Kehysprosessi alkaa lokakuussa, kun val-tiovarainministeriö laatii kehysehdotuksen pyyntökirjeen, jossa se ohjeistaa ministeri-öitä kehysehdotuksen sisällöstä, rakenteesta ja aikataulusta. Prosessin ensimmäiseen vai-heeseen kuuluu myös kehysten valmistelus-sa käytettävän Kehys- ja budjettitietojärjes-telmän asianmukainen pohjustaminen val-tiovarainministeriössä.
179 Valtiovarainministeriön sisäiset prosessikortit.
180 Valtiovarainministeriön virkamiesmuistio, 2.7.2010.
Kehysprosessi TAE-prosessi Tilinpäätösprosessi
lokakuu VM:n pyyntökirje ministeriöille lokakuu
marraskuu
Valtion tilinpäätöskertomuksen laadintaohjeen valmistelu
marraskuu
joulukuu joulukuu
tammikuu VM:n sisäinen käsittely
hallinnonalojen kehyksistä tammikuu
helmikuu VM:n ja ministeriöiden
kahdenväliset neuvottelut helmikuu
maaliskuu Hallituksen kehysneuvottelu VM:n pyyntökirjeen laadinta maaliskuu
huhtikuu
Hallinnonalan valmistelu sektoriministeriöissä sekä niiden alaisissa virastoissa ja laitoksissa.
Tilinpäätöskertomuksen kokoaminen ja arviointi
huhtikuu
toukokuu toukokuu
kesäkuu kesäkuu
heinäkuu heinäkuu
elokuu
VM:n ja ministeriöiden kahdenkeskiset neuvottelut
elokuu
syyskuu syyskuu
lokakuu VM:n pyyntökirje ministeriöille lokakuu
marraskuu marraskuu
joulukuu
Eduskunta hyväksyy talousarvion täysistunnossa
joulukuu Hallinnonalan valmistelu
sektoriministeriöissä sekä niiden alaisissa virastoissa ja laitoksissa
Hallinnonalan valmistelu sektoriministeriöissä sekä niiden alaisissa virastoissa ja laitoksissa
VM:n sisäinen käsittely
Tilimuistutuskertomuksen ja talousarviolausumavastausten valmistelu;
hallinnonalan valmistelu;
valtiokonttorin tilinpäätösprosessi
Hallituksen paripäiväinen budjettiriihi;
eduskuntakäsittely Vuoden t+1 kehys
valmis
Kehysprosessi vuodelle t+2 alkaa
Vuoden t tilinpäätös valmis
Vuoden t+1 talousarvio valmis 1. LTAE ja sen
täydennys
2. LTAE ja sen täydennys
TAE täydennys
TAULUKKO 1: TAVOITEAIKATAULU VAALIKAUDELLA 2007–2010
Kehysten valmistelussa käytettävä Ke-hys- ja budjettitietojärjestelmä tullaan kor-vaamaan uudella Buketti-järjestelmällä. Bu-ketissa kehykset, budjetit, tilinpäätökset ja EU-talousprosessit kuuluvat samaan tieto-kantaan, mikä helpottaa historiatietojen ha-kua ja hyödyntämistä. Uudessa järjestelmäs-sä samaa asiakirjaa voidaan muokata mones-sa paikasmones-sa yhtä aikaa ja järjestelmä hallitsee eri versiot automaattisesti. Tähän asti valtio-varainministeriö on käyttänyt sisäisessä val-mistelussaan niin sanottua TTS-ALP-tieto-järjestelmää. Bukettia käytetään budjettien ja kehysten laadinnassa kaikissa ministeri-öissä, eduskunnassa, tasavallan presidentin kansliassa, oikeuskanslerin virastossa sekä eduskunnan valtiovarainvaliokunnassa.181 Järjestelmän käyttöönotto on siirtynyt vuo-delle 2011. Tarkkaa ajankohtaa ei ole vielä määritelty.
Valtiovarainministeriön budjettiosastolla pyyntökirjeen laadinnasta vastaa finanssipo-litiikan valmisteluryhmä, kun taas tekninen toteutus kuuluu laskentaryhmälle. Kirjeen sisältämät ohjeet perustuvat valtiovarain-ministeriön määräykseen. Kirjeen hyväksyy budjettiosaston johto, ja se lähetetään minis-teriöille lokakuun puolivälissä. Kehysehdo-tukset pyydetään toimittamaan joulukuun loppuun mennessä.
Valtiovarainministeriön sektoriministeri-öille laatima ohjeistus kehysesityksen laati-miseksi on koettu sektoriministeriöissä tar-koituksenmukaiseksi, vaikkakin siinä ko-rostuvat esitysten toimittamisaikataulut, eikä niinkään sisällöllinen tai laadullinen ohjeis-tus.
Ministeriöt laativat kehysehdotuksensa Kehys- ja budjettitietojärjestelmään, jossa on valmiina sekä luku- että liitetietojen poh-jat. Uuden kehysehdotuksen pohjana
käy-tetään edellistä kehyspäätöstä sekä valtio-varainministeriön kansantalousosaston ko-konaistaloudellisia ennusteita ja oletuk-sia. Pohjassa on myös vertailukohteina vii-meisimmän tilinpäätöksen tiedot ja kahden edellisen vuoden talousarviotiedot (ml. lisä-talousarviot). Kehys- ja budjettitietojärjestel-mässä olevia tietoja päivitetään sitä mukaan, kun uutta tietoa tulee: päivitetyt ennusteet, eduskunnan talousarvioesityksen käsittelys-tä seuraavat muutokset, lisätalousarviotiedot ym. Sektoriministeriöt saavat automaattisen ilmoituksen, kun järjestelmän käyttö voidaan aloittaa sekä aina, kun tietoja on päivitetty.182 Kehysehdotukset laaditaan saman prosessin mukaisesti kuin talousarvioesitys. Kehys laa-ditaan edellisen kehyksen pohjalta, kun taas talousarvioehdotus tehdään edeltävän ta-lousarvioehdotuksen perusteella.
Pyyntökirjeen alussa on tiivistelmä halli-tuksen finanssipoliittisesta linjauksesta, joka ohjaa kehysehdotuksen laatimista. Pyyntö-kirje on muutoin sisällöltään varsin tekni-nen. Se ei siis ohjaa politiikkalinjauksia tai tarkemmin finanssipoliittisen linjan toteutta-mista eri hallinnonalojen politiikkavalmiste-lua. Pyyntökirjeessä finanssipoliittisen linja-uksen kuvausta seuraavat ohjeet peruslas-kelman ja ministeriöiden kehysehdotuksen valmistelulle sekä kansantalousosaston ko-konaistaloudelliset ennusteet ja oletukset, joita laskelmissa käytetään. Pyyntökirjeen sisältö vaihtelee hallituksen ohjelmien, uu-distusten ja toimintatapojen muutosten myö-tä silmyö-tä osin, kun ne vaikuttavat kehysten laa-timiseen. Tällaisia ovat olleet esimerkiksi pe-ruspalveluohjelma, politiikkaohjelmat, valti-onosuusjärjestelmän uudistaminen, aluehal-lintouudistus ja tuottavuusohjelma. Tuotta-vuusohjelman ja esimerkiksi valtion toimiti-lastrategian toteuttamisen osalta
pyyntökir-181 Valtiovarainministeriö: Valtiotason arkkitehtuurit -hanke – Valtioneuvoston kokonaisarkkitehtuuri, 29.6.2010 www.vm.fi.
182 Valtiovarainministeriön sisäiset prosessikortit.
jeessä on toistettu ja täsmennetty hallituksen toimintapoliittisia linjauksia yleensä valtio-varainministeriön toimialan asioiden osalta.
Peruslaskelma on valtiovarainministeri-ön määräyksen mukainen momenttikohtai-nen laskelma, jonka ministeriöt laativat hal-linnonalan kehysehdotuksen pohjaksi. Pe-ruslaskelma tehdään kehysten ensimmäis-tä vuotta edelensimmäis-tävän budjettivuoden hinta- ja kustannustasossa siten, että edelliseen ke-hyspäätökseen kirjataan tehtyjen päätösten menovaikutukset ja menojen tasoon vaikut-tavien automaattisten tekijöiden muutokset.
Laskelmaan merkitään selvästi sekä lasken-taoletukset että kehitystrendit, joihin ole-tukset perustuvat (esim. väestön rakenteen muutos).
Peruslaskelmaa kutsutaan myös teknisek-si kehyksekteknisek-si, teknisek-sillä teknisek-siitä käy ilmi seuraavan nelivuotiskauden määrärahojen taso, joka ai-heutuu jo tehdyistä päätöksistä ja automaat-tisista tekijöistä. Päätöksillä tarkoitetaan py-syviä muutoksia, jotka juontuvat olemassa olevasta lainsäädännöstä ja eduskunnan ta-lousarvioesityksen käsittelyssä päättämistä pysyvistä muutoksista, talousarvion raken-teen muutoksia ja muita teknisiä tarkistuk-sia sekä hallituksen tekemiä sopimuktarkistuk-sia ja sitovia kannanottoja. Menojen tasoon vaikut-tavia automaattisia tekijöitä ovat muun mu-assa väestömäärä, väestörakenne, ikäraken-ne, oppilasmäärät, työttömien määrä ja eläk-keensaajien määrä, korkotaso sekä sosiaali-turvamaksut. Kun uusi hallitus aloittaa toimi-kautensa, käy peruslaskelmasta ilmi menota-so, johon päädytään ennen kuin uuden hal-lituksen tekemien päätösten menovaikutuk-set huomioidaan.
Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti mi-nisteriöt voivat tarvittaessa ehdottaa kehittä-mishankkeita. Kun muutosehdotukset
lisä-tään peruslaskelmaan, saadaan ministeriöi-den kehysehdotukset. Ministeriöiministeriöi-den ehdot-taessa määrärahojen lisäyksiä tai uudelleen-kohdennuksia, tulee niiden mainita hallitus-ohjelman kohta, johon muutosehdotus perus-tuu. Lisäksi ehdotetut muutokset tulee eri-tellä ja perustella liitemuistiossa kuvaamal-la toimiakuvaamal-lan toimintaympäristöä, toimintalin-joja ja toiminnan painopisteitä sekä tärkeim-piä yhteiskunnallisia tavoitteita. Jos ministe-riö ehdottaa määrärahamuutoksia, tulee sen myös esittää, millaisin kehyksen sisäisin uu-delleenkohdennuksin muutokset voidaan to-teuttaa. Kehityshankkeita voidaan rahoittaa myös jakamattomasta varauksesta, mikä tuo kehykseen joustoa.
Kehysehdotuksen lisäksi ministeriöitä pyy-detään esittämään kehitysarvio kehysten ul-kopuolelle jäävistä momenteista, arviot hal-linnonalansa tuloista, tarkistamaan talousar-vion ulkopuolella olevien valtion rahastojen ennakoivat rahoituslaskelmat, sekä toimit-tamaan ehdotuksensa hallinnonalan kehys-päätöksen tekstiksi.183 Kehysehdotusta var-ten ministeriöt joutuvat siis suunnittelemaan toimintaansa ja talouttaan laajemmin, kuin mitä kehyspäätös edellyttää.
Menettelytavat, ja siten myös pyyntökir-jeen sisältö, pysyvät vuodesta toiseen pää-osin samoina. Perusmenettelyn lisäksi kirje sisältää ohjeet tehtyjen uudistusten ja muu-tosten käsittelyyn. Mikäli henkilövaihdok-sia tapahtuu, toimii pyyntökirje ohjeena, sil-lä ministeriöissä ei ole muita virallisia kehys-ehdotuksen laatimisohjeita.
Käytännössä ministeriöt aloittavat kehys-ehdotustensa laatimisen jo ennen kirjeen saapumista.184 Pyyntökirjeen aikataulu joh-tuu viime kädessä valtiovarainministeriön kansantalousosaston sisäisestä aikataulusta, sillä ohjekirje lähtee, kun
kansatalousosas-183 Valtiovarainministeriön virkamiesmuistio 2.7.2010.
184 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2010.
tolta tulee kirjeen liitteenä oleva keskipit-kän aikavälin ennuste ja tiedot käytettävis-tä indekseiskäytettävis-tä ja kustannustason muutoksis-ta. Pyyntökirjeen aikaistaminen riippuu siten kansantalousosaston aikataulun joustovaras-ta. Elokuussa kansantalousosasto työskente-lee lyhyemmän aikavälin ennusteen kanssa, mutta valtiovarainministeriö on ilmaissut ai-komuksensa aikaistaa pyyntökirjeen lähettä-mistä.185 Ministeriöissä voidaan niin halutta-essa aloittaa valmistelut ja virastojen ohjeis-tus jo elokuussa, sillä pyyntökirjeen sisältö on tietyiltä osin sama vuodesta toiseen.
Pyyntökirjeessä sanotaan, että ministeri-öiden ja politiikkaohjelmien johtajien tulee tehdä yhteistyötä kehysten valmisteluvai-heessa, ja kehysehdotukset laaditaan valtio-neuvoston kehysten ja muiden määräysten mukaisesti.