Kehysmenettely ja julkisen talouden kestävyys

8.1 Yhteenveto tarkastushavainnoista

Julkisen talouden kestävyys tarkoittaa ky-kyä hoitaa nykyisen velan ja tulevien me-nojen rahoitus. Kestävyysvaje kuvaa nyky-tilan ja rahoituksellisesti kestävän toiminta-tavan välistä erotusta. Erotus voidaan esittää joko veroasteen nostotarpeena tai menojen sopeuttamistarpeensa suhteessa bruttokan-santuotteeseen. Kestävyysvajetta kuvaavat indikaattorit ovat riippuvaisia analyysin läh-tökohtatilanteesta ja tulevaa kehitystä kos-kevista oletuksista. Merkittäviä kestävyys-vajearvioon vaikuttavia seikkoja ovat julki-sen talouden rahoitusaseman lähtötaso, jul-kisen talouden velka-aste suhteessa koko-naistuotantoon sekä väestön ikääntymisestä johtuvat menopaineet.

Tarkastuksessa on osoitettu kestävyyslas-kelmien herkkyys laskelman lähtötilanteen rahoitustasapainolle. Taantuma on näin ol-len merkittävästi vaikuttanut arvioihin jul-kisen talouden kestävyysvajeesta. Nykyisen ennustenäkymän mukaan taantuman vaiku-tukset kestävyysvajeeseen jäävät kuitenkin epäolennaisiksi muihin tekijöihin verrattuna.

Näin ollen tarkastusvirasto painottaa kestä-vyyslaskelmiin liittyvän raportoinnin ja vies-tinnän merkitystä. Julkisen talouden sopeut-tamistarvetta kuvaavan pistearvion lisäksi on tuotava selkeämmin esille kestävyyslas-kelman taustalla vaikuttavat tekijät. Kestä-vyysvajeindikaattoreiden herkkyys julkisen talouden lähtötilanteen rahoitustasapainon muutoksille tarkoittaa sitä, että taantuman

hellittäessä ja talouden keskipitkän aikavä-lin näkymien parantuessa myös arvio julki-sen talouden kestävyysvajeesta pienenee.

Tämä aiheuttaa vakavan riskin siitä, että kestävyyslaskelmien taustalla olevat raken-teelliset tekijät jäävät huomiotta poliittisessa päätöksenteossa.

Valtiontalouden tarkastusviraston finanssi-politiikan ulkoisen tarkastuksen tarpeita var-ten Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA te-kee tutkimuksen julkisen talouden kestävyy-destä. Kestävyysarvio perustuu stokastiseen väestöennusteeseen. Lisäksi terveys- ja hoi-vamenojen laskentatapa perustuu sekä ikä-rakenteeseen että kuolevuuteen. Tällaisella laskentatavalla terveys- ja hoivamenot kas-vavat vähemmän kuin pääosin ikärakentee-seen perustuvissa laskelmissa. ETLAn val-tiontalouden tarkastusvirastolle tehdyn tutki-muksen yhteydessä esitetty arvio kestävyys-vajeesta on 2,5 prosenttiyksikköä bruttokan-santuotteesta. Väestöennusteisiin ja sijoitus-tuottoihin liittyvän epävarmuuden huomioi-va 50 prosentin luottamusväli on noin kaksi prosenttiyksikköä, ja 80 prosentin luottamus-väli noin neljä prosenttiyksikköä leveä. Epä-varmuudesta huolimatta vajearvion muut-tuminen huonommaksi on syytä ottaa vaka-vasti. Tarkempi arvio tehdään ETLAn tutki-mushankkeen myöhemmissä vaiheissa, mut-ta aiempien tutkimusten perusteella arvioi-daan, että 2030-luvulla veroaste voisi olla vii-si prosenttiykvii-sikköä nykyistä korkeampi – tai

sen sijasta hyvinvointipalveluja leikattaisiin merkittävästi – noin 30–40 prosentin toden-näköisyydellä. Jos esimerkiksi väestökehitys ja sijoitustuotot johtaisivat tähän kehityskul-kuun, jossa veronkorotustarve näyttäisi ylit-tävän viisi prosenttiyksikköä, ja silloin tulisi merkittävä finanssikriisi, olisi hyvinvointival-tio todella uhattuna. Vaikka ETLAn laskema kestävyysvajeen pistearvio on pienempi kuin muiden laitosten arviot, se osoittaa merkit-tävää riskiä nykyisen suuruisen hyvinvointi-valtion ylläpitämismahdollisuuksille.

Lyhytaikaisen nopean talouskasvun tuo-mat muutokset lähtötilanteessa eivät olen-naisesti muuta laskelmien perusteella teh-tyjä johtopäätöksiä. Julkisen toiminnan tuot-tavuuden parantaminen voisi parantaa mer-kittävästi tilannetta sillä edellytyksellä, että tuottavuuden parannus käytetään rahoitus-aseman parantamiseen.

Hallitusohjelma laadittiin vuonna 2007 ta-lousennusteita selvästi nopeamman talous-kasvun oletukselle. Valtiovarainministeriön ennusteiden mukaan valtiontalous olisi hal-litusohjelman mukaisella menolinjalla pää-tynyt alijäämäiseksi. Tavoitteenasettelu oli näin riskipitoinen ja riskit osin toteutuivat.

Kriisiä ja sen vakavuutta ei olisi ollut mah-dollista ennakoida hallitusohjelman valmis-teluvaiheessa vuonna 2007. Tämä korostaa Suomen kaltaisessa pienessä avotaloudes-sa sovellettavan finanssipolitiikan sääntö-kehikon joustovaatimusta ulkoisten shokki-en varalta. Talouskriisin vakavuudesta johtu-en hallitusohjelmassa asetetuista tasapaino-tavoitteista oli siis perusteltua poiketa. Val-tiontalouden leikkaukset taantuman keskel-lä olisivat tarpeettomasti syventäneet taan-tumaa.

Valtiontalouden kehyksen mitoitusta ja hallitusohjelman mukaista tasapainotavoitet-ta ei ole selkeällä ja johdonmukaisella tasapainotavoitet-tavalla johdettu julkisen talouden

kestävyystavoit-teista ja niihin perustuvasta tavoitteesta val-tiontalouden tasapainolle. Julkisille menoil-le asetettavat menosäännöt olisi perusteltua johtaa avoimella ja selkeällä tavalla julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromi-sen aikataulutetuista tavoitteista.

Valtiontalouden kehyksen piiriin kuuluu vuoden 2010 tilanteen mukaan laskettuna noin 37 prosenttia koko julkisesta taloudes-ta. Menokehyksinä esitetyn finanssipoliitti-sen säännön kattavuus on näin kovin kapea finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttami-sen ja erityisesti julkisaavuttami-sen talouden kestävyyt-tä koskevien tavoitteiden saavuttamisen nä-kökulmasta. Menojen ja kustannusten kas-vu on ollut nopeaa kuntataloudessa ja sosi-aaliturvarahastoissa. Menojen ja kustannus-ten kasvu kuntataloudessa ja sosiaaliturvara-hastoissa on ollut lisäksi valtiota nopeampaa.

Talousarvion ulkopuolella olevista valtion rahastoista valtion eläkerahasto VER luetaan kansantalouden tilinpidossa eläkerahastok-si. Samalla VER on kuitenkin asiallisesti val-tiontalouden kehysten piirissä. Talousarvion-talouden ja VER:n välisen suhteen ja vastui-den läpinäkyvyyttä olisi edelleen tarpeen pa-rantaa. Muut talousarvion ulkopuolella ole-vat valtion rahastot oole-vat tasearvoltaan 13 788 miljoonaa euroa ja muodostavat merkittävän poikkeuksen eduskunnan budjettivallasta.

Yksinkertainen ja perustuslain 87 §:n peri-aatteet toteuttava tapa laajentaa valtiontalo-uden kehysten kattavuutta on arvioida, mis-sä talousarvion ulkopuolisissa valtion rahas-toissa ei enää ole perustuslaissa tarkoitettu-ja välttämättömiä syitä järjestää valtion teh-tävien hoito rahaston kautta ja yhdistää ra-hastot valtion talousarviotalouteen. Siltä osin kuin rahastot ovat edelleen perusteltuja, nii-den tulot ja menot olisi otettava valtiontalou-den kehyksen piiriin.

Finanssisijoitukset ovat kehyksen ulko-puolisia menoja. Tekemällä

finanssisijoituk-sia valtion erityistehtäväyhtiöihin, jotka toi-mivat osin muulla kuin liiketaloudellisella perusteella, voidaan periaatteessa kiertää kehyksiä. Yhtiömuodon käyttämisen teh-tävän hoitamisen ja rahoituksen välineenä tulisi perustua aina tästä saatavaan toimin-nalliseen ja taloudelliseen hyötyyn valtion-talouden kokonaisuuden kannalta arvioitu-na. Tämä periaate olisi tarkoituksenmukais-ta kirjatarkoituksenmukais-ta selkeämmin myös yhtiöitä koske-viin valtion omistajapolitiikan periaatteisiin ja finanssipolitiikan sääntöihin. Talousarviota koskevan päätöksenteon yhteyteen ja valtion tilinpäätöskertomukseen olisi tarpeen koota yhteenveto valtion erityistehtäväyhtiöiden taloudesta, tuloksellisuudesta sekä riskeistä ja niiden kehityksestä.

Kuntatalous kantaa yli puolet Suomen jul-kisen talouden kestävyysvajeesta. Kunnallis-verotuksen nostotarve on viimeaikaisten ar-vioiden mukaan huomattava. Kuntien ny-kyinen rahoitus ei mahdollista omaisuuden kulumista ja lakiin perustuvia tarpeita varten tarvittavia investointeja, mikä näkyy muun muassa suunnitelmanmukaisten poistojen ja tosiasiassa tehtyjen poistojen erotuksena ole-van poistoeron kasvuna. Kunnat eivät nykyi-sillä rahoitusperusteillaan tulle selviämään nykyisistä tehtävistään.

Julkisen talouden kehysmenettely olisi tarkastuksen perusteella perusteltua ulottaa

kuntatalouteen kokonaisuutena osana tion ja kuntien rahoitussuhdetta ja siinä val-tion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusta.

Valtion ei sen sijaan ole tarkoituksenmukais-ta vahvistarkoituksenmukais-taa menokehystä yksittäisen kun-nan menoille, koska kuntien tarpeet ja tilan-teet ovat hyvin erilaisia. Kuntatalouteen ulot-tuva julkisen talouden kehys voidaan toteut-taa osana peruspalveluohjelmaa ja peruspal-velubudjettitarkastelua. Olennaista on aset-taa riittävät rajoitteet lainsäädännöstä ja val-tion toimenpiteistä kunnille aiheutuville kus-tannuksille. Tämä edellyttää lainsäädännön vaikutusarvioinnin olennaista parantamista.

Suomen julkisen talouden nettovarallisuu-desta merkittävä osa on sosiaaliturvarahas-toissa. Väestön ikääntymisen johdosta sosi-aaliturvarahastojen menot tulevat pitkäai-kaisesti lähtemään kasvuun. Sosiaaliturva-rahastojen rahoitusta ja menoja säännellään lainsäädännöllä. Sosiaaliturvarahastoja on perusteltua tarkastella omana kokonaisuu-tenaan osana julkisen talouden kehyksiä ja finanssipolitiikan sääntöjä ja tavoitteita.

Kehysten vaalikausisidonnaisuus on on-gelma pyrittäessä pidemmällä aikavälillä kestävyysvajeen ratkaisemiseen ja pitkäjän-teiseen taloussuunnitteluun. Suomessa olisi tarpeen vahvistaa sääntöjä sille, minkälaiset menot ja vastuut kukin hallitus jättää seuraa-valle vaalikaudelle.

8.2 Kehysten institutionaalinen kattavuus

Valtiontalouden kehysten onnistuminen fi-nanssipoliittisten tavoitteiden saavuttami-sessa riippuu myös siitä, kuinka kattavasti kehykset voivat vaikuttaa koko julkiseen ta-louteen. Tästä näkökulmasta on tarpeen ar-vioida myös sitä, onko valtiontalouden ke-hysten kattavuus tarkoituksenmukainen.

8.2.1 Valtiontalouden kehysten piiriin kuuluvan talouden osuus julkistaloudesta

Valtiontalouden kehykset kattavat vuoden 2010 tietojen perusteella arvioituna noin 37 prosenttia Suomen julkisesta taloudesta ja noin 75 prosenttia valtion talousarviotalou-desta. Suomen kehysjärjestelmässä kehys-ten kattavuuden määrittelyn lähtökohta on ollut käytännöllinen. Kehysjärjestelmää ke-hitettäessä kehysten piiriin on otettu sellai-set menot, joihin hallitus voi helposti vaikut-taa voimassa olleen oikeuden ja järjestelmi-en perusteella ja joilla on sitjärjestelmi-en välitön yh-teys valtion talousarvioon. Järjestelmän läpi-näkyvyyden turvaamiseksi hallituksen käy-tännön päätöksentekotilanteissa rajattiin vuonna 2003 kehysmenettelyä uudistetta-essa kehysten asettamat rajoitteet vain val-tion talousarviotalouteen eikä kansantalou-den tilinpidon tarkoittamalle koko valtion-hallinnon eli valtiontalouden tasolle. Kehys-menettelyn uudistamista vuonna 2003 poh-tinut valtiovarainministeriön työryhmä to-tesi muistiossaan, että kehystarkastelu

voi-daan myöhemmin laajentaa koko valtionta-louden tasolle, kun talousarvion ulkopuolel-la olevien valtion rahastojen ohjaamisen ja seurattavuuden edellytyksistä on riittävästi varmistuttu.²³² Valtiovarainministeriön työ-ryhmä harkitsi talousarvion ulkopuolisten rahastojen ottamista kehyksen piiriin jo ke-väällä 2003.²³³ Kun valtiontalouden kehys-menettelyä tarkistettiin uudelle vaalikaudel-le vuonna 2007, ei kysymykseen talousarvi-on ulkopuolisten valtitalousarvi-on rahastojen asemas-ta asemas-tai kunasemas-taasemas-talouden ja sosiaaliturvarahasto-jen mahdollisesta sisällyttämisestä kehysten piiriin enää laajemmalti palattu.

Euroopan unionin talous- ja rahaliit-toa koskevat oikeudelliset vaatimukset sekä kansainvälisten järjestöjen, erityises-ti OECD:n Suomen taloutta ja talouspolierityises-tiik- talouspolitiik-kaa koskevat suositukset sekä Suomen jul-kisen talouden kehitys nostavat esille kysy-myksen Suomen nykyisen finanssipoliittisen kehikon kattavuudesta. Erilliskertomukses-saan eduskunnalle vuonna 2010 valtion ti-linpäätöskertomuksen ja tilinpäätöksen tar-kastuksesta valtiontalouden tarkastusviras-to piti niin ikään tärkeänä harkita, pitäisi-kö sääntöihin perustuvan finanssipolitiikan kattavuutta Suomessa laajentaa. Perustelu-na tarkastusvirasto totesi, että kustannusten kasvu on ollut julkisella sektorilla nopeinta kunnissa.²³⁴ Vuonna 2009 kuntien käyttökus-tannukset olivat 33,7 miljardia euroa ja niissä oli kasvua edelliseen vuoteen verrattuna 3,8 prosenttia. Käyttökustannusten kasvuvauh-ti kuitenkin pieneni sitä edelliseen vuoteen

232 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, Valtiovarainministeriö 2003, s. 6 ja 22–23.

233 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, Valtiovarainministeriö 2003, s. 22–23.

234 Valtiontalouden tarkastusvirasto: Erilliskertomus eduskunnalle valtion tilinpäätöskertomuksen ja tilinpäätöksen vuodelta 2009 tarkastuksesta, K 12/2010 vp., s. 21.

verrattuna, sillä vuodesta 2007 vuoteen 2008 käyttökustannusten kasvuvauhti oli 7,7 pro-senttia.²³⁵ Sosiaaliturvarahastojen menojen kasvu oli myös nopeaa, vuodesta 2007 vuo-teen 2008 kansantalouden tilinpidon tietojen mukaan laskettuna 9,7 prosenttia.²³⁶

Kattavuuden arvioinnin lähtökohdat ja