uusintahakemuksia. Jos henkilö ei palaa vapaaehtoisesti, vastaanottopalvelut lakkaavat. Tällöin vaihtoehtona on joko tehdä uusinta hakemus, jolloin pääsee takaisin vastaanottopalvelujen piiriin tai jäädä täysin jär-jestelmän ulkopuolelle. Uusintahakemusten tekemistä on toki vaikeutettu, jotta niiden tekemistä ei voitaisi käyttää oleskelun pitkittämisen keinona.493
493 Ks. tästä lähemmin luku 3.5.
Hallitus ei pitänyt todennäköisenä, että lakimuutokset lisäisivät Suomessa laittomasti oleskelevien henkilöiden eli ns. paperittomien494 määrää. Asiantuntijalausunnoissa tätä pidettiin sen sijaan olennaisena riskinä. Paperittomat henkilöt toimivat yhteiskunnan viral-listen verkostojen ja rekistereiden ulkopuolella, joten heidän määrästään on vaikea saada tarkkaa tietoa. Arviot vaihtelevat, mutta oletettavasti kyseessä on joidenkin tuhansien ihmisten joukko.495 Tätä tutkimusta varten tehdyissä haastatteluissa paperittomien määrän arveltiin viime vuosina kasvaneen. Haastateltavien mukaan ilmiötä selittää muun muassa se, että UlkL 51 §:n mukaisia tilapäisiä oleskelulupia ei enää myönnetä henkilöille, joita ei saada palautettua.
H7: ”Paperittomien verkosto, joka toimii Suomessa … sieltä on tullut paljon
havaintoja siitä, että paperittomuus on lisääntynyt. Oletus on, että se on lisääntynyt lisääntyneiden kielteisten turvapaikkapäätösten seurauksena, jolloin ihminen ei ole päättänyt kuitenkaan palata.”
Myös tutkimustieto tukee näkemystä, jonka mukaan kyseiset muutokset ovat merkittävä syy paperittomien henkilöiden määrän kasvuun.496 Helsingin Diakonissalaitoksessa pape-rittomien parissa tehty etsivän työn hanke päätyi samoin suosittamaan, että tilapäinen oleskelulupa myönnettäisiin henkilöille, jotka eivät voi palata tai joita ei voi palauttaa.497
3.10.2.4 Oikeudellinen arviointi
Perustuslakivaliokunta piti vapaaehtoisen paluun järjestelmän ongelmana perus- ja ihmis-oikeuksien toteutumisen kannalta erityisesti sitä, että ”sen seurauksena Suomeen syntyy
494 Termi ’paperiton’ viittaa henkilöön, joka oleskelee laittomasti maassa. Paperittomuus ei tarkoita sitä, etteikö henkilöllä voisi olla esimerkiksi henkilöllisyystodistusta. Puuttuvalla
’paperilla’ viitataan siten oleskelun oikeuttavaan oleskelulupaan. Toisinaan tehdään myös ero paperittomien ja uuspaperittomien välillä, joista ensinnä mainitut ovat henkilöitä, joista viranomaisilla ei ole tarkkaa tietoa. Uuspaperittomien oleskelusta maassa tiedetään, mutta heitä ei voida poistaa maasta. Ks. Katri Gadd, Paperittomat, s. 133–142 teoksessa Jussi S. Jau-hiainen (toim.), Turvapaikka Suomesta? Vuoden 2015 turvapaikanhakijat ja turvapaikkapro-sessit Suomessa. Turun yliopiston maantieteen ja geologian laitoksen julkaisuja 2017, s. 134.
495 Gadd 2017, s. 134. Helsingin Diakonissalaitos, joka hoitaa mm. paperittomien päivä-keskustoimintaa, arvioi määrän liikkuvan 3 000 ja 10 000 henkilön välillä. https://www.hdl.fi/
blog/2019/03/29/paperittomia-on-suomessa-entista-enemman-ja-uutena-ilmiona-on-kas-vanut-lapsiperheiden-maara/
496 Ks. Talvikki Ahonen – Annastiina Kallius, Paperittomuuden tuotanto ja hallinta Suomessa vuosina 2015–2017, s. 89–112 teoksessa Eveliina Lyytinen (toim.), Turvapaikan-haku ja pakolaisuus Suomessa, Siirtolaisuusinstituutti 2019, s. 98–102.
497 Helsingin Diakonissalaitos, Kohti järkeviä ratkaisuja, Uuspaperittomien tilanne, tuen tarve sekä viisi toimenpide-ehdotusta, Helsingin Diakonissalaitoksen Suojattomat-hankkeen raportti 2017, s. 28.
väistämättä uusi laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden ryhmä.”498 Tämä huoli tuo-tiin esille myös hallintovaliokunnassa, joka piti tärkeänä seurata paperittomien määrän kasvua.499
Paperittomat ihmiset elävät yhteiskunnan marginaalissa. Sellaiset arkiset asiat kuin yösija tai riittävä ruoka asettavat haasteita. Suomessa monien asioiden hoitaminen edellyttää jonkinlaista rekisteröitymistä tai tunnistautumista, mikä on paperittomalle mahdotonta.
Laittomasti maassa oleskelevan on mietittävä lääkärissä käynti ja lapsen koulunkäynti tark-kaan. Paperittomuus on henkisesti raskasta.500 Paperittomuus altistaa luonnollisesti myös hyväksikäytölle, kuten esimerkiksi ihmiskaupalle.
Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja perustuslaki takaavat tietyn perustason palve-lut jokaiselle Suomessa olevalle. Tähän kiinnitti huomionsa myös perustuslakivaliokunta todeten, että ”vaikka henkilö ei enää kuuluisikaan turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin, hän ei menetä oikeuttaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattuun välttä-mättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.”501 Samoin perustuslain 16 §:n 1 momen-tin sisältämä oikeus maksuttomaan perusopetukseen on turvattu kaikissa tilanteissa.502 Ongelmana on kuitenkin se, että paperittomien kohtelu vaihtelee kunnittain.503 Lisäksi on todettava, että paperiton henkilö on käytännössä joka tapauksessa niin epävarmassa tilan-teessa, että perustuslain ja kansainvälisten sopimusten takaamat minimistandardit eivät tuo arkeen kovin suurta helpotusta. Paperittomien tilanteesta on kantanut huolta myös YK:n rotusyrjinnän vastainen komitea suosituksissaan Suomelle vuonna 2017.504
Kuten edellisessä luvussa tuotiin esiin, vapaaehtoista paluuta ei ole hyödynnetty siinä määrin kuin ennakoitiin. Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että vapaaehtoisen paluun järjestelmä ja siihen liittyvät tukitoimet voivat luonnollisesti olla myös kansainvälistä suojelua hakeneen kannalta hyvä vaihtoehto ja niiden edistäminen on sinänsä tieten-kin perusteltua. Tämän toi esiin myös perustuslakivaliokunta. Valiokunta kuitentieten-kin katsoi,
498 PeVL 47/2014 vp, s. 2.
499 HaVM 47/2014 vp, s. 4–5. Ks. myös TyVL 11/2014 vp, s. 2.
500 Ks. myös Gadd 2017, s. 138–140.
501 PeVL 47/2014 vp, s. 2. Ks. myös PeVL 26/2010 vp, s. 2.
502 PeVL 47/2014 vp, s. 2–3.
503 Gadd 2017, s. 136–137. Terveydenhuollon saatavuuden osalta, ks. Eeva Nykänen – Ilmo Keskimäki – Hannamaria Kuusio, Paperittomien ulkomaalaisten oikeus terveyspalveluihin, s. 216–233 teoksessa Laura Kalliomaa-Puha – Anna-Kaisa Tuovinen (toim.), Sosiaaliturvan rajoilla. Kirjoituksia kansainvälisestä sosiaalioikeudesta. Kela 2017, s. 228–231.
504 UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Concluding observations on the twenty-third periodic report of Finland, 8 June 2017, CERD/C/FIN/
CO/23, kohdat 24–25.
että paluun vapaaehtoisuutta ei erityisemmin näyttäisi korostavan se, että vapaaehtoisen paluun järjestelmän käyttämättä jättämiseen liitetään vastaanottopalvelujen lopettami-nen ja tilapäisen oleskeluluvan myöntämättä jättämilopettami-nen.505 Olennaiseksi kysymykseksi nousee siten se, missä määrin päätös paluusta perustuu aidosti vapaaehtoisesti annettuun suostumukseen.
UNHCR:n mukaan vapaaehtoisen paluun kriteerejä on tarkasteltava kahdesta näkö-kulmasta. Yhtäältä on olennaista, että kansainvälistä suojelua hakeneelle henkilölle anne-taan asianmukaista ja ajantasaista tietoa kotimaan olosuhteista. Toisaalta päätöksen on myös oltava aidosti vapaaehtoinen eli siihen ei saa liittyä minkäänlaista pakkoa. UNHCR:n tulkinnan mukaan vapaaehtoisuutta arvioitaessa kansainvälistä suojelua hakevan hen-kilön oikeudellisella asemalla on olennainen merkitys. Jos henkilöllä on oikeudellisesti tunnustettu asema ja hänen oikeutensa ylipäätään ovat turvatut, paluu voidaan olettaa vapaaehtoiseksi. Jos henkilöllä ei ole oikeudellisesti tunnustettua asemaa tai oikeuksia, paluupäätös ei ole aidosti vapaaehtoisuuteen perustuva.506
Vastaanottolain 31 §:n mukaan kansainvälistä suojelua hakevan henkilön paluuta voidaan tukea, jos hän on joko peruuttanut oleskelulupahakemuksensa tai saanut siihen kieltei-sen päätökkieltei-sen. Kuten edellä on jo selvitetty, tarkasteltavana olevien lakimuutosten myötä vapaaehtoista paluuta on pyritty tehostamaan siten, että henkilö ei tietyn määräajan jäl-keen saa enää hyödyntää vastaanottopalveluja, jollei hän päätä palata vapaaehtoisesti.
Hän ei myöskään pääsääntöisesti saa tilapäistä oleskelulupaa, joten hän jää oleskelemaan maassa laittomasti kaikkine siihen liittyvine seurauksineen. Tätä taustaa vasten voidaan perustellusti kysyä, vastaako vapaaehtoisen paluun vaihtoehto niitä kriteerejä, jotka UNHCR asettaa.507
Tätä tutkimusta varten tehdyissä haastatteluissa tulee ilmi, että kansainvälistä suojelua hakeneiden paluupäätösten taustalla voi olla varsin monenlaisia motiiveja. Parhaimmil-laan tilanne omassa maassa muuttuu olennaisesti paremmaksi, pahimmilParhaimmil-laan sieltä käsin kiristetään henkilöä palaamaan esimerkiksi jäljelle jäänyttä perhettä uhkaamalla. Monet haastateltavista toivat esiin huolensa siitä, että vapaaehtoinen paluu ei välttämättä ole aidosti vapaaehtoista, sillä paluun vaihtoehto on niin huono, että se pakottaa lähtemään.
H21: ”Sehän tuntuu siis tällaiselta painostuskeinolta, että saadaan jotenkin ne ihmiset lähtemään täältä pois, et siitähän siinä tavallaan on kysymys. Plus sitten
505 PeVL 47/2014 vp, s. 2.
506 UNHCR, Handbook, Voluntary Repatriation: International Protection, Geneva 1996.
507 Ks. myös M.S. vastaan Belgia, nro 50012/08, EIT:n tuomio 31.1.2012, kohdat 124–125.
se, että voidaanko puhua vapaaehtoisesta paluusta siinä vaiheessa, jos ihminen on tavallaan laitettu siihen tilanteeseen, että on pakko poistua maasta kuitenkin.”
Haastatteluissa nousi myös esiin, että vapaaehtoisia paluita käytännössä tukeva ja järjes-tävä YK:n kansainvälinen siirtolaisjärjestö (IOM) on joissain tilanteissa kieltäytynyt paluun järjestämisestä, koska IOM on katsonut paluun johtavan palautuskiellon rikkomiseen.
H19: ”IOM tutki paperit, hän sai paperin, että ei me voida järjestää turvallista paluuta, kun joutuu vankilaan. Hän haki turvapaikkaa, kävi uudestaan puhuttelussa ja sai turvapaikan.”
On luonnollisesti hyvä asia, että kansainvälinen järjestö valvoo omalta osaltaan, ettei palautuskieltoa rikota. Samalla on kuitenkin selvää, että tällainen tehtävä kuuluu lähtö-kohtaisesti valtiolle, eikä paluuta järjestävälle kansainväliselle järjestölle. Erityisen ongel-mallista on, jos kansainväliselle järjestölle ikään kuin valuu sellaista selvittämisvastuuta, joka kuuluu valtiolle osana turvapaikkaprosessia. Haastatteluissa tuotiin esiin, että tällaiset tilanteet eivät ole yksittäistapauksia.