Valtiolla on mittava yhtiövarallisuus. Valtion suoran pörssiyhtiöomistuksen arvo Finnair oyj:ssa, Fortum oyj:ssa ja Neste Oil oyj:ssa on 24.11.2010 markkina-arvojen perusteel-la 11 215 miljoonaa euroa ja Solidium -si-joitusyhtiön kautta muissa pörssiyhtiöissä 8 887 miljoonaa euroa eli yhteensä noin 20 102 miljoonaa euroa. Tämä erä parantaa valtion nettovarallisuusasemaa ja sillä on valtion nettovarallisuusasemaan vaikuttavana seik-kana myös finanssipoliittista merkitystä.
Valtiolla on vuoden 2009 lopun tilinpää-töstietojen perusteella lisäksi kirjanpitoar-voltaan 7 187 miljoonan euron arvosta julki-sesti noteeraamattomien yhtiöiden osakkei-ta ja osuuksia. Näistä yhtiöistä valtion välil-lisiä pörssiyhtiösijoituksia hoitavan ja valtion 100 prosenttisesti omistaman Solidium oy:n osakkeiden kirjanpitoarvo oli 5 375 miljoo-naa euroa, jolloin muiden yhtiöiden kirjan-pitoarvoksi jää 1 812 miljoonaa euroa. Näistä yhtiöistä osa toimii markkinaehtoisesti mut-ta joukossa on myös kilpailuoikeudellises-ti in house -periaatteella toimivia yhkilpailuoikeudellises-tiömuo- yhtiömuo-toisia sisäisiä palveluntuottajia, joiden tarkoi-tus on ensisijaisesti muu kuin liiketaloudel-linen voitto (esimerkiksi Hansel oy, HAUS Kehittämiskeskus oy ja Suomen erillisverkot oy). Osa näistä yhtiöistä on siten erityisteh-tävää toteuttavia yhtiöitä. Näiden lisäksi val-tiolla on kaksi taloudellisesti merkittävää lii-kelaitosta, Senaatti Kiinteistöt ja Metsähalli-tus. Senaatti hoitaa valtion
kiinteistövaralli-suuden hallintaa osittain in house -periaat-teella. Metsähallitus hallinnoi valtion metsä-omaisuutta ja toimii näin sekä liiketaloudel-lisin tavoittein ja perustein että samanaikai-sesti hoitaa perustuslain perusteella julkisik-si hallintotehtävikjulkisik-si katsottuja tehtäviä.
Valtionyhtiöt jakautuvat siis pörssiyhtiöi-hin, markkinaehtoisesti toimiviin yhtiöihin ja erityistehtävää hoitaviin yhtiöihin. Osassa markkaehtoisia yhtiöitä valtiolla on strategi-nen intressi. Erityistehtävää hoitavista yhtiöi-den, jotka eivät siis yleensä ole valtioneuvos-ton kansliassa toimivan keskitetyn omistaja-ohjauksen piirissä vaan joiden ohjaus kuu-luu eri ministeriöille tai valtion virastoille, toiminnasta, taloudesta ja tuloksellisuudes-ta ei ole helposti saatuloksellisuudes-tavilla kokonaistietoja.238 Nämä eivät muun muassa sisälly valtioneu-voston kanslian tuottamaan valtioneuvaltioneu-voston kanslian omistajaohjausosaston vuosikerto-mukseen, eikä näitä yhtiöitä tarkastella yh-tenä kokonaisuutena myöskään valtion tilin-päätöskertomuksessa tai järjestelmällisesti tilinpäätöskertomuksen hallinnonaloittaisis-sa luvuishallinnonaloittaisis-sa.
Valtion erityistehtävää hoitavien yhtiöiden samoin kuin valtion liikelaitosten toiminta on valtiontalouden kehysten ulkopuolella. Val-tion virastojen ja laitosten ostot yhtiö- ja lii-kelaitosmuotoisilta in house -toimijoilta, esi-merkiksi Senaatille maksetut toimitilavuok-rat, ovat valtiontalouden kehysten asettami-en masettami-enorajoitteidasettami-en piirissä. Pääomasijoituk-set yhtiöihin ja liikelaitoksiin ovat talousar-viossa kehyksen ulkopuolisia finanssisijoi-tuksia.
Valtionyhtiöillä ja liikelaitoksilla ei ole vä-litöntä merkitystä valtiontalouden kehysme-nettelyn kannalta. Nykyinen laki sallii huomattavan väljästi osakeyhtiö-muodon käyttämisen myös muiden kuin lii-ketaloudellisten tehtävien hoitamiseen.
Sil-238 Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston ohjauksessa on 2 erityistehtäväyhtiötä, Solidium oy ja Governia oy. Näiden eri-tyistehtävä kuuluu valtioneuvoston kanslian toimialaan.
loin kun yhtiössä ei ole muita omistajia, ai-noana omistajana toimiva valtio voi vapaas-ti tehdä yhvapaas-tiön tavanomaisesta toimivallan-jaosta poikkeavia päätöksiä yhtiössä. Valti-onyhtiöitä onkin käytetty Suomessa perus-teltujen investointihankkeiden rahoittami-seen silloin, kun valtiontalouden kehyksis-tä ei ole voitu osoittaa investointihankkeel-le tarvittavaa rahoitusta. Näin meneteltiin Oulu – Seinäjoki -radan peruskorjaushank-keen rahoituksessa, jossa VR otti omassa intressissään maksettavakseen 80 miljoonaa euroa rakentamishankkeen menoista, vaik-ka rautatienpitäjänä on valtio. VR:n osallis-tumisesta Seinäjoki-Oulu -ratahankkeen ra-hoitukseen päätettiin jo vuoden 2009 1. lisä-talousarvion käsittelyn yhteydessä. Tällöin VR sitoutui maksamaan hankkeen kustan-nuksia 40 milj. euroa. Vuoden 2010 talous-arviossa sovittiin niin ikään VR:n sitoutumi-sesta hankkeen jatkamisen kustannuksiin 40 milj. eurolla. VR:llä oli hankkeessa merkittä-vä liiketoiminnallinen intressi, sillä tärkeän rataväylän liian hidas peruskorjaus vaaran-taisi pysyvästi rautatieliikenteen kilpailuky-vyn kyseisellä reitillä. Myös investointirahoi-tuksen niukkuus painoi tarkastuksessa muo-dostuneen käsityksen perusteella kuitenkin menettelyn valinnassa ja menettely heiken-si oheiken-sin valtion talousarviotalouden ja valtion-yhtiöiden välisten taloussuhteiden sekä val-tion talousarvion läpinäkyvyyttä. Eduskun-nan valtiovarainvaliokunta ja tarkastusvalio-kunta ovat toistuvasti kiinnittäneet huomio-ta väylähankkeiden ja erityisesti rahuomio-tahank- ratahank-keiden rahoituksen ongelmakohtiin. Valtion liikelaitoksista ilmailulaitos, nykyinen Fina-via, on rahoittanut kehärata -hanketta len-toterminaalin rakentamiskustannusten osal-ta.239 Neste Oil Oyj on myös antanut koro-tonta aikaistamisrahoitusta yhtiön kannalta tärkeän Kilpilahden liikenneväylähankkeen
rahoittamiseksi.240 Aikaistamisrahoituksessa ei sinänsä pitäisi olla kehysjärjestelmän kan-nalta ongelmia. Samoin yhtiöiden antama ra-hoitus on nykyisen kehysjärjestelmän sään-töjen mukaan kehyksen läpivirtauserä, joka ei kuulu menorajoitteen piiriin. Liikenne- ja viestintäministeriö tuo palautteessaan esille, että aikaistamisrahoituksen käsittelyyn tiontalouden kehysten ja talousarvion val-mistelun yhteydessä liittyy ongelmia. Olisi kuitenkin arvioitava, onko ulkopuolisen ra-hoituksen ja valtiontalouden kehysten piiris-sä olevan rahoituksen väliset suhteet selke-ät ja toimivat.
Käytännössä erityistehtävää hoitava yh-tiö ja toiminnan järjestäminen virastona ovat usein toiminnan vaihtoehtoisia organisointi-muotoja silloin, kun kyseessä ei ole perustus-laissa tarkoitetun merkittävän julkisen val-lan käyttäminen. Valtionyhtiöt voivat tällöin muodostua välineeksi kiertää finanssipolitii-kan säännöistä aiheutuvia rajoitteita. Kiertä-minen voi tapahtua joko tekemällä yhtiöihin finanssisijoituksia, jotka sitten käytännössä valuvat erityistehtävien menoihin tai osoit-tamalla yhtiöille suoraan sellaisia tuloja, jot-ka olisi voitu ajatella myös valtion tuloiksi tai ottamalla lainaa yhtiöiden nimiin tosiasialli-sella valtiontakuulla tai -takauktosiasialli-sella.
Onkin tärkeää, ettei valtionyhtiöitä ja nii-den tarjoamia joustavia toimintamahdolli-suuksia käytetä valtiontalouden kehysten tai muun finanssipoliittisen säännön asettami-en rajoitustasettami-en kiertämiseasettami-en. Toiminnan jär-jestäminen yhtiömuodossa tai yhtiön kautta on aina perustuttava arvioon siitä, että yh-tiön kautta toiminta tulee tuloksellisemmin järjestetyksi. Kiertämismahdollisuuksien eh-käisemiseksi tietoa valtion erityistehtäväyh-tiöistä ja muista noteeraamattomista yherityistehtäväyh-tiöistä tulee koota selkeämmäksi kokonaisuudeksi.
239 Ilmoitettu rahoitusosuus vuoden 2009 talousarvioesityksen perusteluissa oli 30 miljoonaa euroa.
240 Ks. Valtion vuoden 2009 talousarvioesitys, momentin 31.10.78 Eräät väylähankkeet perustelut.
8.2.3 Kuntatalous ja sen suhde valtiontalouteen
Kuntatalous liittyy valtiontalouteen monilla kytkennöillä. Kunnat vastaavat laajalti soaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja si-vistystoimen lakisääteisistä peruspalveluis-ta sekä näihin liittyvien perustuslain 16 ja 19 §:ssä säädettyjen perusoikeuksien toteut-tamisesta. Valtiolla on tällöin viimekätinen vastuu perusoikeuksina säädettyjen pal-veluiden rahoittamisesta. Kunnat hoitavat myös laajalti esimerkiksi ympäristöön, inf-rastruktuuriin, elinkeinotoimintaan, liikun-taan ja vapaa-aikaan liittyviä tehtäviä, jois-ta monet ovat ainakin ositjois-tain lakiin perus-tuvia. Lainsäätäjän harkinnassa olevien pal-veluiden osalta valtiolla on vastuu huolehtia siitä, että kunnille asetetut tehtävät ja pal-veluvelvoitteet voidaan rahoittaa. Valtio vai-kuttaa lainsäätäjänä merkittävällä tavalla myös kuntatalouden tuloihin. Vaikka valtio lainsäätäjänä merkittävästi vaikuttaa kunti-en mkunti-enoihin ja tuloihin, on valtion ja kuntikunti-en taloussuhteiden arvioinnin olennaisena läh-tökohtana perustuslain 121 §:n säännös, jon-ka mujon-kaan kunnan hallinnon tulee perustua sen asukkaiden itsehallintoon.
Kuntatalouden tuloista merkittävän osuu-den muodostavat verotulot ja valtionosuudet.
Niiden yhteinen osuus on kuntien tilinpää-töstietoihin perustuvien kuntataloustilasto-jen perusteella noin 76 prosenttia kuntien ti-linpäätösten mukaisista kuntien rahana saa-duista kokonaistuotoista.241 Suurin
tuloläh-de kuntataloutuloläh-delle on tuloveron kunnalle ti-litettävä osuus (2009 15 437 688 000 euroa) ja toiseksi suurin kuntien osuus yhteisöve-ron tuotosta (2009 1 198 772 000 euroa). Fi-nanssikriisin seurauksena vuonna 2009 kun-tien yhteisöveron tuotto jäi kunkun-tien korote-tusta jako-osuudesta huolimatta alhaiseksi.
Vuonna 2009 valtion antamien valtionosuuk-sien osuus kuntien tuotoista oli noin 21 pro-senttia.242
Arvioitaessa vuosien 2009 ja 2010 tieto-jen perusteella kuntatalouden tilannetta on otettava huomioon finanssikriisin ja taantu-man hallinnan johdosta tehdyt poikkeuksel-liset toimenpiteet. Kuntien rahoitusasemaa parannettiin kasvattamalla tilapäisesti vuo-siksi 2009–2011 kuntien osuutta yhteisöve-rosta. Tämä vuosittainen vaikutus arvioitiin olevan noin 400 miljoonaa euroa. Myös työn-antajan kansaneläkemaksun alentaminen vuonna 2009 ja poisto vuonna 2010 helpotti kuntien taloustilannetta (noin 80 milj. euroa vuonna 2009 ja noin 200 milj. euroa vuonna 2010). Vuonna 2010 kunnallisveroaste nou-see keskimäärin 0,4 prosenttiyksikköä, mikä lisää kuntien tuloja noin 320 miljoonaa eu-roa. Kiinteistöveroprosenttien korotus nostaa kuntien tuloja lähes 190 miljoonaa euroa.243
Historiallisesti valtionosuuksien merkitys kuntien taloudessa on vähentynyt. Kuvioissa 7 ja 8 tarkastellaan kuntien verotulojen, val-tionapujen ja muiden tulojen osuutta kunta-sektorin rahoitusrakenteessa vuosien 1912–
2008 välillä.
241 Tilastokeskus: Kuntien talous ja toiminta 2009. Laskelmassa ei ole tuloslaskelman eristä otettu huomioon varastojen muutosta ja valmistusta omaan käyttöön.
242 Tilastokeskus: Kuntien talous ja toiminta 2009. Laskelmassa ei oteta huomioon tuloina varastojen muutosta ja valmistusta omaan käyttöön. Laskelma on tehty vain kunnista eli kuntasektoriin kuuluvat kuntayhtymät puuttuvat.
243 Valtiovarainministeriö: Suomen vakausohjelman
Valtionosuuksien merkitys on näin suh-teellisesti vakiintunut noin neljäsosaan kun-tien tuloista ja verotulojen osuus hieman yli 50 prosenttiin.
Valtionosuuksien merkitys kuntien tulon-lähteenä vaihtelee kuitenkin huomattavas-ti ja valtaosalle kunnista valhuomattavas-tionosuus muo-dostaa erittäin tärkeän tulonlähteen.244 Valti-onosuusjärjestelmää täydentää valtion suo-rittama kuntien verotulojen tasaus.
Valtion-osuuksien lisäksi valtio antaa kunnille har-kinnanvaraisia rahoitusavustuksia.
Finanssipolitiikan tavoitteenasettelua arvi-oitaessa on syytä ottaa huomioon, että vero-tulot ja valtionosuudet sekä avut perustuvat nimenomaan valtion lainsäädännöllä tapah-tuvaan päätöksentekoon. Valtionosuuksien perusteet ja myös kunnille myönnettävien harkinnanvaraisten valtionavustusten ylei-set perusteet määritellään lainsäädännössä
Lähde: Oulasvirta 1996 ja Loikkanen & Nivalainen 2010
KUVIO 7: Kuntasektorin rahoitusrakenne 1912–1990
Verotulot Valtionapu Muut tulot 100
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
42 44
40
30 23 29 31 29 26 23
39 37 35
9 17
16 14
20
17 16 16 16 20
19 21 24
48 39 44
56 57 54 53 54 57 57
42 41 41
1912 1930 1938 1946 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Lähde: Kuntaliitto/Tilastokeskus sekä Loikkanen & Nivalainen 2010
KUVIO 8: Kuntasektorin rahoitusrakenne 1990–2008.
Verotulot Valtionosuudet Ulkoiset toimintatulot 100
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
21 22 23 24 24 22 23 24 24 24 23 23 22 23 24 24 23 23 22
33 35 34 33 30 29 25 21 20 20 20 20 21 23 24 25 25 25 26
46
43 43 43 46 49 51 55 56 56 57 58 56 53 52 52 51 52 52
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
244 Lehtonen, Lyytikäinen, Moisio: Kuntien rahoitus ja valtionosuusjärjestelmä: vaihtoehtoja uudistusten toteuttamiseksi, VATT-tutkimuksia 141, Helsinki, 2008, s. 2.
%
%
ja ne sisältyvät valtion talousarvioon. Valtio lainsäätäjänä päättää myös kuntien käytettä-vissä olevista veromuodoista ja veropohjista.
Kunnat taas päättävät lainsäädännössä mää-ritellyissä rajoissa veroasteista. Kunnallisen tuloveron osalta kunnilla on nykyisin toimi-valta päättää vapaasti veroprosentista mut-ta verovähennyksistä päättäminen mut-taas kuu-luu valtiolle. Valtiolla on näin tosiasiallises-ti huomattavan pitkälle menevä toimivalta päättää kuntien rahoituspohjasta, sillä ve-rotulojen kokonaisuuden lisäksi osa kuntien toimintatuottoina saatavista asiakasmaksuis-ta perustuu lainsäädäntöön.
Kuvio 9 kuntien verotulojen kokonaisker-tymän kehityksestä kertoo, että kuntien ve-rotulot ovat pääosin seuranneet maltillises-ti suhdannekehitystä. Kuvio kertyy että yh-teisöveron tuoton jakoperusteen muutoksilla ja muilla valtion veropoliittisilla
toimenpiteil-lä kuntatalouden verotulokertymä onnistut-tiin pitämään 2008 ja 2009 taantuman olois-sa vakaana.