Lisää epävarmuutta menoarvioihin aihe-uttaa tulevan väestökehityksen arviointi.
Näkemys tulevasta väestökehityksestä on muuttunut varsin paljon 2000-luvun alusta ja jopa vuodesta 2007. Väestöepävarmuu-den vaikutuksia terveys- ja hoivamenoihin havainnollistavat seuraavat kuviot. Niissä vaihtelua aiheuttavat ainoastaan väestöteki-jät, menojen laskentatavat ovat samat kuin edellä.
Kuvio 19 esittää terveys- ja hoivamenoja vuonna 2060 kahdella tavalla laskettuna. Yk-sittäinen piste kuvaa yhteen simuloituun vä-estöön liittyvää kahta laskutulosta. Yhteen-sä simuloituja väestöjä on 3 000. Tilannetta 2000-luvun alussa on merkitty luvulla 1. Et-lan käyttämän laskutavan mukainen piste-luku luetaan pystyakselilta. Vaaka-akselilta löytyy samaan väestöön liittyvä luku, jos ter-veys- ja hoivamenot olisi määritelty pelkäs-tään ikäryhmittäisen kehityksen perusteel-la, ilman kuolemanläheisyyden huomioon ottamista. Laskutapojen ero näyttäytyy hy-vin systemaattisesti. Kahta lukuun ottamat-ta kaikki pisteet ovat lävistäjän alapuolella.
Kuolemanläheisyyden huomioiva laskuta-pa tuottaa siis pienemmän menojen kasvun käytännöllisesti katsoen kaikissa väestökehi-tyksissä. Jos pisteisiin asetettaisiin regressio-suora, sen kulmakerroin olisi noin 0,7, eli Et-lan käyttämä laskutapa tuottaa keskimäärin 30 prosenttia pienemmän luvun kuin vaihto-ehtoinen laskutapa.
Kuolemanläheisyyden huomioiminen me-noprojektioissa on ajatuksellisesti sopusoin-nussa elinikien pidentymisen kanssa – jollain tavoin terveempiä ja vähemmän hoivan tar-peessa ihmiset luultavasti tulevaisuudessa ovat, jos he pitempään elävät.
Kummassakin laskutavassa on oletettu, että tietyssä iässä oleva henkilö aiheuttaa tulevaisuudessa yhtä suuren keskimääräisen kustannuksen kuin nykyisin. Etlan suosimas-sa laskutavassuosimas-sa nämä kustannukset ovat to-sin pienemmät kuolemanläheisyyden huo-mioimisen vuoksi, mutta oletus on periaat-teessa sama. Oletus ei ole realistinen, ja sen käyttö perustuu ainoastaan siihen, ettei sille ei ole helppoa keksiä neutraalia vaihtoehtoa.
Epärealistinen on myös oletus kuolemanlä-heisyyteen liittyvien kustannusten vakioi-suudesta. Syynä on tässäkin, että vaihtoeh-toa olisi vaikea muotoilla. On kuitenkin sel-vää että menoarvioihin liittyy suurta epävar-muutta sekä näiden oletusten vuoksi että tu-levan lääketieteellisen, bioteknisen ja muun tietojen ja taitojen kehityksen vuoksi, jota laskelmissa ei ole voitu ottaa mukaan.
Väestö muuttuu hitaasti suhteessa talou-teen, ja on siksi ennustettavissa paremmin usean vuoden päähän. Pitkälle ennustami-nen on kuitenkin vaikeata. Tämä havaitaan muun muassa siitä, kuinka paljon ennusteet Suomen väestöstä ovat muuttuneet 2000-lu-vun aikana. Erityisesti arviot maahanmuu-tosta ovat suurentuneet. Syntyvyysarviot ovat myös hieman nousseet ja ihmisten ole-tetaan lisäksi elävän selvästi vanhemmiksi kuin aiemmin on oletettu.
Stokastinen ennuste on laadittu keväällä 2010 ETLAssa, yhdessä professori Juha Al-hon kanssa. Epävarmuus perustuu pääosin väestöennusteiden havaittuihin ja simuloi-tuihin ennustevirheisiin.
Kuvioissa 20 väestöepävarmuutta on ku-vattu ennustejakauman avulla. Kuviosta saa-daan käsitys siitä kuinka suurta on epävar-muus, jos väestöennusteiden osuvuus on sa-manlaista kuin aiemmin on havaittu. Värilli-nen (sinertävällä merkitty) alue keskellä ku-vaa 50 prosentin ennusteväliä. Kuvion 20 pe-rusteella Suomen väkiluku on siis 50 prosen-tin todennäköisyydellä välillä 5,75–7
miljoo-1 1.5 2 2.5 3 3.5
(kaksi laskutapaa, 3000 väestöennustetta)
ETLA 11.11.2010
naa vuonna 2060. Väkiluku on 25 prosentin todennäköisyydellä yli seitsemän miljoonaa, ja samalla todennäköisyydellä alle 5,75 mil-joonaa.
Suomen väestön ikääntyessä eläkemenot ja julkiset terveys- ja hoivamenot kasvavat ja koulutusmenot pienenevät, jos menot hen-keä kohti kehittyvät nykyisten sääntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Jos väestö ikääntyy odotetusti, eli Tilastokeskuksen vuoden 2009 väestöennusteen mukaisesti, ja eläkerahas-tojen tuottoihin ja velkojen korkoihin ei lii-ty pitkäaikaisia yllälii-tyksiä, nykyinen verotaso ei riitä näiden menojen rahoittamiseen. Ko-rotustarve voidaan ilmaista kokonaisvero-asteeseen heti tehtävällä korotuksella, jon-ka jälkeen veroaste voitaisiin pitää vajon-kaana.
Julkinen velkaantuminen vaihtelisi menojen vaihtelun mukaisesti, mutta olisi tarkastelu-jakson lopussa 50 prosenttia bruttokansan-tuotteesta. ETLA määrittelee kestävyysva-jeen julkisen talouden sopeuttamiseksi tar-vittavana veronkorotustarpeena. Etlan las-kelmissa tämän kestävyysvajeen arvioidaan olevan 2,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.
(7/$
50 % ennusteväli
10 % Mediaani 90 % TK
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 4
Lähde: Lassila & Valkonen 2010
Kuvio 19: Väestöennusteiden epävarmuuden vaikutus terveys- ja hoivamenojen projektioon vuodelle 2060
Lähde: Lassila & Valkonen 2010
Kuvio 20: Väestön ennustejakauma
Arviossa on oletettu, että finanssikriisin jälkeen talous palaa keskimääräiselle kas-vu-uralleen, jonka keskeinen tekijä on tuot-tavuuden kasvu. Kokonaistuotannon kasvu riippuu vähäisemmässä määrin myös työikäi-sen väestön kehityksestä, työn tarjontapää-töksistä ja työttömyyttä ja eläkkeelle jäämis-tä koskevista oletuksista. Finanssikriisin vai-kutukset julkiseen talouden kestävyyteen tii-vistyvät oletuksiin valtion, kuntien ja työelä-kerahastojen varojen ja velkojen määrästä vuoden 2015 alussa.
Kestävyysarvio on tehty Etlan ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteistyönä kehittämän FOG-mallin avulla. Mallilaskelman taustal-la olevia keskeisiä oletuksia on koottu tau-lukkoon 8.
Taulukossa esitetyt oletukset ovat pääosin samanlaisia kuin muissakin Suomen julkisen talouden kestävyysarvioissa. Kuten edellä on todettu, väestöennusteissa on tapahtunut suuria muutoksia 2000-luvun aikana. Huo-limatta siitä, että tutkimus on lisännyt mer-kittävästi ymmärrystä syntyvyyteen, kuole-vuuteen ja siirtolaisuuteen liittyvistä
asiois-TAULUKKO 8: KESKEISIÄ OLETUKSIA
2010–2060 Työn tuottavuuden kasvu, %/v. 1,8
Velan reaalikorko, %/v. 3,0
TyEL-sijoitusten reaalituotto, %/v. 3,9
2010 2020 2030 2050 2060 15–64 –vuotiaat, 1 000 henk. 3 547 3 408 3 382 3 461 3 469 65 vuotta täyttäneet, 1 000 henk. 944 1 290 1 525 1 681 1 787 80 vuotta täyttäneet, 1 000 henk. 257 331 530 726 757 2010–2014 2020–2024 2030–2034 2050–2054 2060–2064
Työttömyysaste, % 6,6 5,3 5,3 5,3 5,3
25-vuotiaan eläkkeellesiirtymisiän odote, muutos vuodesta 2004, vuotta 1,3 2,3 3,0
Lähde: Lassila&Valkonen, 2010.
ta, se on tuottanut vain vähän sellaista tie-toa jota voidaan käyttää (ja käytetään) väes-töennusteita.
Taulukossa 9 bruttoveroaste on laskettu olettaen, että valtion velka pidetään noin 50 prosentissa bruttokansantuotteesta vuosien 2015–2060 aikana.
Etlan arvio julkisen talouden kestävyydes-tä ennen finanssikriisiä on esitetty julkaisus-sa Lassila ja Valkonen (2008). Mediaaniarvio kestävyysvajeesta oli 1,4 prosenttiyksikköä bruttokansantuotteesta. Nyt arvio on 2,5 pro-senttiyksikköä. Muutos ei ole erityisen suuri, kun sitä vertaa vajearvioihin liittyvään epä-varmuuteen. Väestöennusteisiin ja sijoitus-tuottoihin liittyvän epävarmuuden huomioi-va 50 prosentin luottamusväli on noin kaksi prosenttiyksikköä, ja 80 prosentin luottamus-väli noin neljä prosenttiyksikköä leveä.296
Epävarmuudesta huolimatta vajearvi-on muuttuminen huvajearvi-onommaksi vajearvi-on syytä ot-taa vakavasti. Se osoitot-taa riskien kasvaneen merkittävästi. Vuonna 2008 Etlan arvio oli, että 2030-luvulla veroaste voisi olla viisi pro-senttiyksikköä nykyistä korkeampi noin 25
296 Keilman, 2005.
TAULUKKO 9: KESTÄVYYSLASKELMAN PERUSURA (% BKT:STA, ELLEI TOISIN ILM.)
2008 2015 2020 2030 2060 Muutos
2015–2060
Ikäsidonnaiset julkiset menot
eläkkeet 10,7 113,8 14,5 15,3 15,3 1,5
terveys ja hoiva 7,0 8,5 8,8 9,3 9,7 1,2
koulutus 5,4 6,2 6,1 6,2 6,2 0,0
muut tulonsiirrot 5,1 5,1 5,1 4,8 -0,3
Bruttoveroaste 43,1 44,4 44,4 45,2 45,3 TyEL-maksut, % palkkasummasta 21,8 24,8 25,9 26,6 26,1
Kestävyysvaje 50 vuoden horisontti 100 vuoden horisontti
koko julkinen sektori 2,5 3,0
TyEL 4,0 4,0
Lähde: Lassila & Valkonen, 2010.
prosentin todennäköisyydellä. Lassila & Val-konen (2008) pitivät tällaista veronkorotus-tarvetta niin suurena, että sen toteuttamisen sijaan saatettaisiin päätyä hyvinvointipalve-lujen olennaisiin leikkauksiin. Nyt tällaisen veronkorotustarpeen todennäköisyys on sel-västi suurempi. Tarkempi arvio tehdään Et-lan tutkimushankkeen myöhemmissä vai-heissa, mutta aiempien tutkimusten perus-teella arvioidaan, että 2030-luvulla veroas-te voisi olla viisi prosenttiyksikköä nykyis-tä korkeampi – tai sen sijasta hyvinvointipal-veluja leikattaisiin merkittävästi – noin 30–
40 prosentin todennäköisyydellä. Vaikka siis
Etlan laskema kestävyysvajeen pistearvio on pienempi kuin muiden laitosten arviot, se osoittaa merkittävää riskiä nykyisen suurui-sen hyvinvointivaltion ylläpitämismahdolli-suuksille.
Eräitä vaikutusarvioita
Taulukossa 10 esitetään ETLAn kestävyys-laskelman herkkyysarvioita talouskasvun, julkisten palveluiden tuottavuuden ja työ-markkinoihin liittyvien tekijöiden suhteen.
Talouskasvun nopeutuminen pienentäisi
TAULUKKO 10: VAIKUTUSARVIOITA
Tapahtuma (muutos perusuraan verrattuna) Vaikutus kestävyys- vajeeseen, %-yksikköä talouskasvu nopeutuu 1 %:lla vuodessa 1,0
tuottavuus julkisissa palveluissa kasvaa 0,25 %/v 1,0 nuoret tulevat vuotta aiemmin työmarkkinoille
(ilman kielteisiä vaikutuksia koulutukseen ja oppimiseen) 0,3 työttömyysaste on 1 %-yksikön alempi 0,2
Lähde: Lassila & Valkonen, 2010.
kestävyysvajetta. Taulukon arviossa kasvun nopeutuminen tapahtuisi tuottavuuden kas-vuna, eikä siihen liity työllisyyden kasvua.
Tuottavuuden kasvu nostaisi myös palkkoja ja siten lisäisi myös julkisia palkkamenoja.
Laskelmassa on oletettu myös tulonsiirtojen seuraavan ansiotason kehitystä pitkällä aika-välillä. Jos tulonsiirrot kasvavat hitaammin, kestävyys paranee enemmän mutta tulonja-ko muuttuu. Etlan laskelmissa tulonsiirtojen säilyttäminen tulonjaon kannalta yhtä tärkei-nä kuin nykyisin on osa oletuksia.
Jos julkisten palveluiden tuottavuus kas-vaisi ja säästöä ei käytettäisi julkisten meno-jen kasvattamiseen, kestävyysvaje pienenisi merkittävästi. Esimerkiksi terveys- ja hoiva-menojen rasitus muuttuisi alla olevan kuvi-on mukaisesti. Kuvio 21 osoittaa näiden pal-velujen tuottamiseen tarvittavien resurssien määrän perusuralla, jos tuottavuus julkisis-sa palveluisjulkisis-sa ei muutu (”Nykyinen”) ja jos tuottavuus kasvaisi 0,25 prosenttia vuodessa (”Parempi tuottavuus”).
Jos nuorten työmarkkinoille tulo saataisiin aikaistumaan yhdellä vuodella, ilman kiel-teisiä vaikutuksia koulutukseen ja oppimi-seen, kasvaisi kokonaistyöpanos runsaalla
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 0.8
1 1.2 1.4
0.8 1 1.2 1.4 Nykyinen Parempi tuottavuus
ETLA 11.11.2010
ind ind
prosentilla. Luvun suhteellinen pienuus selit-tyy sillä, että nuorten lisätyön tuottavuus olisi alempi kuin työntekijöillä keskimäärin. Ko-konaistuotanto kasvaisi puolella prosentilla ja yksityinen kulutus ajan mittaan noin pro-sentilla. Alentunut työvoimakustannus tekee kannattavaksi lisätä vientiä, vaikka se edel-lyttää vaihtosuhteen heikkenemistä. Työpa-noksen kasvu ja työttömyysmenojen vähe-neminen parantavat julkisen talouden kes-tävyyttä. Koko julkisen talouden (ml. TyEL-järjestelmä) kestävyysvaje pienenee 0,3 pro-senttiyksikköä bruttokansantuotteesta. Työt-tömyysasteen pieneneminen sekä vähentäisi työttömyysmenoja että kasvattaisi kokonais-tuotantoa ja veropohjia.