4 Valtiontalouden kehysmenettelyn oikeudelliset puitteet
4.5 Finanssipolitiikan sääntöihin liittyviä EU-oikeudellisia näkökohtia
Finanssipolitiikan sääntöjä ja hallintaväli-neitä koskeva oikeudellinen keskustelu ja arviointi ovat perinteisesti tapahtuneet kan-sallisen valtiosäännön lähtökohdista. Oikeu-den eurooppalaistuminen vaikuttaa kuiten-kin siihen, että finanssipolitiikan sisältöön, menettelyihin ja yleensäkin kansalliseen budjettioikeuteen kohdistuu lisääntyvässä määrin EU-oikeuden ja laajemman euroop-paoikeuden vaikutuksia.
Finanssipolitiikan menettelyiden ja hal-lintavälineiden avoimuuden ja läpinäkyvyy-den sekä objektiivisuuläpinäkyvyy-den sisältöä oikeuspe-riaatteina määrittävät osaltaan kansainväli-set oikeuslähteet, esimerkiksi Euroopan neu-voston hyvän hallinnon suositukset ja unio-nin perusoikeusperuskirjaan ja uniounio-nin oi-keuteen muuten sisältyvät hyvän hallinnon periaatteet. Käsitys avoimesta, tehokkaasta ja objektiivisesta hyvästä hallinnosta ja hy-västä hallintotavasta saa näin vähitellen yhä enemmän vaikutteita yhteisestä eurooppa-laisesta oikeusperinteestä. Tällainen periaat-teiden sisältöä muokkaava vaikutus voi olla pitkällä aikavälillä hyvinkin merkittävää.
Euroopan unionin oikeudella on suoraa vaikutusta jäsenvaltioiden finanssipolitiikan sisältöön. Euroopan unionin talous- ja raha-liitossa ja sen keskeisessä osassa, vakaus- ja kasvusopimuksessa on myös oikeudellisesti velvoittavia säännöksiä, oikeusnormeja. Täl-laisia ovat velvoite välttää liiallisia alijäämiä, vakausohjelman laadintaan ja liiallisten ali-jäämien menettelyyn sovellettavat menette-lytapasäännökset sekä velvoittavat
menet-telytapanormit ennakollisessa valvonnassa.
Oikeudellisesti velvoittavia ovat myös komis-siolle raportointia ja tilastojen laadintaa kos-kevat unionin oikeuden säännökset. Unionin oikeuden voidaan katsoa rajoittavan kansal-lista finanssivaltaa siinä mielessä, että vaka-us- ja kasvusopimuksen oikeudellisesti vel-voittavista rajoista poikkeavien kansallisten finanssipoliittisten päätösten voidaan katsoa rikkovan unionin jäsenyysvelvoitteita.172
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artikla sisältää unionin ja sitä ennen yhtei-sön oikeuteen pidempään sisältyneen ylei-sen unionilojaliteettivelvoitteen. Jäylei-senvalti- Jäsenvalti-oiden on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpitei-siin unionin perustana olevista sopimuksis-ta sopimuksis-tai unionin toimielinten säädöksistä johtu-vien velvoitteiden täyttämiseksi. Jäsenvalti-oiden on myös pidättäydyttävä toimista, jot-ka saattaisivat vaarantaa unionin tavoittei-den saavuttamisen Euroopan unionin toimin-nasta tehdyn sopimuksen 126 artikla asettaa perustamissopimuksen tasoiset oikeudelliset perusteet talous- ja rahaliitossa sovellettavil-le julkista velkaa ja alijäämiä koskevilsovellettavil-le kri-teereille. Euroopan unionin toiminnasta teh-dyn sopimuksen liitteenä 12 on pöytäkirja lii-allisten alijäämien menettelystä. Pöytäkirjan 3 artikla asettaa jäsenvaltioille nimenomai-sen velvollisuuden varmistaa, että jänimenomai-senvalti- jäsenvalti-on kansalliset budjettimenettelyt mahdollis-tavat Euroopan unionin toiminnasta tehdys-tä sopimuksesta ja sen pöytehdys-täkirjasta johtuvi-en jäsjohtuvi-envaltion velvoitteidjohtuvi-en toteuttamisjohtuvi-en.
Unionilojaliteettiin ja Euroopan unionin
toi-172 Euroopan unionin talous- ja rahaliiton ja erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksen vaikutuksia eduskunnan ja kuntien kansalliseen finanssivaltaan arvioidaan Jani Wackerin Tampereen yliopistossa vuonna 2009 hyväksytyssä julkisoikeudellisessa väitöskirjatutki-muksessa, ks. Wacker: Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan : tutkimus unionin vakaussään-telyn oikeudellisesta merkityksestä. Tampere University Press 2009.
minnasta tehdyn sopimuksen ja sen liitepöy-täkirjan määräyksiin sisältyy velvoite ryhtyä kansallisella tasolla kaikkiin sellaisiin toi-miin, joilla muun muassa vakaus- ja kasvuso-pimuksen oikeudellisesti velvoittavat rajat ja menettelyt voidaan saavuttaa. Lisäksi Euroo-pan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 artiklan mukainen talouspolitiikan koor-dinaatio niin ikään asettaa unionilojaliteet-tiin perustuvia velvoitteita. Yleisen kansain-välisen oikeuden sopimuslojaliteettivelvoit-teiden perusteella on unionilojaliteetin mu-kaisena toimintana pidettävä myös sellais-ten kansallissellais-ten menettelyiden käyttöönot-toa, jotka edistävät kansainvälisen velvoit-teen ja sen mukaan sovittujen tavoitteiden saavuttamista.
Euroopan komission suorittamassa unio-nin jäsenvaltioiden talouspolitiikan valvon-nassa on havaittu, että hyvin muotoiltujen finanssipolitiikan sääntöjen käyttö edistää vakaus- ja kasvusopimuksen toteuttamista.
Näillä perusteilla voidaan unionin oikeudes-ta jo nykyiselläänkin johoikeudes-taa heikko velvoi-te järjestää sellaiset kansallisen finanssipoli-tiikan menettelyt, joilla unionin sopimusten ja unionin oikeuden velvoitteet ja tavoitteet voidaan saavuttaa. Nämä näkökohdat osal-taan puoltavat valtiontalouden kehysmenet-telyn kaltaisten menettelyiden käyttöä. Uni-onin oikeuden näkökulmasta myös menette-lyiden on oltava riittävän kattavia eli käytän-nössä ulotuttava myös koko julkiseen talou-teen. Unionin oikeuden vaatimukset ja uni-onin oikeuden etusija kansalliseen oikeu-teen, mukaan lukien kansallinen valtiosään-tö, on myös otettava huomioon tulkittaessa mahdollisesti kansallisesta valtiosäännöstä ja
muusta kansallisesta oikeudesta finanssipoli-tiikan sääntöjen ja kehikoiden käytölle joh-tuvia rajoitteita. Suomen osalta tämä tarkoit-taa käytännössä sitä, että unionin oikeuden vaatimukset oikeuttavat tarvittaessa säätä-mään ehtoja ja rajoituksia muun muassa pe-rustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen it-sehallinnon ja siihen kuuluvan talousautono-mian käytölle.
Finanssikriisin ja taantuman sekä erityises-ti euroaluetta mutta samalla koko Euroopan unionia vaivaavan julkisen talouden velka-kriisin yhteydessä Euroopan komissio on teh-nyt myös säädösehdotuksia talous- ja raha-liiton ennaltaehkäisevien ja korjaavien osien tehostamiseksi. Komission ehdotukset sisäl-tävät nykyisten talous- ja rahaliittoa koskevi-en unionin asetustkoskevi-en uudistusehdotustkoskevi-en ja makrotaloudellisten epätasapainojen ennal-taehkäisyä ja korjaamista koskevan uuden asetuksen lisäksi myös ehdotuksen neuvos-ton direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen ta-louden kehyksiä koskevista vaatimuksista.173 Direktiivi vahvistaisi osaltaan avoimuuden ja objektiivisuuden, vaatimuksia kansantalou-den tilinpidossa ja laajemmin kansallisen fi-nanssipolitiikan perustana olevien ennustei-den ja oletusten laatimisessa ja esittämises-sä. Direktiiviehdotus lähtee sääntöperustei-sen finanssipolitiikan soveltamisääntöperustei-sen hyödyl-lisyydestä ja edellyttäisi jäsenvaltioilta mo-nivuotisia ja numeerisia koko julkisen talou-den kattavia sääntöjä eli julkisen taloutalou-den kehyksiä sekä niiden noudattamisen avointa ja objektiivista seurantaa ja arviointia. Direk-tiiviehdotuksen säännökset ovat varsin yksi-tyiskohtaisia ja pitkälle meneviä. Direktiivi-esityksen 2 artiklassa julkisen talouden
ke-173 Komission ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista KOM (2010) 523 lopullinen. Ehdotuksen sisällöstä ja asiayhteydestä sekä Suomen kannasta siihen ks. valtioneuvoston kirjelmä komission lainsäädän-töehdotuksista Euroopan unionin ja euroalueen talouspolitiikan koordinaation tehostamiseksi U 34/2010 vp. ja asiaan läheisesti liittyvä valtioneuvoston selvitys Suomen kannoista van Rompuyn työryhmän työhön ja komission tiedonantoon talouspolitiikan koordinaation tiivistämisestä E 31/2010 vp. sekä niistä annettu eduskunnan suuren valiokunnan lausunto SuVL 9/2010 vp. Valtioneuvoston selvitys komission tiedonannosta Eurooppa 2020-strategiasta.
hyksellä tarkoitetaan varsinaista finanssipo-liittista sääntöä laajemmin erilaisia menette-lyitä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisö-jen finanssipolitiikan perustana. Näiden ke-hysten yksi osa olisivat numeeriset finanssi-politiikan säännöt.
Valtioneuvosto tukee komission säädöseh-dotuksia. Komission ehdotus kansallisen son finanssipolitiikan sääntöjä ja julkisen ta-louden kehikoita koskevien ratkaisujen ko-difioinnista rakentuu näkemyksille parhais-ta käytännöistä.174 Yleisten periaatteiden ta-solla direktiiviehdotus vastaa esimerkiksi kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ko-koamia hyviä käytäntöjä ja käytännesääntö-jä sekä myös Suomessa sovellettavia hyvän budjetoinnin ja hyvän hallinnon periaatteita.
Valtioneuvoston arvion mukaan direktiivin toteuttamiseen ei liity ainakaan ylitsepääse-mättömiä vaikeuksia. Käytännössä direktii-viehdotus ei tuo periaatteellisesti
merkittä-viä uusia velvoitteita, koska jäsenvaltioiden velvoite luoda tarvittavat julkisen talouden kokonaisuutta tarkastelevat mekanismit on jo asetettu unionin toiminnasta tehdyssä so-pimuksessa. Eduskunnan perustuslakivalio-kunta on arvioinut komission vakaus- ja kas-vusopimuksen soveltamisen tehostamiseksi esittämää säädöspakettia ja sen osana myös julkisen talouden kehyksiä koskevaa direk-tiiviehdotusta. Perustuslakivaliokunnan arvi-on mukaan ehdotukset eivät sisällä jäsenval-tioille perussopimuksissa määriteltyihin vel-voitteisiin nähden merkittäviä uusia menet-telyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joi-ta ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voi-maansaattamisen yhteydessä. Kokonaisuute-na uusilla säännöksillä saattaa niiden sovel-tamisesta riippuen olla merkittäviä tosiasial-lisia vaikutuksia eduskunnan finanssivallan kannalta.175
174 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission vakaus- ja kasvusopimusta koskevasta säädösehdotuspaketista U 34/2010 vp.
175 PeVL 49/2010 vp.
5 Kehysprosessi
5.1 Yhteenveto tarkastushavainnoista
Valtiontalouden kehysmenettely katsotaan hyvin onnistuneeksi valtiontalouden suun-nittelun välineeksi sekä valtiovarainminis-teriön että sektoriministeriöiden virkamies-ten keskuudessa. Kehysmenettely on pa-rantanut määrärahojen käytön suunnittelua, poistanut valtion talousarviokäsittelyyn liit-tyviä paineita sekä luonut tehokkaan yhteis-työn ilmapiirin. Kehysmenettely vakauttaa valtion menojen tason. Suomalaisessa moni-puoluehallitusjärjestelmässä kehysmenette-ly luo hallitusohjelman tukena vahvan poh-jan hallituksen toiminnalle. Poliittisten toi-mijoiden ja virkamiesten sitoutuminen ke-hysmenettelyyn on hyvin vahvaa.
Tarkastuksen perusteella valtiontalouden kehysten hallinnollinen valmistelu on kehys-prosessiin osallistuvien tahojen mukaan hy-vää. Prosessin avoimuutta ja ohjeistusta oli-si ooli-sin edelleen tarpeen kehittää. Prosesoli-sin suurin ongelma on aikataulujen kireys. Ke-hysprosessin virkamiesvalmistelun prosessit ja roolit ovat toimivat. Sektoriministeriöiden virkamiesvalmistelijoilla on osin toiveita ja odotuksia vaalikauden 2007–2010 käytäntö-jä sisällöllisemmästä valmistelun ohjeistami-sesta valtioneuvoston tasolla siten, että val-misteluohjeissa suunnattaisiin myös politii-kan tavoitteita ja sisällöllisiä painotuksia vir-kamiesvalmistelua varten.
Tarkastuksen perusteella sektoriministe-riöiden kehysehdotukset ja niiden valmis-teluaineisto on laadultaan epätasaista. Laa-tua voitaisiin parantaa nykyistä järjestelmäl-lisemmällä yhteisellä palautemenettelyllä.
Valtiontalouden ja toiminnan suunnittelua ja seurantaa leimaa kokonaisuudessaan ai-kataulupaine, jota kuvattiin myös ’’ikuisen suunnittelun oravanpyöräksi”. Kokonais-näkemyksen muodostaminen valtiontalou-den ja kunkin hallinnonalan tilasta ja tule-vaisuuden tarpeista sekä hallitusohjelman ja kehysten välisestä suhteesta vaikeutuu, kun ministeriöiden valmisteluresurssit, eri-tyisesti talousyksiköiden resurssit, on kiinni-tetty toistuvien suunnitteluasiakirjojen laati-miseen. Merkittävien uudelleenkohdennus-ten valmistelu ja aidompi strateginen suun-nittelu vaatisivat enemmän aikaa ja mahdol-lisuuksia keskittyä olennaiseen.
Hallitusohjelman yhteys kehysten valmis-teluun on vaikeasti todennettavissa. Kehys-valmistelu kytkeytyy finanssipoliittisena val-mistelumenettelynä sellaisenaan suoraan hallitusohjelmaan ja hallitusohjelman muita toimenpiteitä toteutetaan hallitusohjelman mukaan valtiontalouden kehysten puitteis-sa. Yhteys on epäselvempi ja heikompi po-litiikkakokonaisuuksien ja hallinnonalojen kehysvalmistelun ja hallitusohjelman välillä.
Käytännössä kehysvalmistelussa hallitseva talousarvion momenttikohtainen valmistelu ja tarkastelu irrottavat talous- ja politiikka-suunnittelun toisistaan. Politiikan sisältölin-jauksia ja resurssien kohdentamista olisi tar-peen lähentää toisiinsa.
Poikkihallinnollisia kokonaisuuksia olisi perusteltua tarkastella kehysvalmistelun jo-kaisen prosessivaiheen aikana lähtien
kun-kin hallinnonalan ministeriön kehysvalmis-telusta. Näin strategisia politiikkasisältöjä koskevat kysymykset ja resurssien tarkaste-lu saataisiin lähentymään toisiaan.
Sektoriministeriöissä koettiin osin epävar-muutta ja osin epäselvyyttä hallinnonalojen yhdenvertaisesta kohtelusta ja johdonmu-kaisuudesta silloin, kun valtiovarainministe-riön valmistelussa käsitellään kehysten sisäi-siä uudelleenkohdennuksia ja tehdään sek-toriministeriön ehdotuksiin leikkauksia. Epä-varmuus voi johtaa siihen, etteivät ministeri-öt välttämättä tee kaikkia hyvän valmistelun kannalta tarpeellisia ehdotuksia.
Ministeri-öt saattavat jättää esittämättä uudelleenkoh-dennuksia pelätessään, että esitetty yhden momentin säästö tulee hyväksytyksi mutta lisäys toisella momentilla ei tule.
Yleiset periaatteet, joilla valtiovarainminis-teriö tekee minisvaltiovarainminis-teriöiden esityksistä poikke-avia esityksiä ja hyväksyy tai hylkää minis-teriöiden uudelleenkohdennusehdotuksia, tulisi esittää vielä selkeämmin ja avoimem-min. Valtiontalouden tarkastusviraston tar-kastuksessa saaman käsityksen mukaan eri hallinnonalojen yhdenvertaisessa kohtelus-sa ei kuitenkaan ilmennyt merkittäviä puut-teita tai ongelmia.