Hallituksen kehysneuvottelut
5.3 Tietoon perustuvan politiikkavalmistelun edellytykset
Tarkastuksessa ilmeni, että valtiontalouden suunnittelua ja seurantaa leimaa kokonai-suudessaan aikataulupaine, jota pahimmil-laan kuvailtiin ”ikuisen suunnittelun ora-vanpyöräksi”.192 Aikataulupaine myös vai-keuttaa hallitusohjelman ja kehysten toteu-tumisen keskinäistä seurantaa. Suunnittelu-järjestelmän toimivuus on koetuksella val-tion menojen leikkaustarpeen realisoituessa.
Kokonaisnäkemyksen muodostaminen val-tiontalouden tilasta, hallinnonalan talouden tilasta tai tulevaisuuden tarpeista vaikeutuu, kun ministeriöiden talousyksiköiden resurs-sit ovat kiinnitettyinä suunnitteluasiakirjo-jen laatimiseen.
Sektoriministeriöissä tällaista kokonaisnä-kemystä odotetaan valtiovarainministeriön budjettiosaston johdolta, jolla on päätösval-ta kehysehdotuksen osalpäätösval-ta. Valtionpäätösval-talouden tilan ja julkisen toiminnan kokonaisnäke-mystä arvioidaan tarvittavan menojen opti-maaliseen kohdistamiseen sekä julkisen toi-minnan painopisteiden priorisoinnin pohjak-si. Tarkastushaastatteluissa painotettiin vir-kamiesnäkemyksen tarvetta poliittisten toi-mijoiden näkemyksen tueksi varsinkin hal-lituskauden ensimmäisen kehyspäätöksen valmistelussa.
Hallituksen ensimmäisen kehyspäätöksen valmistelu on käytännössä laajalti virkamies-ten vastuulla ja aikataulusyistä johtuen po-liittisten toimijoiden mahdollisuus tuoda pe-rusteltu kokonaisnäkemys julkista toimintaa koskevaan päätöksentekoon koettiin heikok-si. 193
Tarkastuksessa havaittiin, että valtiova-rainministeriön kehysten hallinnolliseen valmisteluun osallistuvien virkamiesten nä-kemys on, että sektoriministeriöissä tulisi olla kattava kokonaisnäkemys oman hallin-nonalan ja mahdollisista poikkihallinnollisis-ta asiakokonaisuuksispoikkihallinnollisis-ta.
Valtiovarainministeriön budjettiosaston sektorihenkilöiden asiantuntemus vastuu-hallinnonalansa tilasta vaihtelee kokemuk-sen ja muiden ammatillisten tekijöiden mu-kaan. Budjettiosaston johdon panos valmis-telun eri vaiheissa riippuukin kunkin sekto-rihenkilön valmistelun laadusta ja erityisten ajankohtaisten kysymysten määrästä.194 Ke-hysvalmistelussa hallinnollinen kokonaisnä-kemys muodostuu budjettipäällikkökäsitte-lyssä. Poikkihallinnolliset kysymykset ovat esillä sektorihenkilöiden keskinäisissä val-mistelukeskusteluissa. Näitä valmistelun vai-heita ei kuitenkaan ole ohjeistettu tai kirjattu erikseen kehysvalmisteluprosessiin.
Käytännössä budjettipäällikkökäsittely mahdollistaa valtiovarainministeriön kehys-esityksen laadun varmennuksen sekä sek-torihenkilöiden valmistelun yhteneväisyy-den ja johdonmukaisuuyhteneväisyy-den varmentamisen.
Budjettipäällikkökäsittely on merkittävä vai-he kehysten valmistelussa. Käsittelyn olen-naisin aineisto ja etenkin perustelut sektori-henkilöiden ja sektoriministeriöiden esitys-ten muutoksille tulisi dokumentoida osana kehysten hallinnollisen valmistelun doku-mentointia. Tämä on lähtökohtana myös
vi-192 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2010.
193 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2010.
194 Esimerkiksi valtion tuottavuusohjelma on ollut tuntuvasti esillä kaudella 2007–2010, kuin myös hallinnon organisaatiomuutokset.
ranomaisten toiminnan julkisuudesta anne-tussa laissa (621/1999), vaikka valmistelijoi-den epäviralliset ja esittelyyn vaikuttamatto-mat muistiinpanot eivät lain mukaan kuulu viranomaisten asiakirjojen käsitteen piiriin.
Tiedonkulku valtiovarainministeriön ja sektoriministeriöiden välillä pohjautuu vi-rallisten kehysvalmistelun prosessiin kirjat-tujen aineistojen lisäksi hyvin laajaan epä-viralliseen kahdenväliseen ja erilaisissa am-matillisissa verkostoissa tapahtuvaan yhte-ydenpitoon. Sektoriministeriöt kokivat saa-vansa valtiovarainministeriöltä tarvittavat tiedot kehysten valmistelusta. Muutosesi-tyksen osalta toivottiin tarkempaa peruste-lua muun muassa määrärahojen leikkauk-sille tai määrärahasiirtojen epäämiselle. Ny-kyisen tietojärjestelmän puitteissa sektorimi-nisteriö ei ole voinut hyödyntää sektorihen-kilöiden esityksen muokkauksen yhteydessä tietojärjestelmään tekemiä muistiinpanoja.
Tarkastuksessa ilmeni, että suuri osa näistä muistiinpanoista on ulkopuoliselle henkilöl-le vaikeasti avautuvia epävirallisia kirjauk-sia. Suunnittelutyön aikataulupaineet ja hy-vään ja pitkäaikaiseen yhteistyöhön pohjau-tuva luottamus vaikuttavat siihen, että eräät sektoriministeriöt eivät kokeneet tarvitse-vansa laajempaa tai muodoltaan virallisem-paa perustelua valtiovarainministeriön sek-torihenkilön tekemille muutoksille ministe-riön kehysesitykseen.
Kehysvalmistelu pohjautuu edellisen vuo-den kehyspäätökseen. Täten suunnitelmas-ta edetään seuraavaan suunnitelmaan. Val-tiontalouden tilinpäätös valmistuu käytän-nössä liian myöhään keväällä, jotta kehys-päätöstä valmistellessa se voitaisiin ottaa ko-konaisuudessaan huomioon. Valtion keskus-kirjanpidon tietoja määrärahatoteumista voi-daan hyödyntää kehysten valmistelussa pit-kin vuotta Valtiokonttorin ylläpitämän val-tion internet-raportointiväline Netran
kaut-ta. Tällöin uutta kehyspäätöstä valmistel-lessa saadaan parempi varmuus siitä, miten edellinen kehyspäätös on toteutunut.
Kehysten valmisteluprosessi ei sinänsä vel-voita valmistelijoita kehysten toteuman seu-rantaan, jolloin perehtymisen aste riippuu asianomaisista henkilöistä. Haastatteluissa todettiin, että arviomäärärahamomenttien osalta tilinpäätöstietoja hyödynnetään sil-lä budjetoinnissa tulee ottaa huomioon, mi-ten lakisääteisen menon määräytymisperus-teet ovat todellisuudessa kehittyneet. Haas-tatteluissa myös ilmeni, että kehysvalmiste-luun osallistuvien virkamiesten työtaakka on merkittävä, jolloin valmistelua leimaa kiire.
Valtiontalouden tarkastusvirasto huomioi, että tämä tilanne saattaa johtaa siihen, ettei kehysten suunnittelussa huomioida tarpeek-si toteumatietoja, jolloin kehyssuunnittelu ir-tautuu todellisista menoista.
Hallitusohjelman yhteys valtiontalouden kehysten valmisteluun on vaikeasti toden-nettavissa. Kehysvalmistelu kytkeytyy suo-raan hallitusohjelmaan mutta momenttikoh-tainen tarkastelu ja valmistelu irrottavat ta-loussuunnittelun politiikkasuunnittelusta.
Hallitusohjelman seurantavastuu on valtio-neuvoston kanslialla, mutta määrärahaseu-rannan kannalta valtiovarainministeriö ja valtioneuvoston kanslian yhteistyö on olen-naista. Hallitusohjelman ja kehysten toteutu-misen seurannassa poikkihallinnollisuus on haaste. Kehysvalmistelu on sektorikohtaista, mistä kertoo valmisteluhenkilöstön vastui-den jakautuminen. Budjettiosaston hallin-nonalavastuuvirkamiehet toimivat sektoreit-tain. Myös ministeriöissä ilmeni eroavaisuuk-sia hallitusohjelman valmistelun ja seuran-nan kytköksistä kehyssuunnitteluun. Osassa ministeriöistä hallitusohjelmaa koskeva val-mistelu oli järjestetty irrallaan kehyssuunnit-telusta, jolloin syntyy riski, että ministeriön sisäinen näkemys toimien ja määrärahojen
yhteneväisyydestä saattaa jäädä vaillinai-seksi.195 Poikkihallinnollisia kokonaisuuksia olisikin perusteltua tarkastella kehysvalmis-telun jokaisen prosessivaiheen aikana minis-teriöiden sisäisestä valmistelusta lähtien.
Hallinnonalojen yhdenmukainen kohtelu hallinnollisen valmistelun aikana on vaikeas-ti todennettavissa sillä valmisteluun osallis-tuvien virkamiesten ohjeistus ja valmistelu-aineiston virallinen dokumentointi on
täl-tä osin niukkaa. Valtiontalouden tarkastus-virasto toteaa, ettei tarkastuksessa ilmennyt hallinnonalojen yhdenmukaiseen kohteluun liittyviä olennaisia puutteita. Tarkastusviras-to suosittaa kuitenkin valtiovarainministeri-ön sisäisen tyvaltiovarainministeri-ön ohjeistuksen tarkistamista tältä osin sekä mahdollisen esityksiin tehtyjä pääasiallisia muutoksia koskevan yhteenve-don raportoimista yhteisesti hallinnonaloille osana palautemenettelyä.
195 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, kevät 2010.