1 Tutkimuksen lähtökohdat
1.2 Kansainvälisen suojelun oikeudelliset lähtökohdat
1.2.3 Ulkomaalaislaki ja pääministeri Juha Sipilän hallituskausi
Kansainvälisen suojelun kysymykset olivat poliittisena teemana pitkään melko vähämerki-tyksisiä. Pakolaisuus nähtiin 1970- ja 1980-luvuilla lähinnä ulkopolitiikan alaan kuuluvana ongelmana, johon vastataan ennen kaikkea kehitysavun kautta.27 Somalialaisten turva-paikanhakijoiden tulo Suomeen 1990-luvulla johti kiivaaseen julkiseen keskusteluun, ja
23 YK:n pakolaissopimus, 33 artikla.
24 EU:n perusoikeuskirja, 19(2) artikla.
25 Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus, SopS 60/1989, 3 artikla.
26 Ks. Soering vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, nro 14038/88, Euroopan
ihmisoikeustuomio istuimen (EIT) tuomio 7.7.1989, kohdat 90–91; ks. myös esim. Vilvarajah ja muut vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, nrot 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87, 13448/87, EIT:n tuomio 30.10.1991, kohta 103; H.L.R. vastaan Ranska, nro 24573/94, 29.4.1997, kohta 34. Eri sopimusten välisistä eroista suhteessa palautuskieltoon, ks. koo-tusti Jari Pirjola, Palauttamiskielto. Non-refoulement-periaatteesta kolmessa ihmisoikeus-sopimuksessa, Lakimies 5/2002, s. 741–756.
27 Matti Välimäki, Kylmän sodan ajasta eurooppalaisen päätöksentekoon: kansainvälistä suojelua hakevia ihmisiä koskeva politiikka ja lainsäädäntö 1973–2015, s. 39–63 teoksessa Eveliina Lyytinen (toim.), Turvapaikanhakija ja pakolaisuus Suomessa. Siirtolaisuusinstituutti 2019, s. 42–45 (Välimäki 2019b).
2000-luvulla kansainvälinen suojelu on noussut yhä tärkeämmäksi poliittiseksi kysymyk-seksi. Keskustelu ns. vetovoimatekijöistä eli seikoista, joiden oletetaan vaikuttavan turva-paikanhakijoiden liikkeisiin, voimistui erityisesti taloudellisen taantuman vanavedessä ja näkyi jo Sipilän hallituksen toimikautta edeltävien hallitusten linjauksissa.28
Pääministeri Juha Sipilän hallituskauden alkuun ajoittui vuoden 2015 poikkeuksellinen tilanne, jolloin turvapaikkaa haki Suomesta reilut 32 000 henkilöä.29 Tätä ennen turva-paikanhakijoiden määrä oli pitkään ollut vuosittain muutamassa tuhannessa. Turvapaikan-hakijoiden hetkellinen iso kasvu epäilemättä nopeutti uudistuksia ja niille löytyi kaiku-pohjaa myös hallituspuolue perussuomalaisten kannanotoista. Olennaista on kuitenkin tiedostaa, että Sipilän hallituksen tekemät muutokset ovat myös osa jatkumoa, josta poliit-tisen vastuun kantavat niin ikään aiemmat 2000-luvun hallitukset.30 Sipilän hallituksen linjanvetoja ei selitä tyhjentävästi myöskään maahanmuuttoon kielteisesti suhtautuvien perussuomalaisten hallitusvastuu, vaan kyse on laajemmasta poliittisesta muutoksesta.31
Lainsäädäntö ja siihen kohdistuvat muutokset eivät tapahdu yhteiskunnallisessa tyhjiössä, vaan ne ovat reaktio tiettynä ajankohtana tärkeinä pidettyihin ilmiöihin. Muutokset lain-säädännössä ovat siten politiikan luonnollinen ja oikeutettu seuraus. Suomen poliittisessa järjestelmässä keskeinen rooli on hallitusohjelmalla, johon hallitusvastuuseen nousseet puolueet kirjaavat hallituskauden tärkeimmät tavoitteet. Hallitukset toteuttavat hallitus-ohjelmaansa ja tämä näkyy lainvalmistelussa ja sen painopisteissä. Hallitusohjelman lisäksi hallitukset sopivat tarpeen mukaan muista toimintaohjelmista ja strategisista linjauksista.
Nämä luonnollisesti myös ohjaavat kunkin hallituskauden lainsäädäntötyötä.
Pääministeri Juha Sipilän 29.5.2015 hallitusohjelmassa maahanmuutto- ja pakolais-poliittiset kirjaukset olivat melko niukkoja. Maahanmuuton osalta korostettiin työ peräisen maahan muuton tärkeyttä Suomen huoltosuhteen ja julkistalouden vahvistamisessa.
Maahanmuuttajilla katsottiin olevan myös tärkeä rooli Suomen innovaatiokyvyn paran-tamisessa. Pakolaispoliittiset kirjaukset mahtuivat kahteen virkkeeseen: ”Kiintiöpakolais-ten määrä pidetään ainakin viime vuosien tasolla ja tällä osallistumme kansainväliseen
28 Välimäki 2019b, s. 47–55.
29 Maahanmuuttovirasto, tilastot https://tilastot.migri.
fi/#applications/23330?start=540&end=551 30 Ks. myös Välimäki 2019b, s. 52.
31 Suvi Keskinen, Pelkkiä ongelmia? Maahanmuutto poliittisen keskustelun kohteena, s. 33–45 teoksessa Suvi Keskinen – Anna Rastas – Salla Tuori (toim.), En ole rasisti, mutta…
Maahanmuutosta, monikulttuurisuudesta ja kritiikistä. Vastapaino 2009, s. 34–42. Näin myös Välimäki 2019b, s. 52–54.
taakanjakoon. Valtio lisää yhteistoimintaa kuntien kanssa ja käytössä on riittävät resurs-sit.”32 Hallitusohjelmaa täsmentävissä vuosittaisissa toimintaohjelmissa keskityttiin pää-osin työperäisen maahanmuuton edistämiseen.33 Turvapaikkatilanne nousi kuitenkin esiin vuoden 2016 toimintaohjelman päivityksessä. Hallitus katsoi tuolloin maahanmuuton dramaattisen lisääntymisen olevan suurin muutos hallituksen toimintaympäristössä suh-teessa kevääseen 2015. Hallitus viittasi samassa yhteydessä myös erilliseen turvapaikka-poliittiseen toimenpideohjelmaansa, jolla tilanteeseen oli pyritty reagoimaan.34
Pääministeri Sipilän hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispolitiikan linjaukset perustui-vat pitkälti erillisiin toimenpideohjelmiin, joista tämän tutkimuksen kannalta tärkeimmät ovat syyskuussa 2015 hyväksytyt maahanmuuttopoliittiset toimenpiteet35 ja saman vuo-den joulukuussa hyväksytty turvapaikkapoliittinen toimenpideohjelma.36 Nämä toimen-piteet ja niiden taustalla olevat poliittiset arvioinnit ovat vaikuttaneet niihin lakimuutok-siin, joita tässä tutkimuksessa analysoidaan.
Oman tärkeän osansa kokonaisuuteen tuo EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka, jonka merkitys on vahvistunut erityisesti Amsterdamin sopimuksen jälkeen. Sipilän hal-lituksen toimikaudella EU:n turvapaikkapolitiikka ajautui syvään kriisiin. EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä ei enää kaikilta osin toiminut ja monet jäsenvaltiot alkoivat myös livetä yhteisistä säännöistä.37 Suomen asetelmaa kuvaa tältä osin kaksijakoisuus. Suomi on perinteisesti tukenut kansainvälistä yhteistyötä ja vastuunjakoa, mikä näkyi mm. siinä, että Suomi pyrki noudattamaan EU:n lainsäädäntöä poikkeuksellisesta tilanteesta huolimatta.
Toisaalta on kuitenkin huomautettava, että EU:n lainsäädäntöä hyödynnettiin Suomessa nyt enenevässä määrin kansallisen turvapaikkapolitiikan kiristämisen keinona.38
32 Ratkaisujen Suomi. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015.
Hallituksen julkaisusarja 10/2015, s. 37.
33 Ks. Toimintaohjelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeen-panemiseksi, Hallituksen julkaisusarja 13/2015; Toimintaohjelma strategisen hallitusohjel-man kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi 2015–2019. Päivitys 2016, Hallituk-sen julkaisusarja 2/2016; Ratkaisujen Suomi: Puolivälin tarkistus. HallitukHallituk-sen toimintasuunni-telma vuosille 2017–2019, Hallituksen julkaisusarja 5/2017 ja Ratkaisujen Suomi: Hallituksen toimintasuunnitelma 2018–2019, Hallituksen julkaisusarja 27/2018.
34 Toimintaohjelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeen-panemiseksi 2015–2019. Päivitys 2016, Hallituksen julkaisusarja 2/2016, s. 9.
35 Hallituksen maahanmuuttopoliittiset toimenpiteet, 11.9.2015.
36 Hallituksen turvapaikkapoliittinen toimenpideohjelma 8.12.2015.
37 Anna-Kaisa Hiltunen, Euroopan porteilla. Turvapaikkapolitiikan vaikeat vaiheet.
Gaudeamus 2019, s. 201–232.
38 Ks. lähemmin Östen Wahlbeck, To Share or Not to Share Responsibility? Finnish Refugee Policy and the Hesitant Support for a Common European Asylum System, Journal of Immigrant & Refugee Studies 17(3) 2019, s. 299–316.
Pääministeri Sipilän hallituskauden poliittisen toimintaympäristön tarkempi arviointi jää tämän tutkimuksen ulkopuolelle. Sen lyhyt kuvaaminen yllä on kuitenkin perusteltua siksi, että lakimuutokset ovat poliittisen päätöksenteon tulos. Poliittinen tilanne mahdollistaa tietynlaisia ratkaisuja ja se myös sulkee ovia toisilta vaihtoehdoilta. Maahanmuutto- ja turva paikkapolitiikka ei muodosta tässä poikkeusta.
Oikeudellisesta näkökulmasta tarkastellen on paikallaan myös todeta, että ulkomaalais-oikeus on säädösteknisesti vaikea oikeudenala. Tähän on syynä ensinnäkin aiemmin mainittu sääntelyn monikerroksisuus. Oikeudenalan keskeisin säädös, ulkomaalaislaki, on myös erittäin vaikeaselkoinen kokonaisuus. Lakiin on jo ennen Sipilän hallituskautta tehty lukuisia lisäyksiä ja muutoksia. Kuten edellä on jo mainittu, lakien muuttaminen on sinänsä täysin luonnollinen osa demokraattista päätöksentekoa. Muutokset voivat kuiten-kin muodostua ongelmaksi silloin, kun niitä tehdään useina erillisinä hankkeina ilman että muutos ten yhteisvaikutusta tarkastellaan kokonaisuutena. Tämän tutkimuksen taustalla onkin monien tahojen esiin nostama huoli siitä, että UlkL:iin tehdyt vähittäiset yksittäiset muutok set ovat tehneet vaikeaksi hahmottaa niiden muodostamaa kokonaiskuvaa erityi-sesti kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden henkilöiden kannalta.
Mainittuun ongelmaan on kiinnittänyt huomionsa muun muassa perustuslakivaliokunta.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut, että yleisesti ottaen sellainen lain-säädäntöprosessi, jossa samaan asiakokonaisuuteen liittyviä uudistuksia toteutetaan erillisillä hallituksen esityksillä, voi sisältää riskin siitä, että valiokunta joutuu arvioimaan esityksiä puutteellisten tietojen perusteella, eikä se voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia.39 Valiokunta on tältä osin huomauttanut, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset olisi syytä koota yhteen hallituksen esitykseen tai ainakin niiden perusoikeusvaikutuksia tulisi arvioida yksittäistä esitystä laajemmin.40 Perustuslakivaliokunta on toistanut kantansa ulkomaalaislakiin tehty-jen uudistusten yhteydessä. Valiokunta on katsonut, että ”[k]okonaiskuvan saamista muu-toksista ja niiden vaikutuksista helpottaisi valiokunnan käsityksen mukaan se, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset muutokset koottaisiin yhteen hallituk-sen esitykseen tai niiden vaikutuksia arvioitaisiin mahdollisimman kokonais valtaisesti.”41 Yhdenvertaisuusvaltuutettu (YVV) on samoin arvioinut, että ulkomaalaislain ja soveltamis-käytännön tiukentaminen näyttää kokonaisuudessaan johtaneen suhteettomiin seurauk-siin turvapaikanhakijoiden kannalta.42
39 Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 60/2014 vp, s. 3.
40 Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 19/2016 vp valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmaksi vuosille 2017–2020 VNS 3/2016 vp, s. 3.
41 Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 27/2016 vp hallituksen esityksestä HE 43/2016 vp, s. 6.
42 Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus eduskunnalle 2018, K 6/2018 vp, s. 52.