Menosääntöjen huonona puolena pidetään sitä, että niitä saatetaan kiertää kirjanpidol-lisin keinoin tai lisäämällä menojen asemes-ta esimerkiksi verotukia. Verotukia on käy-tetty kehyksessä pysymiseksi sekä Suomes-sa että RuotsisSuomes-sa. RuotsisSuomes-sa on vuodesta 1996 esitetty laskelma verotuista kevätbudjetin yhteydessä. Väliaikaisia verotukia on lisät-ty muun muassa perimällä kunnilta vähem-män arvonlisäveroja. Ruotsissa onkin ehdo-tettu joko verotukien lisäämistä määräraha-kehyksiin muiden menojen tavoin tai käyt-tötarkoitusten kattavampaa raportoimista.
Hollannissa talousarviossa käsitellään mer-kittävimpiä verotukia omassa luvussaan, mutta asiantuntijoiden mukaan käsittely on puutteellinen monen tärkeän verotuen osal-ta, jotka siis jäävät kehyksen ulkopuolelle.78 Yhtenä esimerkkinä tuodaan esille eläke-säästöjen erikoiskohtelu muihin säästöihin verrattuna.
Koska kehys ei kata kaikkia verotuen muotoja, voivat kyseiset erät kasvaa rajat-ta ja täysin vailla huomiorajat-ta. Kriitikkojen mu-kaan tämä vääristää varojen kohdentamis-ta, sillä kehyksen piiriin kuuluvien menojen yllättävään kasvuun joudutaan reagoimaan päinvastoin kuin ulkopuolelle jäävien erien kohdalla. Lisäksi käytäntö mahdollistaa ke-hyksen kiertämisen, sillä menoja voidaan kasvattaa lisäämällä verotukien määrää.79
Vaikka kehyksellä pyritään rajoittamaan valtion menoja, ei se estä budjettialijäämän syntymistä siinä tapauksessa, että veroja lei-kataan tai tulojen kokonaismäärä yliarvioi-daan. Alijäämäriskiä voidaan pienentää täy-dentämällä sitovaa kehystä keskipitkän ai-kavälin tavoitteella. Vaikka tavoite sitoo ke-hystä löysemmin, voidaan sen avulla silti ta-voitella budjettikuria. Ruotsissa määräraha-kehykset asetetaan keskipitkälle aikavälil-le siten, että tuaikavälil-levan vuoden talousarviota laadittaessa kehykset on annettu jo aiempi-na vuosiaiempi-na. Joka vuosi asetetaan määrära-hakehys kolmen vuoden päähän, eikä aiem-piin kehyksiin tehdä muutoksia. Monivuoti-silla kehyksillä tähdätään budjetoinnin pit-käjänteisyyteen, sillä kehysten asettaminen usean vuoden päähän muistuttaa siitä, että budjettikurin on oltava pysyvää.
Ruotsissa juuri kolmivuotinen aikaper-spektiivi koetaan sopivaksi myös siksi, että se vastaa euroalueen ulkopuolella olevien EU:n jäsenvaltioiden vuosittain laatimassa lähentymisohjelmassa käytettyä keskipitkän aikavälin käsitettä. 2000-luvulla kolmannen vuoden kehyksen asettamista on kuitenkin siirretty myöhemmäksi sillä perusteella, että talouden kehitystä ja siten verotuloja ei ole pystytty ennustamaan luotettavasti tai sii-hen ei ole ollut riittävästi aikaa.
Kehityssuun-77 Regeringskansliet. Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak, 2009, s.35–40. Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.43–44. Valtiovarainministeriö: Ke-hyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007, s.112.
78 Bos: The Dutch fiscal framework. History, current practice and the role of the central planning bureau. OECD Journal on Budgeting Vol 7 Issue 3, 2008, s.39.
79 Bos: The Dutch fiscal framework. History, current practice and the role of the central planning bureau. OECD Journal on Budgeting Vol 7 Issue 3, 2008 s.39, 42. Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.36.
ta on nähty ei-toivottuna, sillä kehysten aset-taminen vuoden päähän kerrallaan lyhentää suunnittelun aikajännettä, jolloin kehysten koetaan menettävän merkityksensä budje-tointia rajoittavana välineenä ja budjetoin-nissa uskotaan painotettavan juuri lähesty-viä menotarpeita. Tarpeelliseksi koetun käy-tännön säilyttämiseksi onkin ehdotettu, että budjettilaki määräisi hallituksen asettamaan kehykset kolmannelle vuodelle.80
Taipumusta alijäämään voidaan pyrkiä lievittämään myös samanaikaisesti sitoval-la velkasäännöllä, joka asettaa vesitoval-lalle enim-mäistason. Kun velkaa mitataan suhteessa bruttokansantuotteeseen, on päätöksente-kijöiden huomioitava kokonaisvelan määrä, eikä ainoastaan budjetoitavan ajanjakson budjettitasapainoa.81 Myös Sveitsissä käytös-sä oleva velkajarru korjaa taipumusta alijää-miin. Velkajarru sallii suhdannevaihteluis-ta aiheutuvat yli- ja alijäämät, mutsuhdannevaihteluis-ta budje-tin tulee olla tasapainossa yli suhdannesyklin (over the cycle). Yli- ja alijäämät merkitään kuvitteelliselle tilille, joka näin ollen ajan ku-luessa supistuu nollaan.82
Tulosäännöt
Tulosäännöillä pyritään hillitsemään vero-rasituksen kasvua. Säännöllä voidaan mää-rätä myös tulojen käytöstä. Hollannissa hal-litusneuvotteluissa sovitaan myös tuloke-hyksistä, joissa määritellään kokonaisvero-tuksen ylä- ja alaraja hallituskaudelle. Poik-keamat rajoista tulee kompensoida. Aiem-min myös arvioitua suurempien tuloarvioi-den käyttöä säänneltiin. Senhetkisestä ali-
tai ylijäämästä riippuen tietty prosenttiosuus ylityksestä tuli käyttää joko veronalennuk-siin tai velan lyhentämiseen. Myöhemmin li-sätuloja koskevista prosenttisäännöistä luo-vuttiin, sillä ne voimistivat myötäsyklistä ta-louspolitiikkaa.83 Suomessa ei ole käytössä tulosääntöä.
Belgiassa käytössä oleva ”kultainen hams-teri” -sääntö määrää, että budjetin tuloarvi-on ylittävät tulot tuloarvi-on käytettävä budjetin ta-sapainon parantamiseen eli velanmaksuun.
Luxemburgissa vastaavassa tilanteessa va-rat siirretään vararahastoon, josta rahaa voi-daan siirtää budjettiin silloin kun tulot alitta-vat tuloarviot.
3.2.3 Sääntöjen vertailua
Vertailtaessa määrärahakehystä ja velka-sääntöä menokuriin kannustavan käyttäy-tymisen näkökulmasta (fiscal behavior), on määrärahakehys osoittautunut tehokkaam-maksi. Määrärahakehyksen puolesta puhu-vat ennen kaikkea sen yksinkertaisuus ja lä-pinäkyvyydestä johtuva vähäisempi mah-dollisuus väärinkäytöksiin, sillä säännön rik-kominen tulee todennäköisemmin ilmi. Vel-kasäännön tahallinen ylittäminen voidaan kätkeä asettamalla raja ylioptimististen ta-lousennusteiden perusteella tai lupaamalla tulevaisuudessa menokuria, jota ei todelli-suudessa ole aikomusta noudattaa.
Pitkän aikavälin tarkastelussa vertailukri-teerinä käytetään kannustavuutta vastuul-liseen menopolitiikkaan (fiscal responsibili-ty). Alijäämäsääntö, joka asettaa alijäämäl-le maksimirajan, kannustaa maita pitämään
80 Regeringskansliet. Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak, 2009 s.31.
81 Dában & Detragiache & di Bella & Milesi-Ferretti & Symansky: Rules-based fiscal policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF Occasional Paper No. 225, 2003.
82 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Country Report No. 01/203 Selected Euro-area countries: Rules based fiscal policy and job-rich growth in France, Germany, Italy and Spain, 2001.
83 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007.
alijäämänsä lähellä suurinta sallittua mää-rää. Tämä vähentää finanssipoliittista liikku-mavaraa ennakoimattomina huonoina aikoi-na, jolloin ekspansiiviselle finanssipolitiikal-le olisi käyttöä. Menokehys sitä vastoin ohjaa poliittisia päätöksentekijöitä selvin säännöin sekä hyvinä että huonoina aikoina.
Kun tavoitellaan suhdannevaihteluiden tasaamista, alijäämäsääntö ei kannusta vah-voja talouksia noususuhdanteessa vaadit-tuun kireään finanssipolitiikkaan. Toisaalta heikoissa talouksissa se saattaa jopa rajoit-taa automaattisten vakauttajien toiminrajoit-taa.
Määrärahakehys puolestaan sallii verotuk-sen kautta toimivien tulopuolen vakauttaji-en toiminnan kaikissa olosuhteissa, sillä nou-sukaudella progressiivinen verotus
vähen-tää yksityisen sektorin käytössä olevia tulo-ja, mikä hillitsee talouden ylikuumenemista ja päinvastoin laskukaudella. Lisäksi meno-kehyksen sisään jäävää jakamatonta varaus-ta säätelemällä myös menopuolen vakautvaraus-ta- vakautta-jille jää liikkumavaraa.
Velkasäännön alaisuudessa käytettävissä olevat tulot voivat vaihdella ennakoimatto-masti suhdanteiden mukaan, kun taas meno-säännön myötä käytössä olevat resurssit ovat selvästi ennalta tiedossa. Määrärahakehyk-sen edistämä ennustettavuus helpottaa myös finanssipolitiikan yhteensovittamista rahapo-litiikan kanssa ja herättää ennustettavuuden ansioista suurempaa luottamusta yksityisel-lä sektorilla. 84
84 Anderson & Minarik: Design choices for fiscal policy rules, OECD Journal on Budgeting 5:4, 2006 s.193–194.
3.3 Finanssipolitiikan sääntöjen tarve
Aiemmin esitetyn mukaan oikein ajoitetulla suhdanteita tasaavalla finanssipolitiikalla on parhaassa tapauksessa taloutta vakauttava vaikutus. Euroopan komission vuoden 2008 julkisen talouden raportin mukaan päätös-peräinen finanssipolitiikka on talous- ja ra-haliiton maissa ollut parhaimmillaankin vain suhdanneneutraalia ja useimmiten myötä-syklistä. Raportin mukaan vaikuttaa siltä, että harkintaan perustuva politiikka on vain harvoin todella suhdanteita tasoittavaa. Ti-lanne näyttäisi hiukan parantuneen mutta ei kokonaan korjautunut.85
Samansuuntaisia tuloksia on saanut von Hagen86 tutkiessaan EU-maiden ja Japanin finanssipolitiikkaa vuosina 1980–2003. Tu-lokset tukevat aiempia tutkimuksia, joiden mukaan päätösperäinen finanssipolitiik-ka Euroopassa on ollut myötäsyklistä. Vuo-den 1991 jälkeen Euroopan unionin perus-tamissopimuksen asettamat säännöt näyt-tävät kuitenkin huomattavasti vähentäneen niin sanottua vaalisykliä eli menojen ja ali-jäämän kasvattamista vaalivuosina. Nousu-kaudella myötäsyklisyyttä on selitetty sillä, että päättäjät tulkitsevat virheellisesti tulojen lisäyksen talouden rakenteista johtuvaksi ja leikkaavat siksi veroja tai lisäävät menoja.
Ajoittaiset budjettikurista poikkeamiset sota-aikoina, luonnonkatastrofista tai sy-västä lamasta johtuen on nähty oikeutettui-na, mutta monien teollisuusmaiden (muun muassa USA, Ranska, Saksa, Portugali, Ita-lia) ylisuuret valtionvelat ovat osoittaneet,
että päätösperäinen finanssipolitiikka saat-taa järjestelmällisesti johsaat-taa budjettikuris-ta lipsumiseen.87 Päätösperäisillä toimilla ei ole ollut suhdannetta vakauttavaa vaikutus-ta, vaan julkinen kulutus on jatkuvasti ylit-tänyt tulot. Päätösperäinen finanssipolitiikka on siis ollut selvästi myötäsyklistä ja alijää-miin taipuvaista.
Jo 1950-luvulta asti budjettikuria on pyrit-ty palauttamaan pysyvien sääntöjen avulla.
Viimeisten vuosikymmenten aikana sääntö-peräinen finanssipolitiikka on edelleen kas-vattanut suosiotaan useissa maissa. Jokaisen säännön perimmäisenä tarkoituksena on ol-lut edistää vakaata talouskasvua hillitsemäl-lä budjettialijäämiä ja valtionvelan jatkuvaa kasvua.88 Kaikille säännöille yhteistä on myös se, että niillä pyritään lisäämään finanssipoli-tiikan uskottavuutta rajoittamalla päätöksen-tekijöiden harkinnanvaraisia toimia. Tavoit-teena on synnyttää luottamusta takaamalla, että talouden perustekijät pysyvät vakaina ja ennakoitavissa, vaikka hallitus ja sen myötä valittu politiikkalinjaus vaihtuvat.
Taloustieteilijät ovat yrittäneet selittää, miksi päätösperäinen finanssipolitiikka on monissa maissa johtanut budjettialijäämien merkittävään kasvuun. 1970-luvun öljykrii-sin synnyttämät laajat alijäämät hyväksytään keynesiläisen finanssipolitiikan mukaisesti erityistapauksina, mutta niiden kestoa krii-sin päätyttyä teoria ei selitä. Myös uusklas-sinen talousteoria ohjaa kattamaan yllättä-vät lisämenot alijäämillä, mutta teorian
edel-85 Euroopan komissio: Public Finances in EMU 2008, 2008, s.20. Ks. esim.Gali & Perotti: Fiscal policy and monetary integration, Eco-nomic Policy 18: 37, 2003, s. 533–572. OECD: Fiscal stance over the cycle: Evidence from panel analysis. Appendix, EcoEco-nomic Outlook No. 74, 2003, OECD, Paris.
86 von Hagen: Fiscal rules and fiscal performance in the European Union and Japan, Center for Economic Policy Research Discussion Paper No. 5330, 2006, London.
87 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001.
88 mm. Hallenberg & Strauch & von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. European Journal of Political Economy 23: 2, 2006, s. 338–359. Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance.
Department of Finance Canada Working Paper No.16, 2001.
lyttämiä normaaliaikojen ylijäämiä ei ole sa-massa mittakaavassa nähty.
Useissa maissa 1970-luvulla syntyneitä ali-jäämiä on pyritty selittämään alhaisesta kor-kotasosta johtuvilla alhaisilla lainakustan-nuksilla. Ei kuitenkaan ole näyttöä, että hal-litukset perustaisivat velanottopäätöksen-sä korkotasolle. Livelanottopäätöksen-säksi 1980- ja 1990-luvun huomattavasti korkeampi korkotaso ei tue väittämää.
Koska perinteinen taloustiede ei ole pys-tynyt selittämään historiallisen suuria alijää-miä, ovat tutkijat etsineet syitä poliittisista te-kijöistä. Valtion taloudenhoidon keskeisenä piirteenä on päätöksenteko yhteisten varojen jakamisesta eli kannanotto keskenään risti-riidassa oleviin jakoperusteisiin. Jakoperus-teisiin liittyvät kysymykset ja konfliktit onkin nähty mahdollisena syynä alijäämiin ja vel-kaantumiseen. Tarkastelun kohteena on ol-lut erityisesti varojen jakamiseen liittyvä po-liittinen päätöksentekoprosessi sekä taustal-la vaikuttavat instituutiot. 89