Tehokas finanssipolitiikan sääntö on riittä-vän yksinkertainen, jotta se on helposti to-teutettavissa. Yksinkertainen sääntö, jon-ka noudattamista voidaan käytännössä vai-vatta seurata, on läpinäkyvä. Läpinäkyvyys tarkoittaa sekä tavoitteiden ja niiden mit-taamistavan että mittarien taustalla olevien ennusteiden tuomista julki. Näin varmiste-taan, että käytetyt finanssipolitiikan mittarit eivät ole manipuloitavissa niin, että käytän-nön toimien sijaan ohjeita noudatetaan vain muodollisesti, silmänlumeena. Erityisesti ai-koina, jolloin vaaditaan tiukkaa menokuria, syntyy paine ryhtyä vähemmän läpinäkyviin toimiin. Lähestyvien talousarviotavoitteiden saavuttamiseksi saatetaan turvautua kysei-seen ratkaisuun poliittisesti epäsuosittujen korjaavien toimien sijaan. Näin toimittiin EU:n jäsenmaista ainakin Ranskassa, Krei-kassa ja Italiassa Maastrichtin sopimuksen edellyttämien kriteerien täyttämiseksi.111
Sääntöperäisen finanssipolitiikan onnis-tuminen edellyttää myös budjetointiproses-sin vaiheiden ja raportoinnin läpinäkyvyyttä.
Budjetin läpinäkyvyyden ja koon on huomat-tu vaikuttavan siihen, kuinka todennäköi-sesti säännöt johtavat todellisiin tai silmän-lumetoimiin.112 Tiukan säännön yhdistämi-nen ulkopuolisille vaikeasti tulkittavissa ole-vaan budjettiin johtaa herkemmin silmänlu-metoimiin todellisten fiskaalisten muutosten sijaan, sillä säännöt kohdistuvat aina
mitat-109 Dában & Detragiache & di Bella & Milesi-Ferretti & Symansky: Rules-based fiscal policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF Occasional Paper No. 225, 2003, s.4.
110 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001, s.10–14.
111 Kopits & Craig: Transparency in government operations, IMF occasional paper 158, 1998, s.2. Esimerkkejä tilinpidon käsittelystä Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
112 Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
taviin suureisiin, jotka itsessään voivat olla epätarkkoja ja joita on mahdollista manipu-loida.
Esimerkiksi valtion talousarvion tasapai-non kohdalla, joka on yleisimmin saatavil-la oleva talouden tisaatavil-lasta kertova tunnuslu-ku, riippuu läpinäkyvyys muun muassa ta-lousarvion kattavuudesta eli ulkopuolisten erien määrästä sekä tilinpitokäytännöistä, kuten erien luokittelusta ja kirjaamistavas-ta. Merkittävin ja samalla yleisin läpinäky-vyyttä heikentävä tekijä on talousarvion ul-kopuoliset erät, esimerkiksi sosiaaliturva- tai maanpuolustusmenot, joiden poissulkemi-nen voi alun perin olla hyvinkin perusteltua.
Suomessa maanpuolustusmenot sisältyvät valtiontalouden kehyksiin. Joissakin maissa mittaria on manipuloitu siirtämällä menoja
tarkoituksellisesti talousarvion ulkopuolelle.
Lukujen kaunistelua on tapahtunut esimer-kiksi siten, että vanhuus- ja työkyvyttömyys-eläkkeelle pääsyä on helpotettu työttömyys-lukujen parantamiseksi. Ulkopuolisista eris-tä ja toiminnoista raportointi on usein vähäis-tä, mikä edelleen heikentää läpinäkyvyyttä.
Lyhyen aikavälin finanssipolitiikan luon-netta arvioidaan tavallisesti suhdannekor-jatuilla mittareilla, kuten rakenteellisen ta-sapainon käsitteellä, jossa talouden tasapai-nosta on poistettu suhdannevaihteluiden vai-kutus. Jos sääntö kohdistuu tämän kaltaiseen suhdannekorjattuun mittariin, edellyttää lä-pinäkyvyys selkeää tiedottamista siitä, kuin-ka suhdannekorjaus on laskettu ja mihin ta-louden tunnuslukuihin ja oletuksiin se pe-rustuu.
3.5 Suomessa käytössä olevat finanssipolitiikan säännöt
Kehysmenettely
Kehysten ollessa ensimmäistä kertaa käytös-sä vaali- ja hallituskaudella 1991–1994 kes-kityttiin menojen kasvun pysäyttämiseen la-man nujertamiseksi. Seuraavalla vaalikau-della 1995–1998 painopiste oli valtionvelan lyhentämisessä. Suomessa kehysten käyttö finanssipolitiikan välineenä sekä niiden ke-hittäminen on keskittynyt valtiontalouden tervehdyttämiseen ja uskottavuuden miseen kansainvälisessä ympäristössä lisää-mällä luottamusta velanhoitokykyyn. Toi-sin kuin monissa muissa EU- ja EMU-mais-sa, Suomessa kehysjärjestelmän käyttöön-oton alkuperäisenä syynä eivät olleet EU- ja EMU-jäsenyyden edellytykset.113
Vuoden 2003 kehysuudistuksessa otettiin käyttöön hallituskauden kattavat nelivuoti-set kehyknelivuoti-set, niin sanotut vaalikauden ke-hykset. Siihen asti yhdeksi vuodeksi kerral-laan mitoitetuilla kehyksillä ei koettu olevan sellaista finanssipolitiikan keskipitkän aika-välin suunnitteluaika-välineen roolia kuin oli tar-koitettu. Lamavuosina tehdyt mittavat sääs-tötoimet olivat kehyksistä riippumattomia ja kehysten merkitys jäi toissijaiseksi. Lama-vuosien säästötoimenpiteiden jälkeen me-nokuri vähitellen löystyi. Kehysuudistuk-sella pyrittiin vahvistamaan valtiontalouden vakautta ja varautumaan paremmin väestön ikääntymisen myötä kasvaviin menoihin
il-man kohtuutonta verorasitusta tuleville su-kupolville.114
Uudistuksen myötä kiinteähintaiset ke-hykset mitoitettiin kattamaan suhdanteista riippumattomia valtiontalouden menoja ne-livuotiselle vaalikaudelle 2003–2006. Halli-tuksen julkilausumana tavoitteena oli rajoit-taa menojen kasvua, mikä samalla tukee laa-jempaa tavoitetta alentaa valtionvelan mää-rää suhteessa bruttokansantuotteeseen. Hal-litusohjelmaan kirjattiin kehysjärjestelmän pääpiirteet ja niitä sitouduttiin noudatta-maan. Myös seuraava, vuonna 2007 valtaan astunut hallitus päätti jatkaa kehysmenette-lyä tehden vielä joitain muutoksia joustavuu-den lisäämiseksi.
Suomessa määrärahakehykset eivät ole la-kisääteisiä, vaan kehysvalmistelu on pitkälti ollut hallitusvetoista. Eduskuntaa kehyksis-tä alettiin tiedottaa vasta 1990-luvun lopul-la. Vuotuisten budjettikäsittelyjen yhteydes-sä eduskunta voi muuttaa hallituksen budjet-tiesitystä ja poiketa menokehyksistä.115 Suo-men hallitusta ei myöskään laissa velvoiteta vaalikauden kattaviin kehyksiin, vaan käy-täntö on ollut hallituksen vapaaehtoisesti käyttöönottama. Näin ollen myös periaatteet, joiden mukaan vaalikauden kehykset asete-taan, ovat hallituksen itsensä päättämiä, ei-vätkä uutta hallitusta sido mitkään aiemmin asetetut kehykset. Hallitus ei ole esittänyt numeerista sääntöä tai lukuja, joiden
perus-113 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministe-riön julkaisuja 5a/2007.
114 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, valtiovarainministeriön työryh-märaportti 7.2.2003.
115 Brunila & Kinnunen: Menokehykset ja finanssipolitiikan kurinalaisuus euromaissa. Euro & Talous, 2002, No.1, s. 18–22. Ljungman:
Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.28.
teella kehys on määritelty. Ilman lainvoimaa ja sanktioita menokurin löystyessä jäävät ke-hykset lähinnä esitykseksi hallituksen kes-kipitkän aikavälin tavoitteista. Tällöin me-notavoitteista lipsumisen ainoa seuraus on hallituksen finanssipolitiikan uskottavuuden heikkeneminen ja mahdolliset markkinoiden reaktiot, jotka vaikuttavat valtion lainanoton kustannuksiin.
Ulkopuoliset erät
Koska talouden kehitystä on vaikea ennus-taa keskipitkällä aikavälillä, asetettaessa menorajoitteita usean vuoden päähän on ris-kinä, että rajoitteet osoittautuvat talouden ti-lasta johtuen joko liian tiukoiksi tai löysiksi.
Tätä epävarmuutta on osaltaan pystytty vä-hentämään siirtämällä kehyksen ulkopuo-lelle suhdanteiden mukaan vaihtelevia me-noja, jotka eivät ole suoraan hallituksen pää-tösvallan alaisia. Vuosien 2003 ja 2007 hal-litusohjelmaneuvotteluissa ja hallitusohjel-man perusteella tehdyissä valtiontalouden kehyspäätöksissä sovittiin ulkopuolelle jä-tettäviksi valtionvelasta koituvat korkokus-tannukset, Kelalle maksettavat siirtomenot, itsensä rahoittavat läpikulkuerät, finanssisi-joitusmenot sekä suhdanteista riippuvat me-not.
Korkomenojen poissulkemista on Suomes-sa perusteltu sillä, että korkotason vaihte-lut lyhyellä aikavälillä eivät ole ennakoita-vissa eivätkä riipu hallituksen senhetkises-tä finanssipolitiikasta, sillä hallitus ei pysty merkittävästi vaikuttamaan kokonaisvelan määrään lyhyellä tai keskipitkällä aikavälil-lä. Sulkemalla korkomenot kehyksen ulko-puolelle vältetään ylimääräisen liikkumava-ran syntyminen silloin, kun korot laskevat ja korkomenot jäävät ennakoitua pienemmik-si tai päinvastaisessa tilanteessa mahdollinen
menokaton ylitys, kun korkomenot yllättäen kasvavat. Korkomenojen vaihtelusta johtu-en myös Hollannissa päätettiin jättää korko-menot kehyksen piiristä kaudella 2008–2011.
Työttömyysturva- ja asumistukimenot on jätetty kehyksen ulkopuolelle niiden suh-danneherkkyydestä johtuen, sillä kehyk-seen kuuluminen voi johtaa myötäsyklikehyk-seen finanssipolitiikkaan taantumassa ja ylimää-räiseen liikkumavaraan noususuhdanteessa.
Jättämällä suhdanneherkät erät kehyksen piiristä halutaan mahdollistaan niiden toi-minta automaattisina vakauttajina. Kuiten-kin päätösperäiset muutokset kyseisten eri-en maksuperusteissa tai suuruudessa kuulu-vat kehyksen piiriin. Näiden erien poissul-keminen on sikäli ongelmallista, että ne voi-vat kätkeä työmarkkinoiden rakenteellisen muutoksen tarpeen. Kun työttömyysturva-menot eivät kuulu kehyksen piiriin, voivat ne kasvaa rajatta ilman, että menojen kasvun syihin kiinnitetään huomiota. Menojen kas-vun voidaan olettaa johtuvan suhdanteesta, jolloin niiden annetaan kasvaa ja toimia au-tomaattisina vakauttajina. Todellisuudessa taustalla saattavat olla rakenteelliset heik-koudet, jolloin menojen kasvu toimii signaa-lina rakenteellisten muutosten tarpeesta. So-siaali- ja terveysministeriöltä saadun palaut-teen mukaan Suomessa työttömyysturva-menojen kehitystä tosin seurataan ja syihin kiinnitetään huomiota kehysprosessista riip-pumatta.
Kelalle maksettaviin siirtomenoihin kuu-luvat valtion rahoitusosuus sairausvakuu-tus- ja kansaneläkelaista johtuvista menois-ta. Valtion rahoitusosuus toimii eräänlaise-na vakuutukseeräänlaise-na, sillä se takaa riittävät va-rat etuuksien maksamiseksi. Etuuksien saaji-en määrä riippuu taloudsaaji-en toimeliaisuudesta eli vaihtelee suhdanteen mukaan. Näin ollen valtion maksaman kokonaissumman määrä riippuu suhdanteesta ja on siksi myös
jätet-ty kehyksen ulkopuolelle. Kehykseen kuulu-vat ainoastaan näiden etuuksien perusteis-sa eli tasosperusteis-sa tai laajuudesperusteis-sa tapahtuneiden muutosten määrärahavaikutukset. Sitä vas-toin valtion maksuosuuden muutokset, jotka johtuvat työnantajien ja vakuutettujen mak-superusteiden muutoksista, määritellään Ke-lalle maksettaviksi veromuutosten kompen-saatioiksi, jotka eivät myöskään kuulu ke-hyksen piiriin.
Kehyksen ulkopuolelle on Suomessa jä-tetty myös itsensä rahoittavat läpikulkuerät, sillä kyseisten määrärahojen kehitys riippuu niitä vastaavien tulojen kehityksestä, jolloin niillä ei ole vaikutusta talouden tasapainoon.
Tällaisia läpikulkueriä ovat veikkausvoitto-varoja ja Raha-automaattiyhdistyksen tulou-tusta vastaavat menot, joiden rahoitus koos-tuu veikkaus- ja pelitoiminnasta kertyvistä tuloista. Tulojen käytöstä säädetään arpajais-laissa, jonka mukaan tuotto käytetään urhei-lun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistämiseen sekä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Kos-ka käytettävissä olevien varojen määrä riip-puu peliaktiivisuudesta, ei finanssipolitiikan kannalta ole katsottu tarpeelliseksi rajoittaa kertyvien tulojen ja sitä kautta määräytyvi-en mmääräytyvi-enojmääräytyvi-en määrää. Samoin kuin työmark-kinapolitiikan osalta, myös näiden erien koh-dalla voidaan esittää, että niiden sisällyttämi-nen kehyksen piiriin toisi ne mukaan bud-jettineuvotteluihin ja vaatisi avointa keskus-telua eri kohteiden keskinäisestä tärkeys-järjestyksestä. Budjettineuvotteluiden ulko-puolelle jäävät erät on siten asetettu erikois-asemaan, sillä niiden rahoitus on riippuma-ton yhteiskunnassa vallitsevasta arvojärjes-tyksestä sekä siinä tapahtuvista muutoksista.
Samoin perustein itsensä rahoittaviksi läpi-kulkueriksi on määritelty Euroopan unionil-ta saaunionil-tavia tuloja vasunionil-taavat menot sekä vuo-desta 2007 alkaen virastojen ja laitosten
me-noihin sisältyvät arvonlisäveromenot. Edel-listen poissulkemista tukee myös se, että Eu-roopan unionin rahastoista rahoitettavien hankkeiden kohdalla esiintyy usein viipei-tä, jolloin tietylle vuodelle kohdistetut menot voivat oleellisesti muuttua ennakoidusta. Jäl-kimmäiset on jätetty kehyksen ulkopuolelle, jotta valinta ostopalveluiden ja oman toimin-nan välillä tulisi neutraalimmaksi. Lisäksi vi-rastojen ja laitosten arvonlisäveromenoja ei finanssipoliittisten perustein ole koettu tar-peelliseksi rajoittaa, sillä vastaavat tulot ker-tyvät valtiolle itselleen.
Finanssisijoitusmenot ovat yleensä kerta-luonteisia ja aiheutuvat valtion omaisuuden hankinnasta tai sen olomuodon muutokses-ta. Sijoitettujen varojen oletetaan säilyttä-vän arvonsa, jolloin finanssisijoitus on sääs-tämiseen tai varojen tallettamiseen verratta-vaa toimintaa, eikä sen siten katsota kuulu-van menoihin ja määrärahakehyksen alai-suuteen. Muut investointimenot kuluvat ke-hyksen piiriin, mutta niiden siirrosta kehyk-sen ulkopuolelle on keskusteltu esimerkik-si väyläinvestointien osalta. Perusteluna on investointien merkittävä vaikutus talouden tuleviin kasvuedellytyksiin. Poissulkeminen kuitenkin vaatii investointien merkityksen arviointia tulevan kehityksen kannalta, mikä edellyttää keskustelua siitä, pidetäänkö ny-kyistä vai tulevaa hyötyä tärkeämpänä, miltä kannalta hyötyjä arvioidaan ja kenen mak-settavaksi investointimenot kuuluvat.
Jakamaton varaus
Kehyspäätöksessä jokaisen vuoden meno-kehyksiin voidaan jättää kohdentamaton summa jakamattomaksi varaukseksi enna-koimattomia menoja varten. Joustavuuden lisäämiseksi kevään 2007 kehyspäätöksessä vaalikauden 2008–2011 kehykseen jätettiin
200 miljoonan euron jakamaton varaus en-nakoimattomia menotarpeita varten sekä jo-kaiselle vuodelle 300 miljoonaa euroa lisäta-lousarvioita varten.
Koska jakamattoman varauksen tarve joh-tuu pakollisten menotarpeiden ajan myö-tä kasvavasta epävarmuudesta, porrastettiin varaus siten, että se oli pienin kehyskauden ensimmäisenä vuotena ja kasvoi asteittain.
Näin koko kohdentamaton summa pienenee vähitellen uusien menopäätösten myötä vaa-likauden kuluessa. Jakamatonta varausta ei ole aina käytetty kokonaan vuoden aikana.
Näin syntyvää kehyssäästöä voi siirtää käy-tettäväksi seuraavalle vuodelle korkeintaan 100 miljoonaa euroa ja vain kertaluonteisiin menoihin. Vastaava mahdollisuus on olemas-sa muun muasolemas-sa Ruotsisolemas-sa ja Hollannisolemas-sa.