Kuviossa 1 on esitetty vuotta 2009 koskevi-en BKT koskevi-ennusteidkoskevi-en tarkkoskevi-entuminkoskevi-en valtio-varainministeriön, Suomen Pankin ja ET-LAn suhdanne-ennusteissa alkaen kevään 2008 ennusteista joulukuuhun 2009. Kuvi-oista nähdään, että keväällä 2008 kaikki kol-me ennustivat Suokol-men kokonaistuotannon
209 Orjala & Tyrkkö: Suhdannetilastoihin kuuluvat revisiot, Tieto & trendit 3/2009, s. 5. Hakala: Miksi taantuma havaittiin jälkijunas-sa? Tieto&trendit, 3/2009, s.10-12. Sorjonen: Mikä yllätti suhdanne-ennustajat tällä kertaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 3/2009, s. 347–353.
210 Auerbach: On the performance and use of government revenue forecasts, National Tax Journal, 1999 vol. 52, no.4, December, p. 765–782.
kasvavan yli kaksi prosenttia vuonna 2009.
Optimistisin oli ETLA, jonka maaliskuus-sa 2008 julkistetun ennusteen mukaan Suo-men kokonaistuotanto kasvaisi kolme pro-senttia vuonna 2009. Syyskuussa 2008 jul-kaistuissa ennusteissa kaikki kolme ennus-tajaa edelleen odottivat yli prosentin kas-vua vuodelle 2009. Tässä vaiheessa voimak-kaimmin ennustettaan oli korjannut alas-päin Suomen Pankki, jonka syyskuun en-nuste Suomen kokonaistuotannon kasvusta vuonna 2009 oli 1,3 prosenttia, kun kevään 2008 ennuste oli ollut 2,3 prosenttia. Luotto-kriisin puhjettua syksyllä 2008, ennusteet al-koivat nopeasti synkentyä. Suomen Pankki oli ensimmäinen joka ennusti, että Suomen kokonaistuotanto tulee supistumaan vuonna 2009. Suomen Pankin joulukuun 2008 en-nuste vuodelle 2009 oli -0,5 prosenttia. Vas-taavasti valtiovarainministeriö ei poikkeuk-sellisesti julkistanut joulukuun 2008 suhdan-nekatsauksen yhteydessä ennusteen
päivi-tystä vuodelle 2009. Kuten edellä on kuvat-tu, tilastokeskuksen neljännesvuositilinpi-don mukaan vuoden 2008 kolmas neljännes olisi vielä ollut positiivinen. Näin ollen voi-makas vuoden 2008 kesään ajoittuva suh-dannekäänne näkyi ennusteiden pohjana olevassa tilastoaineistossa vasta helmikuus-sa 2008, jolloin tilastokeskus julkisti vuotta 2008 koskevat ennakkotiedot. Maaliskuussa 2009 kaikki kolme ennustajaa olivat tarkis-taneet ennustettaan vuodelle 2009 voimak-kaasti alaspäin. Tässä vaiheessa pessimisti-simmän ennusteen antoi ETLA, joka ennusti vuoden 2009 kokonaistuotannon supistuvan 6,5 prosenttia. Tästä eteenpäin vuotta 2009 koskevat ennusteet synkkenivät edelleen.
Helmikuussa 2010 julkistettu tilastokeskuk-sen ennakkotieto vuoden 2009 kokonaistuo-tannon kasvusta oli -7,8 prosenttia joka tar-kentui edelleen heinäkuussa 2010 peräti -8 prosenttiin.
-9 -7 -5 -3 -1 1 3 5 7
Kevät 2008
Kesä 2008
Syksy 2008
Joulu 2008
Kevät 2009
Kesä 2009
Syksy 2009
Joulu 2009
%
VM SP ETLA
Kuvio 1: BKT ennusteet vuodelle 2009
Lähde: Valtiovarainministeriö, Suomen Pankki ja Etla
Kuviossa 2 puolestaan on esitetty vuot-ta 2010 koskevien ennusteiden vuot- tarkentumi-nen edellä tarkastelluilla kolmella ennusta-jalla. Maaliskuussa 2009 sekä Suomen Pank-ki että valtiovarainministeriö ennustivat yli yhden prosenttiyksikön kokonaistuotannon supistumista vuonna 2010. ETLA puolestaan ennusti tässä vaiheessa nollakasvua. Syksyl-lä 2009 ETLA ennusti jo 1,5 prosentin kasvua vuodelle 2010. Suomen Pankki ja
valtiova-Lähde: Valtiovarainministeriö, Suomen Pankki ja Etla
Kuvio 2: BKT ennusteet vuodelle 2010 -2
-1 0 1 2 3 4 5 6 7
Kevät 2009
Kesä 2009
Syksy 2009
Joulu 2009
Kevät 2010
Kesä 2010
Syksy 2010
%
VM SP ETLA
rainministeriö korjasivat vuotta 2010 koske-vaa ennustettaan ylöspäin huomattavasti hi-taammin. Viimeisimpien eli syyskuussa 2010 julkistettujen vuotta 2010 koskevien ennus-teiden mukaan Suomen kokonaistuotanto kasvaa kaikkien kolmen ennustaja mukaan yli 2 prosenttia. Optimistisin on ETLA, jonka syyskuun 2010 ennuste vuoden 2010 kasvus-ta oli 3,5 prosenttia.
6.3 Valtiontalouden kehysten noudattaminen
6.3.1 Tilinpäätöskertomusraportointi
Hallitus raportoi vuosittain valtion tilinpää-töskertomuksessa finanssipolitiikan tavoit-teiden saavuttamisesta sekä vaalikauden en-simmäisen kehyspäätöksen yhteydessä ase-tetun menosäännön noudattamisesta. Valtio-varainministeriössä menosäännön noudatta-mista seurataan vertaamalla kertomusvuo-den hinta- ja rakennekorjattua valtiontalo-uden kehystä talousarvioon. Menosäännön noudattaminen tarkoittaa sitä, että talous-arvion määrärahat ovat vaalikauden kehyk-sessä asetetun määrärahakaton puitteissa.
Tilinpäätöskertomuksissa esitetty raportointi on läpinäkyvää, jos ulkopuoliset voivat vai-vatta seurata asetetun menosäännön toteu-tumista tilinpäätöskertomuksissa annettujen tietojen avulla. Tarkastusvirastossa on arvi-oitu kehysten noudattamiseen liittyvää tili-päätöskertomus raportointia Vanhanen I ja Vanhanen II hallituskausilla.
Tilinpäätöskertomuksissa kehysten nou-dattamisesta raportoidaan vuosittain pää-osin saman rakenteen mukaisesti. Ensim-mäisenä on lausuma kehysten noudattami-sesta kyseisenä kertomusvuonna. Poikke-uksena tästä on tarkastelujaksolla vaalivuo-si 2007. Kertomusvuoden 2007 tilinpäätös-kertomuksessa todetaan, että vaalikauden 2003−2006 menokehys piti. Kertomusvuo-den 2007 osalta kehysten noudattamista ei erikseen mainita. Raportoinnin seuraavassa vaiheessa todetaan vaalikauden ensimmäi-sen kehyspäätökensimmäi-sen yhteydessä asetettu ke-hystaso sekä hinta- ja rakennekorjattu tar-kistettu kehys kyseiselle kertomusvuodelle.
Hinta- ja rakennekorjauksin tarkistettu
ke-hystaso kertoo kertomusvuonna käytettävis-sä olevan kehysmenojen kokonaismäärän.
Tämän jälkeen raportoidaan talousarvioesi-tyksen mukainen hallituksen esitys kehyk-seen kuuluvista määrärahoista, jakamaton varaus talousarvioesityksessä, eduskunnan lisäämät kehykseen kuuluvat määrärahat sekä lisätalousarvioiden määrärahat. Lisäta-lousarvioiden määrärahoja ei raportoinnissa pääsääntöisesti eritellä kehykseen kuuluviin ja kehyksen ulkopuolisiin menoihin. Tämän seurauksena ulkopuolisen on vaikea todeta ovatko kertomusvuoden talousarvion kehyk-seen kuuluvat määrärahat tarkistetun meno-kehyksen asettaman menokaton puitteissa.
Tarkastelujaksolla lisätalousarvioiden mää-rärahat on tilinpäätöskertomuksessa eritel-ty kehykseen kuuluviin ja kehyksen ulko-puolisiin ainoastaan kertomusvuosia 2004 ja 2005 koskevassa raportoinnissa. Esimerkiksi vuoden 2005 tilinpäätöskertomuksessa sano-taan: ”Lisätalousarvioissa kehysmääräraho-ja lisättiin yhteensä 290 miljoonalla eurolla”.
Tämä lienee vähällä vaivalla otettavissa py-syväksi käytännöksi tilinpäätöskertomuksis-sa lisätaloutilinpäätöskertomuksis-sarviomäärärahoihin liittyvän ra-portoinnin osalta. Vaalikaudella 2007–2010 myös lisätalousarvioiden tulee olla asetetun määrärahakaton puitteissa kehykseen kuu-luvien määrärahalajien osalta. Tämä ei kui-tenkaan voi olla perustelu sille, että lisäta-lousarvioiden osalta ei esitetä erittelyä siitä, mikä osa kertomusvuoden lisätalousarvio-määrärahoista on kehykseen kuuluvia.
Nykyisellään kehysten noudattamista ja siten menosäännön toteutumista koskeva ti-linpäätöskertomus raportointi on suppeaa ja budjettitekniikkaa tuntemattomalle
vaikeas-ti avautuvaa. Kehysten noudattamisesta to-detaan vain, että määrärahataso oli kehyk-sen puitteissa mutta sitä kuinka paljon ke-hykset mahdollisesti alittuivat, ei pääsääntöi-sesti ilmoiteta. Ilmoitettujen tietojen perus-teella on vaikea saada selkoa siitä mikä on ollut kertomusvuonna päätetty kehykseen kuuluvien menojen taso. Näin ollen esitetty-jen tietoesitetty-jen perusteella on mahdotonta pää-tellä paljonko kehykset ovat alittuneet. Tilin-päätöskertomuksissa ei raportoida kehyksen ulkopuolisten menojen tasoa lainkaan vaan asiasta kiinnostuneen on laskettava se itse.
Tämä on hankalaa sillä kuten edellä on ku-vattu, edes kertomusvuoden kehykseen kuu-luvien menojen tasosta on vaikea saada sel-koa ilmoitettujen tietojen perusteella.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan lä-pinäkyvyyden lisäämiseksi tilinpäätöskerto-muksessa tulisi selkeästi tuoda esille mikä on ollut hallituksen esitys kehykseen kuuluvista määrärahoista. Tämän lisäksi tilinpäätösker-tomuksessa olisi eriteltävä kehykseen kuu-luvat ja kehyksen ulkopuoliset määrärahat sekä kertomusvuoden lisätalousarvioiden osalta että eduskunnan talousarvioon teke-mien lisäysten osalta. Näin ollen ulkopuoli-nen näkisi helposti ovatko lopullisen talous-arvion määrärahat kertomusvuoden tarkiste-tun menokehyksen mukaisen määrärahaka-ton puitteissa.
6.3.2 Tilintarkastuksen havainnot ja kehysten läpinäkyvyys
Valtiontalouden kehysten noudattamista on valtiontalouden tarkastusvirastossa ar-vioitu numeerisesti tilintarkastuksen suo-rittaman laskennan perusteella. Tässä las-kennassa käytetyt aineistot ovat vaalikau-den 2007−2011 kehyspäätökset, talousar-vioesitykset, talousarviot ja
lisätalousarvi-ot valmistelumateriaaleineen sekä tilinpää-tökset. Tarkastuksella pyritään edistämään sitä, että valtiontalouteen liittyvissä ratkai-suissa toimitaan kehyspäätöksen mukaisesti ja kerrotaan avoimesti, jos kehyspäätökses-tä on poikettu tai sen perusteita on muutettu.
Tarkastuksen havainnot kehysten noudatta-misesta koskevat varainhoitovuosien 2008 ja 2009 osalta lopullisia lisätalousarvioilla täy-dennettyjä talousarvioita sekä varainhoito-vuoden 2010 osalta ensimmäisellä lisätalo-usarvioesityksellä täydennettyä talousarvi-ota. Valtiontalouden tarkastusvirasto sisäl-lyttää valtiontalouden kehysmenettelyn ja finanssipolitiikan tietoperustan ja vaikutta-vuuden jatkuvan tarkastuksen tärkeimmät havainnot vuosittain valtion tilinpäätösker-tomuksen tarkastuksesta eduskunnalle an-nettavaan erilliskertomukseen. Eduskunnal-le annettavassa erilliskertomuksessa kehys-päätöksen noudattamisesta, sekä kehyspää-töksen ja tilinpääkehyspää-töksen suhteesta raportoi-daan Valtiontalouden tarkastusviraston ti-lin- ja tuloksellisuustarkastuksen tarkastus-havaintoihin perustuen. Nämä tulokset on raportoitu myös valtiontalouden tarkastusvi-raston erilliskertomuksissa eduskunnalle K 12/2009 vp sekä K 13/2010 vp.
Varainhoitovuoden 2010 osalta on lisäk-si tarkasteltu vaalikauden kehysten sovelta-mista vuoden toisessa, kolmannessa ja nel-jännessä lisätalousarviossa.