3 Ulkomaalaislain ja soveltamiskäytäntöjen keskeisimmät muutokset
3.1 Humanitaarisen suojelun lakkauttaminen (HE 2/2016 vp)
3.1.3 Ennakoidut ja toteutuneet vaikutukset
Hallituksen näkemyksen mukaan lakimuutos yhtenäistäisi Suomen lainsäädännön EU:n lainsäädännön kanssa, minkä jälkeen suomalainen sääntely ei enää olisi EU:n säänte lyä suotuisampaa. Muutosta ei pidetty kansainvälisten velvoitteiden vastaisena.
185 Tältä osin keskeinen ratkaisu on EUT:n tuomio (suuri jaosto) asiassa C-465/07 M. Elgafaji ja N. Elgafaji vastaan Staatssecretaris van Justitie, 17.2.2009, kohta 35.
186 Ks. C-465/07, kohdat 36–39.
187 HE 2/2016 vp, s. 3.
188 HE 2/2016 vp, s. 3.
189 HE 2/2016 vp, s. 6.
Lakimuutoksen arvioitiin johtavan jossain määrin kielteisten päätösten kasvuun. Halli-tuksen esityksessä ennakoitiin edelleen, että muutos vaikuttaisi ulkomaalaisiin, joilla on voimassa oleva oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella. Näiden henkilöiden olisi siten haettava jatkolupaa jollakin toisella perusteella. Humanitaarisen suojelun nojalla oleskeluluvan saaneiden perheenyhdistäminen muuttuisi samoin riippuvaiseksi toimeen-tuloedellytyksen täyttymisestä.190
Lausunnonantajien arviot lakimuutoksen vaikutuksista keskittyivät neljään teemaan.
Yhtäältä katsottiin, että kansainvälisen suojelun taso heikkenee lakimuutoksen myötä. Toi-saalta muutos nähtiin riskinä myös palautuskiellon näkökulmasta. Kolmanneksi arvioitiin, että muutos lisää sellaisten henkilöiden määrää, jotka eivät saa oleskelulupaa, mutta joita ei tästä huolimatta voi palauttaa. Neljäs keskeinen näkökulma liittyi jatkolupaa hakevien tilanteeseen, jonka arvioitiin hankaloituvan.
Kun arvioidaan sitä, laskiko humanitaarisen suojelun kategorian poistaminen kansain-välisen suojelun tasoa, lähtökohdaksi on syytä ottaa hallituksen nimenomainen tavoite.
Hallitus halusi päästä määritelmädirektiivin asettamalle minimitasolle ja kumota direktiiviä edullisemman sääntelyn.191
Turvapaikkaan ja toissijaiseen suojeluun verrattuna oleskelulupia humanitaarisen suoje-lun perusteella on myönnetty vähän. Tutkimusta varten tehdyissä haastatteluissa tuotiin esiin, että käytännössä kriteerit humanitaarisen suojelun saamiseksi olivat lopulta kuiten-kin tiukat:
H22: ”Jos tilastoista katsoo, niin se on ollut lukumääräisesti aika pientä. Odotti, että lainsäätäjä olisi tahtonut sitä käytettävän enemmänkin. Tuntuu, että sitä ei sovellettu riittävästi niissä tilanteissa, joihin se oli tarkoitettu. Silloin kun humanitaarinen suojelu tuli, niin ei varmaan ollut tarkoitus, että sitä sovelletaan noin vähän.”
190 HE 2/2016 vp, s. 10–11. Ennakoidut vaikutukset on koottu liitteeseen 2.
191 Määritelmädirektiivi on ns. minimidirektiivi eli jäsenvaltiot voivat päättää myös direk-tiiviä edullisemmasta sääntelystä, kunhan säännökset ovat yhteensopivat direktiivin kanssa.
Minimisääntelyn merkityksestä lähemmin, ks. Similä 2018, s. 285–292. Jos EU:n uudet maahan muutto- ja turvapaikkasopimuksen linjaukset hyväksytään, määritelmädirektiivi kor-vattaisiin tulevaisuudessa aseman määrittelyä koskevalla asetuksella, mikä kaventaa jäsen-valtioiden liikkumavaraa tässä suhteessa. Ks. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle uudesta muut-toliike- ja turvapaikkasopimuksesta, 23.9.2020 COM(2020) 609 final, s. 3.
Maahanmuuttoviraston tilastojen perusteella humanitaarista suojelua on sen voimas-saoloaikana eli vuosina 2009–2016 myönnetty 1457 henkilölle, eniten irakilaisille (780), somalialaisille (330) ja afganistanilaisille (192). Määrällisesti eniten oleskelulupia huma-nitaarisen suojelun perusteella on myönnetty vuosina 2009 (365) ja 2010 (654). Vuoden-vaihteessa 2015–16, juuri ennen lakimuutosta koskevaa esitystä, niiden määrä oli jälleen nousussa. Kun lakia muutettiin, siitä informoitiin henkilöitä, joiden oleskeluluvan perus-teena oli humanitaarinen suojelu. Tällaisia henkilöitä arvioitiin olevan noin 600. Heistä viitisen kymmentä sai kielteisen jatkolupapäätöksen eli he eivät saaneet enää oleskelu-lupaa millään UlkL:ssa säädetyllä perusteella.192
Humanitaarisen suojelun merkityksen arviointia vaikeuttaa jossain määrin se, että suoma-laisessa ratkaisukäytännössä erottelu toissijaisen ja humanitaarisen suojelun välillä on ollut melko epäjohdonmukaista ja vakiintumatonta.193 On siten hyvin haastavaa tehdä johtopäätöksiä sen suhteen, miten tämän oleskelulupakategorian poistuminen on vaikut-tanut hakijoiden mahdollisuuksiin saada kansainvälistä suojelua. Hakijat ovat saatvaikut-tanut saada toissijaista suojelua tai heille on annettu oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä, joskin jälkimmäisten oleskelulupien kynnys on varsin korkea.
Tätä tutkimusta varten tehtyjen haastattelujen perusteella kuva humanitaarisen suojelun merkityksestä ensimmäistä oleskelulupaa hakeville ei juurikaan selkene. Kategorian pois-tuminen vaikuttaa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden tilanteeseen osana koko-naisuutta, mutta sen itsenäistä vaikutusta on vaikea määrittää. Selvitystemme mukaan vai-kuttaa siltä, että käytännössä humanitaarista suojelua saaneet henkilöt tulivat säännöksen voimassaolon aikaan suurimmista lähtömaista, joiden turvallisuustilanne oli perusteena humanitaarisen suojelun myöntämiselle. Tällaisia maita olivat Afganistan, Irak ja Somalia.194 Haastatteluissa nostetaan esiin erityisesti somalialaisten asema:
H22: ”Kyllähän niitä silloin viimeisinä aikoina annettiin jonkin verran. Jos vaikka somalialaisten kohdalla katsotaan, niin vahva käsitys on se, että ennen 2015–2016 tilannetta suurin osa somalialaisista on saanut luvan.”
Kategorian poistumisella näyttää siten olleen selvästi kielteiset vaikutukset sellaisille hen-kilöille, jotka ovat saaneet oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella ja joiden on sittemmin haettava jatkolupaa. Koska humanitaarista suojelua ei enää myönnetä,
192 Luvut 600 ja viitisenkymmentä perustuvat Maahanmuuttovirastosta saatuihin tietoihin.
Sähköpostiviesti Migriltä erikoistutkija Outi Lepolalle 6.11.2020. Nämä luvut ovat ainoastaan suuntaa-antavia.
193 Ks. lähemmin Nykänen 2012, s. 194–202.
194 Sähköpostiviesti Migriltä erikoistutkija Outi Lepolalle 6.11.2020.
tällaisten ihmisten asema luonnollisesti muuttuu. Yhtäältä he ovat vaarassa joutua tilan-teeseen, jossa he eivät enää saa minkäänlaista oleskelulupaa, mutta heitä ei myöskään voida palauttaa. Toisaalta kyseessä voi olla henkilö, joka on ollut Suomessa jo pitkäänkin, jolloin lainsäätäjän ratkaisulla voi olla hyvin merkittävät inhimilliset seuraukset:
H1: ”Joitakin tapauksia on, joissa on tehty tosi kohtuuttomia jatkolupapäätöksiä.
Ihminen, jolla on ollut se humanitaarinen suojelu, on jo ehtinyt kotiutua, saanut ehkä yhden jatkoluvankin ja sitten ei saanutkaan enää.”
Oleskeluluvan saaminen ei sinänsä ole mikään subjektiivinen oikeus. Tästä huolimatta voidaan argumentoida, että henkilölle, joka on oleskellut jo pitkään Suomessa ja saanut humanitaarisen suojelun perusteella kenties jatkoluvankin, voi syntyä perusteltuja odo-tuksia siitä, että hän saa jäädä Suomeen. Tällaisen henkilön kohdalla oleskeluluvan myön-tämättä jättämisen kynnyksen tulisi olla suhteellisen korkealla.
Humanitaarisen suojelun kumoamisen osalta on myös mainittava se, että kansainvälistä suojelua saaneella henkilöllä ei välttämättä ole passia. Jos henkilö on oleskellut Suomessa humanitaarisen suojelun perusteella, hän on saattanut olla täällä kauankin ilman passia tai passi on vanhentunut eikä hänen ole mahdollista tai edes turvallista hakea passia koti-maastaan. Kun oleskelulupaa joudutaan hakemaan toisella perusteella, esimerkiksi työhön tai opiskeluihin vedoten, passi tarvitaan. Henkilöllä saattaa siis olla Suomessa työpaikka, mutta suojeluperusteen kumoamisen ja passin puuttumisen takia hän ei voi hakea työ-perusteista oleskelulupaa ja hänen oikeutensa työntekoon lakkaa:
H12: ”Kun he eivät saa niitä muukalaispasseja, niin sitten he eivät saa työn perusteella oleskelulupaa, vaikka olisi työpaikka. Kun sitä vanhaa humanitaarista suojelua ei enää ole laissa, niin ei muuta kun Somaliaan, vaikka täällä olisi työpaikka ja täällä olisi jo lapsiakin sekä suomen kielitaitoa ja muu kotoutuminen. Ei ole järkeä – ei mikro- eikä makrotasolla.”
3.1.4 Oikeudellinen arviointi
Perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta ajatellen on perusteltua esittää, että humanitaarista suojelua koskevan sääntelyn kumoaminen heikensi hakijoiden asemaa. Toinen asia on, että tällaisen heikennyksen tekeminen kuuluu valtion harkintamarginaaliin, eikä sitä voi kutsua EU:n lainsäädännön tai kansainvälisten velvoitteidenkaan vastaiseksi, kunhan palautuskieltoa ei rikota. Tämä ilmenee myös perustuslakivaliokunnan lakiehdotuksesta antamassa lausunnossa. Perustuslakivaliokunta muistuttaa ensin, että nyt kumottavia säännöksiä säädettäessä perustuslakivaliokunta piti niitä pakolaissopimuksen ja muiden
Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden täysimääräisen toteutumisen kannalta perustel-tuina. Tämän jälkeen perustuslakivaliokunta kuitenkin toteaa,
”että Geneven pakolaissopimus tai kansainvälistä suojelua koskeva EU-oikeus eivät kuitenkaan ole esteenä nyt ehdotetulle muutokselle. Perustuslaista tai kansainvälisistä sopimuksista ei voida johtaa ehdotonta vaatimusta nykyisenkaltaiselle sääntelylle. Samalla valiokunta kuitenkin painottaa, että ulkomaalaislain säännöksiä oleskeluluvan myöntämisestä turvapaikan tai toissijaisen suojelun myöntämisen perusteella on sovellettava niin, etteivät ne joudu yksittäistapauksessa ristiriitaan perustuslain 9 §:n 4 momentissa säädetyn palautuskiellon kanssa.”195
Humanitaarisen suojelun kategorian kumoamisen myötä Suomi yhtenäisti kansainvälisen suojelun kategoriansa menettelydirektiivin kanssa. Humanitaarisen ja toissijaisen suoje-lun kategoriat olivat hyvin lähellä toisiaan ja soveltamiskäytäntökään ei ollut niiden osalta kovin johdonmukaista. Pitkälle meneviä johtopäätöksiä humanitaarisen suojelun kumoa-misesta on siten vaikea tehdä. Tämän tutkimuksen mukaan vaikuttaa kuitenkin toden-näköiseltä, että toissijaisen suojelun kategoria ei ole kattanut kaikkia niitä tilanteita, joissa humanitaarista suojelua on käytetty. Vaikka oleskelulupia humanitaarisen suojelun perus-teella ei ollut myönnetty kovin paljon, yksittäisten hakijoiden kannalta kategoria oli ollut merkityksellinen. Kategorian kumoaminen johti hankaluuksiin eritoten sellaisten henki-löiden kohdalla, jotka olivat alun perin saaneet humanitaarista suojelua ja jotka hakivat jatkolupaa. Koska humanitaarista suojelua ei enää myönnetty, he joutuivat hakemaan oleskelulupaa muilla perusteilla. Tämä johti muun muassa siihen, että pitkään Suomessa asuneet ihmiset ja mahdollisesti aiemmin jo jatkoluvankin saaneet saattoivat jäädä ilman
195 PeVL 6/2016 vp, s. 3.
oleskelulupaa. Näiden henkilöiden kohdalla lainmuutos johti varsin kohtuuttomiin ja osit-tain ennakoimattomiinkin seurauksiin.196