Itsenäiset finanssipoliittiset instituutiot

Taloustieteen kirjallisuudessa finanssipoliit-tisia instituutioita on ehdotettu ratkaisuk-si poliittisen päätöksentekoprosesratkaisuk-sin ongel-maan. Keskustelun taustalla ovat vastaavat lähtökohdat kuin keskustelussa itsenäisistä keskuspankeista rahapolitiikan osalta. Kir-jallisuudessa on esitetty useita vaihtoehtoi-sia malleja instituution rakenteesta ja man-daatista.

Euroopassa nykyisin toimivat finanssi-poliittiset neuvostot poikkeavat toisistaan sekä tehtäviensä että vaikutusvaltansa suh-teen. Suomen talousneuvosto on pääminis-terin johtama hallituksen, tärkeimpien etu-järjestöjen ja Suomen Pankin välinen yhteis-työelin. Talousneuvosto tarkastelee keskei-siä talous- ja yhteiskuntapoliittisia kysymyk-siä tarkoituksenaan edistää talouteen liitty-vää keskustelua, joka edeltää talouspoliitti-sia päätöksiä. Talousneuvostossa on päämi-nisterin lisäksi 10–20 valtioneuvoston nimit-tämää jäsentä, joista osa on myös valtioneu-voston jäseniä.³¹⁰

Belgiaan on perustettu neuvonantoon keskittyvä korkea talousneuvosto (Conseil Supérieur des Finances, High Council of Fi-nance), joka koostuu sekä ulkopuolisista neuvonantajista että maakuntien ja kunti-en edustajista, valtion virkamiehistä ja kes-kuspankin johtajista. Muodollisesti neuvos-toa johtaa pääministeri. Neuvoston tehtävä-nä on seurata julkistalouden kehitystä sekä antaa suosituksia finanssipolitiikan keski-pitkän ja keski-pitkän aikavälin tavoitteille. Suo-situksia pidetään vaikutusvaltaisina varsin-kin maakuntien tasolla.

Tanskassa talousneuvosto (Det Økonomis-ke Rådet, Economic Council) on samanta-painen itsenäinen neuvoa-antava instituutio, jonka puheenjohtajina toimii kolme huippu-asiantuntijaa, jotka yleensä ovat professorei-ta. Asiantuntijat nimittää hallitus ja heidän tulee olla täysin puolueettomia. Puheenjoh-tajat laativat puolivuosittain raportin, jossa arvioidaan talouden suhdannetta ja talous-politiikkaa sekä esitetään muutosehdotuksia.

Raportti luovutetaan hallitukselle, jonka tu-lee kommentoida sitä. Raportit saavat suurta huomiota mediassa ja niillä koetaan olevan huomattava vaikutus politiikkaan.

Myös Saksassa on oma hallituksen nimittä-mistä asiantuntijoista koostuva neuvosto (Sa-chverständigenrat, Council of Economic Ex-perts). Neuvoston jäsenet ovat riippumatto-mia, akateemisia tai muutoin kokeneita eko-nomisteja. Neuvoston vuosittain laatima ra-portti analysoi kansantaloudellista kehitystä eri näkökulmista, mutta ei sisällä suosituk-sia politiikkatoimista. Myös Saksassa halli-tuksen on vastattava raporttiin, mutta ylei-sen mielipiteen mukaan raportti ei tunnu ole-van kovin merkityksellinen. ³¹¹

Itävallassa talouden tutkimuskeskus Wirt-schaftsforschungssinstitut (WIFO, Austri-an Institute for Economic Research) on oi-keusasemaltaan itsenäinen yhdistys, jota ra-hoittavat liittovaltio, osavaltiot ja yhteistyö-kumppanit. Tutkimuslaitosta valvoo tieteel-linen komitea, joka koostuu riippumattomis-ta asiantuntijoisriippumattomis-ta, joihin kuuluu sekä itäval-talaisia että ulkomaalaisia akateemikkoja ja vastaavanalisten kansainvälisten

tutkimus-310 Valtioneuvoston kanslian verkkosivut: http://www.vnk.fi/hankkeet/talousneuvosto/fi.jsp, 16.12.2010.

311 Calmfors: Fiscal policy to stabilize the domestic economy in the EMU: What can we learn from monetary policy? CESifo Economic Studies, 2003, 49:3.

laitosten ja organisaatioiden edustajia. Tut-kimuskeskus tekee monipuolista taloudel-lista tutkimusta sekä tuottaa tietoa taloudes-ta valtiovarainministerin käyttöön. Talousar-vion laadinnassa taustalla olevat oletukset ja ennusteet ovat kaikki WIFO:n tekemiä.

WIFO:n ennusteet eivät ole perustuneet yli-varovaisuuteen, vaan niiden on todettu pär-jäävän varsin hyvin vertailuissa eri rahoitus- ja tutkimuslaitosten ennusteiden kanssa. Ta-louden tutkimuskeskuksen lisäksi Itävallas-sa toimii itsenäinen valtion velkatoimikun-ta (Svelkatoimikun-taatsschuldenausschuss, Government Debt Committee), jonka tehtävänä on osal-listua finanssipolitiikasta käytävään keskus-teluun ja erityisesti edistää tarvittavia talou-dellisia ja verouudistuksia. 15-jäseninen toi-mikunta julkaisee vuosittain raportin näke-myksistään valtion talousarviosta, talouden tilasta sekä muista tärkeäksi katsomistaan uudistuskohteista.

Ruotsiin perustettiin vuonna 2007 finans-sipolitiikan neuvosto (Finanspolitiska rådet, Fiscal policy council), jonka kahdeksan puo-lueetonta jäsentä tutkii hallituksen finanssi-politiikkaa suhteessa sen perimmäisiin ta-voitteisiin eli pitkän aikavälin kestävyyden, ylijäämän ja määrärahakehyksen sekä suh-dannevaihteluiden näkökulmista. Arvioin-nissa huomioidaan myös kestävän talouskas-vun ja työllisyyden tavoitteet. Tarkoituksena on lisäksi arvioida hallituksen talouspoliit-tisten ehdotusten selkeyttä ja niiden perus-teiden laatua sekä herättää yhteiskunnallis-ta keskustelua yhteiskunnallis-talouspolitiikasyhteiskunnallis-ta. Arvioinnis-taan neuvosto laatii raportin, jonka valossa eduskunta voi tarkastella hallituksen harjoit-tamaa politiikkaa.³¹² Neuvoston lisäksi Ruot-sissa toimii valtiovarainministeriön alainen suhdanneinstituutti, Konjunkturinstitutet, joka tekee ennusteita sekä analysoi ja tutkii Ruotsin ja kansainvälisen talouden kehitystä.

Suhdanneinstituutin ohella myös toinen val-tion virasto, Ekonomistyrningsverket, seuraa budjetin toteutumista.

Hollannissa toimii useita itsenäisiä insti-tuutioita, joilla kullakin on oma roolinsa fi-nanssipolitiikassa: Central Planning Bureau (CPB), tilastokeskus (Statistics Netherlands), tilintarkastustuomioistuin (the Netherlands Court of Audit) sekä kansallinen budjetti-periaatteista neuvoa-antava ryhmä (Natio-nal Advisory Group on Budgetary Princip-les). CPB:lla itsenäisenä asiantuntijalaitok-sena on keskeinen rooli Hollannin talous- ja finanssipoliittisessa päätöksenteossa, sil-lä sen luomat ennusteet talouskasvusta, hin-tojen ja palkkojen kehityksestä sekä julkis-talouden tilasta ovat pohjana budjetointipro-sessille. Tämän lisäksi CPB tekee eri taho-jen pyynnöstä analyysejä. Ennen parlament-tivaaleja CPB analysoi eri puolueiden vaa-liohjelman julkistalouden, makrotalouden kehityksen sekä ostovoiman näkökulmasta.

Koska analyysit perustuvat samoille tausta-oletuksille, ovat eri puolueohjelmien talou-delliset vaikutukset keskenään verrattavis-sa. Käytäntö lisää läpinäkyvyyttä, sillä ana-lyysiä varten puolueiden on selitettävä ehdo-tuksensa niin selvästi, että niiden todelliset kustannukset ja hyödyt tulevat julki. CPB ei kuitenkaan ohjaa finanssipolitiikan tavoittei-den asettamista, vaan kyseinen tehtävä kuu-luu neuvoa-antavalle ryhmälle. Budjettiperi-aatteista neuvoa-antava ryhmä koostuu sekä ministeriöiden että itsenäisten asiantuntija-organisaatioiden kuten CPB:n ja Hollannin keskuspankin edustajista. Viimeaikaiset uu-distukset Hollannin kehysmenettelystä on tehty juuri neuvonantoryhmän ehdotusten mukaisesti.

OECD on Suomea koskevassa talouspoli-tiikan maa-arvioinnissa keväällä 2010 suo-sitellut osaltaan tällaisen finanssipoliittisen

312 Ruotsin Finanssipoliittinen Neuvosto www.finanspolitiskaradet.se

neuvoston perustamista Suomeen. Ulko-puolinen seuranta ja arviointi ovat hyödylli-siä vain sillä edellytyksellä, että se perustuu vankkaan asiantuntemukseen. Riittävän asi-antuntemuksen saavuttaminen valtiontalo-uden kehysjärjestelmän analysointia varten edellyttää laajaa ja tietoista sekä myös yksi-tyiskohtaista paneutumista valtiontalouteen ja sen monenlaisiin yksityiskohtiin. Valtiova-rainministeriön työryhmä kannatti ulkopuo-lisen arvioinnin järjestämistä sillä edellytyk-sellä, että sen asiantuntemus varmistetaan.³¹³ Valtiovarainministeriö on keväällä 2010 jul-kisen talouden tilaa koskevan katsauksen-sa yhteydessä toistanut käsityksen siitä, että asiantunteva riippumaton ulkopuolinen arvi-ointi olisi hyödyllistä finanssipolitiikan sään-töjen uskottavuuden ja niihin sitoutumisen sekä julkisuuden kautta toteutuvien finans-sipoliittisten sääntöjen rikkomisen epämuo-dollisten sanktioiden toimivuuden kannalta.

Ruotsin finanssipoliittinen neuvosto toimii pitkälti julkista keskustelua lisäävänä toimi-jana. Analyyttista ja kriittistä, asioihin syvälle pureutuvaa keskustelua Suomessa on Ruot-siin verrattuna vähän. Taloudellista kehitys-tä ja talouspolitiikkaa säännöllisesti seuraava asiantuntijajoukko on meillä pieni, lähinnä taloudellisiin tutkimuslaitoksiin rajoittuva.

Erityisen ongelmallista on makrotaloudel-listen kysymysten ja talouspolitiikan harras-tuksen vähäisyys riippumattoman akateemi-sen tutkimukakateemi-sen piirissä. Erityiakateemi-sen institu-tionalisoidun ulkopuolisen arviointimenet-telyn luominen ei siten ainakaan välittömä-si merkitvälittömä-sivälittömä-si kovin suurta muutosta verrattu-na nykytilanteeseen, jossa arviointia tapah-tuu lähinnä oma-aloitteisen julkisen keskus-telun välityksellä. Ulkopuolisen

arviointi-ins-tituution voi toisaalta nähdä pitkävaikuttei-sena kehittämistoimena, joka voisi ajan myö-tä johtaa makrotaloudellisen ja ylipäänsä jul-kista taloutta koskevan tutkimuksen lisään-tymiseen ja asiantuntemuksen vahvistumi-seen.

Kysymys erillisestä finanssipoliittisesta instituutiosta tai neuvostosta on suhteutetta-va neuvoston mahdollisiin tehtäviin. Riippu-mattomat instituutiot voivat ensinnäkin tar-jota puolueetonta taloudellisen kehityksen analyysia ja arvioida erilaisten politiikkatoi-mien hintalappuja. Tarkastusvirasto ja edus-kunnan tarkastusvaliokunta ovat viimek-si syksyllä 2010 todenneet muun muassa lii-kenneväylähankkeiden osalta nykyistä pa-remman kustannushyötyjä ja kustannusvai-kuttavuutta koskevan tiedon tarpeen.³¹⁴ Teh-tävän voidaan arvioida soveltuvan parhaiten nykyisille tutkimuslaitoksille ja olennaista on asianmukaisten vaikutusarviointien tilaami-nen valmisteluvaiheessa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto yhtyy kansainvälisiin arviointeihin uskottavan ja asiantuntevan riippumattoman valvonnan ja arvioinnin hyödyllisyydestä niin finanssipoli-tiikan uskottavuuden ja vaikuttavuuden kuin kansanvaltaan kuuluvan julkisen keskuste-lun ja eduskunnan finanssivallan kannalta.

Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävänä on perustuslaissa säädettynä ylimpänä val-tiontalouden tarkastusviranomaisena arvioi-da myös finanssipolitiikan vaikuttavuutta ja finanssipoliittisen päätöksenteon, erityisesti eduskunnan finanssivallan käytön tietope-rustan luotettavuutta ja riittävyyttä. Valtion taloudellista asemaa ja sen kehitystä koske-vien tietojen oikeellisuuden ja riittävyyden ulkoinen tarkastus on niin ikään

valtiontalo-313 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministe-riön julkaisuja 5a/2007, s. 101–102.

314 Ks. tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle K 20/2010 vp., asiaa koskenut tuloksellisuustarkastuskertomus ja tarkastusva-liokunnan mietintö TrVM 8/2010 vp.

uden tarkastusviraston tehtävänä. Valtionta-louden tarkastusvirasto voi näin tietyiltä osin toimia finanssipoliittiselle instituutiolle omi-naisessa roolissa ja täydentää tällaisen insti-tuution toimintaa.

Jatkossakin valtiontalouden tarkastusvi-rasto tulee perustuslaissa säädetyssä tehtä-vässään arvioimaan sitä, onko finanssipolitii-kan tietoperusta ja avoimuus ollut riittävä ja onko eduskunnalle ja julkisuuteen annettu oleellisilta osin oikeat ja riittävät tiedot sekä onko mahdollisia finanssipoliittisia sääntöjä noudatettu.

Kokonaisarvio tarkastuksen ja siihen pe-rustuvan Suomen tilanteen ja tarpeiden ana-lyysin osalta on, että ensisijaisina tehtävinä Suomessa on vahvistaa edelleen finanssipo-liittisen päätöksenteon ja finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamisen avoimuutta.

Avoimuuden ja keskustelun lisääminen sekä tutkimuksen lisääminen nykyisten ins-tituutioiden puitteissa ovat ensisijaiset

teh-tävät. Valtiontalouden tarkastusvirasto tulee osaltaan kohdistamaan pysyvästi tarkastus-voimavaroja ja asiantuntemusta finanssipo-litiikan tietoperustan, sääntöjen noudattami-sen ja tavoitteiden saavuttaminoudattami-sen ulkoiseen tarkastukseen ja hyödyntää tässä tutkimuk-sia ja jatkossa myös atutkimuk-siantuntijaneuvostoa.

Mikäli edellä todetut ensisijaiset toimenpi-teet toteutuvat, pitää valtiontalouden tarkas-tusvirasto erillisen finanssipoliittisen neuvos-ton perustamista myönteisenä asiana. Neu-voston riittävät resurssit ja mahdollisuus pe-rehtyä asioihin ja asiantuntemus ovat sen on-nistumisen kannalta ratkaisevat asiat.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on määri-tellyt finanssipolitiikan tietoperustan ja vai-kuttavuuden sekä finanssipolitiikan sääntö-jen noudattamisen pysyväksi tarkastusalu-eekseen. Tämä erilliskertomus on ensimmäi-nen koko vaalikauden kattamaan pyrkivä ja OECD:n hyvän budjettiprosessin käytänne-sääntöjen mukainen vaalikausiraportti.