Valtiontalouden tarkastusvirastossa suoritet-tu tarkassuoritet-tus on rajatsuoritet-tu vaalikaudella 2007–
2010 sovelletun valtiontalouden kehysme-nettelyn vaikuttavuuden ja toimivuuden sekä avoimuuden ja läpinäkyvyyden arvi-ointiin. Tarkastuksessa arvioitiin myös sää-dösvalmistelun ja kehysmenettelyn yhteen-sovittamista sekä valtion piilevän velan esit-tämistä osana valtion taloudellisesta ase-masta esitettäviä tietoja ja julkisen talouden tilan kokonaiskuvaa. Tarkastuksessa ei py-ritty muodostamaan yleistä käsitystä päämi-nisteri Matti Vanhasen II hallituksen finans-sipolitiikan tuloksellisuudesta. Tarkastuk-sessa ei myöskään arvioitu miten hyvin eri-laiset talouspoliittiset osatavoitteet on sovi-tettu yhteen keskenään tai finanssipolitiikan kokonaistavoitteiden kanssa eikä sitä, oli-ko reagointi taantumaan taloudellisesti pe-rusteltua. Tarkastuksessa ei arvioitu laajem-paa kysymystä aktiivisen suhdannepolitii-kan tarkoituksenmukaisuudesta tai Suomes-sa harjoitetun elvytyksen tuloksellisuudesta.
Tarkastus ei ota kantaa Suomen julkisen ta-louden laadun kehitykseen kokonaisuudes-saan, vaan keskittyi lähinnä valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuuteen ja toimi-vuuteen ja julkisen talouden kestävyyden kehitykseen. Tarkastuksessa ei näin myös-kään arvioida yksittäisten talous- ja finans-sipoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuutta.
Valtiontalouden kehyksen ja erityisesti vaalikauden kehyksen mitoituksen taso on finanssipolitiikan vaikuttavuuden ja laajem-man taloudellisella tarkoituksenmukaisuus-perusteella tehtävän onnistuneisuuden arvi-oinnin kannalta merkittävä kysymys. Tarkas-tuksessa ei ole arvioitu sitä, voidaanko vaa-likauden kehyksen mitoitusta pitää
onnis-tuneena. Valtiontalouden kehysten kansan-taloudellisten ja muiden yhteiskunnallisten vaikutusten kannalta edelleen tärkeä seik-ka on valtiontalouden kehyksissä tapahtuva voimavarojen jakautuminen erilaisiin koh-teisiin. Tämä on ollut myös toistuvasti edus-kunnan kannanottojen kohteena. Eduskunta on pitänyt esillä kysymystä siitä, että kasvua edistävät investointimenot olisi perusteltua lukea kehysrajoitteen ulkopuolelle. Tämä kysymys on varsinkin noussut esille liiken-neväyliin tehtävien investointien budjetoin-nin yhteydessä. Tarkastuksessa ei ole arvioi-tu kuinka perustelarvioi-tu kehyksissä tapaharvioi-tunut voimavarojen jako hallinnonalojen välillä tai valtion eri menotyyppien kesken on ollut.
Tarkastuksen kohteena olivat vaalikauden 2007−2010 kehyspäätökset, talousarvioesi-tykset ja talousarviot valmistelumateriaalei-neen, sekä tilinpäätökset ja valtiontaloudel-lisesti merkittäväksi arvioitu lainsäädäntö.
Valtion tilinpäätöstietojen ja valtion kirjanpi-don tietojen lisäksi tarkastuksessa on analy-soitu kansantalouden tilinpidon tietoja. Tätä erilliskertomusta varten toteutettiin finans-sipolitiikan ulkoisen tarkastuksen kokonai-suudessa useita tarkempia tarkastushank-keita. Näitä olivat finanssipolitiikan valmis-telun tietoperustan koko vaalikauden ajan vuosittain jatkuva tarkastus, suoraan erillis-kertomusta varten tehtävät tarkastustoimen-piteet sekä teemaan liittyvistä aiheista teh-dyt erilliset tuloksellisuustarkastukset. Tar-kastusvirastossa on oman asiantuntijatyön li-säksi teetetty tutkimusyhteistyönä teemaan liittyviä tutkimuksia.
Finanssipolitiikan valmistelun tietoperus-tan ja valtiontalouden kehysten noudattami-sen jatkuva tarkastus on koko vaalikauden
ajan kestävää tarkastusta. Sillä tuotettiin tar-kastushavaintoja, jotka raportoitiin sekä vuo-sittain osana valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastusta siitä eduskunnalle annetuissa erilliskertomuksissa että tässä teemarapor-tissa. Vuosittain valtion tilinpäätöksen ja ti-linpäätöskertomuksen tarkastuksesta annet-tavassa erilliskertomuksessa esitettiin ja esi-tetään jatkossakin havainnot valtiontalouden kehysten noudattamisesta, siihen liittyvis-tä mahdollisista erikseen raportoitavista ris-keistä sekä hallituksen eduskunnalle anta-man finanssipoliittisen raportoinnin tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Tässä tee-maraportissa jatkuvan tarkastuksen havain-toja syvennettiin ja täydennettiin täydentävi-en tarkastusttäydentävi-en ja erillisttäydentävi-en tuloksellisuustar-kastusten antamilla havainnoilla sekä eri ha-vaintoaineistot yhdistävällä synteesillä.
Tarkastuskysymykseen kehyspäätöksen noudattamisesta pyrittiin jatkuvassa tarkas-tuksessa vastaamaan tilintarkastuksen me-netelmien ja tarkastusvirastossa suoritetun oman valtiontalouden kehysten osin tieto-koneavusteisen seurantalaskelman avulla.
Valtiontalouden tarkastusvirastossa konst-ruoitiin hallitusohjelman ja vaalikauden en-simmäisen kehyspäätöksen perusteella las-kennallinen kehyskanta, jota vuosittain päi-vitettiin ja johon valtion talousarvioesityksiä ja valtiovarainministeriön suorittamaa ke-hysten seurannan laskentaa verrattiin. Ke-hysmenettelyä koskevan tarkastuksen, vuo-sittain tehtävien virastojen ja laitosten tillin-tarkastusten ja valtion tilinpäätöksen tarkas-tuksessa saadun tarkastustiedon avulla tilin-tarkastuksen keinoin varmennettiin valtion-talouden kehyksen ja vaalikauden kehyksen noudattamista vertaamalla valtion talousar-vioesitystä, lisätalousarvioesityksiä ja talous-arviota ja lisätaloustalous-arviota sekä lisäksi myös valtion tilinpäätöksen mukaisia toteutumia hallitusohjelman ja sen mukaisen
valtionta-louden kehyspäätöksen mukaisilla hinta- ja rakennekorjauksilla korjattuun vaalikauden kehykseen. Tarkastuskysymykseen kehys-päätöksen mukaisesta toiminnasta pyrittiin tilintarkastuksessa vastaamaan seuraavien laskentaan liittyvien osakysymysten avulla:
− laskennallinen toteutus eli miten kehys-menettelyyn liittyvät oletukset sekä eri-tyisesti hinta- ja rakennekorjaukset muu-tettiin talousarvion valmistelussa käytet-täväksi laskennaksi
− talousarviovalmistelu suhteessa kehys-päätökseen eli missä määrin hallituksen talousarvioesitys sekä varainhoitovuo-den varsinainen ja lopullinen talousarvio vastasivat kehyspäätöksessä tehtyjä me-nojen määräytymisperiaatteita
− kehyspäätös suhteessa tilinpäätökseen eli missä määrin tilinpäätöksen mukaiset menot poikkesivat kehyspäätöksestä.
Kehysmenettelyä koskevan tarkastuksen, vuosittain tehtävien virastojen ja laitosten ti-lintarkastusten ja valtion tilinpäätöksen tar-kastuksessa saadun tarkastustiedon avul-la pyrittiin arvioimaan myös valtiontalouden kehysten soveltamiseen liittyviä toimintaym-päristön sisällöllisiä ja rakenteellisia muutok-sia, eli onko esimerkiksi budjettiin liittyväs-sä lainliittyväs-säädännösliittyväs-sä tapahtunut sellaisia muu-toksia, jotka ovat vaikuttaneet tai joiden olisi pitänyt vaikuttaa kehykseen tai sen toteutu-miseen ja voitiinko valtion tilinpäätöskerto-muksessa raportoituja, kehysmenettelyä kos-kevia tietoja pitää oikeina ja riittävinä.
Kehysmenettelyn laskennallisen toteutu-misen tarkastatoteutu-misen keskeisiin lähtökohtiin kuului tilintarkastuksen menetelmiä ja peri-aatteita noudattaen tarkastaa niitä valtion-talouden kehysvalmistelussa tehtävään las-kentaan liittyviä menettelyitä, joita käyttäen kehyspäätökset eri vuosille tehtiin ja joiden pohjalta talousarvioesitykset ja talousarviot
laaditaan. Näiden pohjalta verrattiin kehys-päätöksiä ja talousarvioita sekä tilinpäätök-siä keskenään ja analysoitiin eroja ja niiden syitä. Tavoitteena oli siis ottaa tehdyn lasken-nan perusteella kantaa siihen, onko kehys-tä noudatettu vai ei ja etsiä syikehys-tä mahdolli-siin eroihin kehyksen ja talousarvioesityk-sen, kehyksen ja talousarvion sekä kehyk-sen ja tilinpäätökkehyk-sen välillä. Tilinpäätöstie-toina käytettiin keskuskirjanpidon mukaisia talousarviokirjanpidon tietoja. Tarkastukses-sa on käyty läpi valtiovarainministeriön bud-jettiosaston suorittaman kehysten noudatta-misen seurannan laskenta-aineistot. Näitä tietoja on verrattu valtiontalouden tarkas-tusviraston oman seurannan antamiin tietoi-hin sen varmistamiseksi, että valtiovarainmi-nisteriön suorittama seuranta on ollut katta-vaa ja että sen perusteella hallituksen ja val-tiovarainministeriön raportoimat tiedot ovat oikeita.
Tarkastus on vuoden 2008 osalta tehty ver-taamalla 25.5.2007 tarkistettua kehyspää-töstä tarkastusvirastossa laadittuun vuoden 2008 laskennalliseen kehykseen, vuoden 2008 talousarvioesitykseen ja vuoden 2008 lopulliseen talousarvioon ja edelleen vuo-den 2008 tilinpäätöstietoihin.
Vuoden 2009 osalta periaate on sama kuin vuoden 2008 laskelmissa. Vuoden 2009 ta-lousarvioesitystä ja talousarviota ja edel-leen vuoden 2009 tilinpäätöstä on verrattu 13.3.2008 annettuun kehyspäätökseen ja val-tiovarainministeriössä talousarvion valmiste-lun yhteydessä tehtyyn hinta- ja rakennekor-jattuun kehykseen kokonaisuutena.
Vuoden 2010 osalta vertailu kattaa 26.3.2009 annetun kehyspäätöksen, talous-arvioesityksen ja varsinaisen talousarvion.
Koska vuosi 2010 ei raporttia kirjoitettaessa (lokakuu 2010) ole vielä päättynyt, tässä ra-portissa on otettu huomioon vain yksi lisäta-lousarvioesitys eikä vuoden 2010 tietoja ole
päivitetty kevään 2010 raportoinnin jälkeen.
Laskenta koski kaikissa vertailuissa meno-ja eli pääluokkia 21–36. Mukana olivat myös ne määrärahat, jotka eivät ole mukana ke-hyslaskennassa. Menettely ei vaikuta johto-päätöksiin, mutta yksinkertaistaa vertailu-jen tekemistä. Laskelmat laadittiin kuiten-kin erikseen kehykseen kuuluvista ja kehyk-sen ulkopuolisista eristä ja näiden yhteenve-tona. Pääluokka 37 Valtionvelan vähentämi-nen on ollut mukana täsmäytyslaskelmissa, mutta varsinaisissa vertailutaloukoissa sitä ei ole huomioitu.
Kehykseen tehdyt hinta- ja kustannustaso-tarkistukset sekä rakennemuutokset on vuo-sien 2009 ja 2010 osalta otettu suoraan val-tiovarainministeriön laskelmista.
Lisäksi jatkuvassa tarkastuksessa arvioitiin tuloksellisuustarkastuksen ohjeiden mukai-sella aineistojen hankintatavalla ja tiedon-muodostuksen periaatteilla seuraavia aineis-toja ja kysymyksiä:
− Miten kehyspäätösten ja finanssipolitii-kan valmistelussa on otettu huomioon OECDn, IMFn ja Euroopan komission sekä mahdollisesti muiden koti- ja ulko-maisten taloustutkimuslaitosten esittä-mät arviot?
− Verotukien kehityksen seuraaminen val-tiontalouden tarkastusviraston suoritta-man verotukiin kohdistuneen tulokselli-suustarkastuksen jälkiseurannassa sekä seuraamalla verolainsäädännön kehitys-tä ja VATT.n verotukia koskevaa selvi-tys- ja tutkimustyötä. VATT on laatinut uuden perusselvityksen verotuista.
− Riskilisät liittyen valtion rahoituksen hankintaan
− Finanssi- ja talouspoliittisen päätöksen-teon seuraaminen käymällä jatkuvasti ja järjestelmällisesti läpi valtion talous-arvio- ja lisätalousarvioesitysten perus-telut, hallituksen strategia- ja
politiik-kariihien johtopäätökset sekä valtioneu-voston raha-asiainvaliokunnan valmiste-levassa käsittelyssä käsitellyt asiat.
Valtiontalouden kehysten laadinta- ja val-misteluprosessi tarkastettiin käymällä läpi laadintaa koskevat ohjeet ja määräykset sekä laadinnan prosessikaaviot, valtiovarain-ministeriössä käytettävät keskeiset valmis-teluaineistot sekä haastattelemalla valtion-talouden kehysprosessiin osallistuvia valtio-varainministeriön budjetti- ja kansantalous-osaston sekä eri ministeriöiden virkamiehiä.
Finanssipolitiikan sääntöjen tarvetta sekä vaikuttavuuden ja toimivuuden edellytyksiä koskevan tarkastuksen perustaksi koottiin valtiontalouden tarkastusvirastossa kirjalli-suuskatsaus finanssipolitiikan sääntöjä kos-kevasta taloustieteellisestä kirjallisuudesta.
Näistä ja kansainvälisten taloudellisten jär-jestöjen, erityisesti IMF:n, OECD:n ja Euroo-pan komission suosituksista johdettuja ha-vaintoja on verrattu Suomen julkisen talou-den kehityksestä ilmeneviin piirteisiin sekä talousarvioesityksistä, kehyspäätöksistä, eduskunnan kannanotoista ja kehysvalmis-telun taustalla ja kehysjärjestelmän perus-teluina käytettyyn virallisaineistoon ja halli-tusohjelmaan. Näin saatua tietoaineistoa on täydennetty kehysten valmistelua koskevil-la haastatteluilkoskevil-la.
Valtiontaloutta ja valtiontaloudellista ase-maa koskevien tietojen oikeellisuutta ja riit-tävyyttä tarkastuksessa arvioitiin valtion ti-linpäätöksessä tilintarkastuksen keinoin.
Näin saatua käsitystä on täydennetty arvi-oimalla hallituksen ja valtiovarainministeri-ön esittämiä tietoja muiden taloustieteellis-ten tutkimuslaitostaloustieteellis-ten ja kansainvälisen jär-jestöjen arviointien perusteella ja käymällä erityisesti läpi valtiovarainministeriössä laa-dittujen laskelmien ja raporttien perustelui-ta ja menetelmiä.
Finanssipolitiikan tarkastuskokonaisuu-dessa käynnistettiin erillinen tuloksellisuus-tarkastus finanssipolitiikan perustana olevis-ta kokonaisolevis-taloudellisisolevis-ta ennusteisolevis-ta. Tar-kastuksen ensimmäisessä vaiheessa hyö-dynnettiin kotimaista taloustieteen kirjalli-suutta talousennusteiden osuvuudesta Suo-messa. Osana tätä kirjallisuutta hyödynnet-tiin myös Eduskunnan tarkastusvaliokunnan Pellervon taloudellisen tutkimuskeskuksen tutkijaryhmällä teettämää, verotuloennus-teiden laatua koskevaa tutkimusta. Tarkas-tusvirasto osallistui tutkimuksen ohjausryh-mään ja tutkimuksen suositusten seurantaan.
Käynnistetyn tuloksellisuustarkastuksen esi-selvityksen aikana valtiovarainministeriössä on käynnistynyt mittava kokonaistaloudelli-sen dynaamikokonaistaloudelli-sen tasapainomallin kehittämi-nen ja käyttöönotto valtiovarainministeriössä tapahtuvan ennustetoiminnan tueksi. Tässä vaiheessa ei ole tarkoituksenmukaista laatia päällekkäin kehittämistyön kanssa erillistä tuloksellisuustarkastusta aiheesta vaan tar-kastuksen havainnot koottiin suoraan tähän teemaraporttiin. Tarkastusvirasto tulee jatka-maan valtiovarainministeriön suorittaman ta-lousennustetoiminnan laatuun kohdistuvaa tarkastusta osana finanssipolitiikan päätök-senteon tietoperustan tarkastusta.
Tarkastuskokonaisuudessa laadittiin eril-liset tuloksellisuustarkastukset säädöshank-keiden valtiontaloudellisesta arvioinnis-ta (Säädöshankkeiden valtionarvioinnis-taloudellinen arviointi, 2010) ja valtion piilevästä velasta (Valtion taloudelliset vastuut – esittäminen ja huomiointi suunnittelun ja seurannan asia-kirjoissa, kertomusluonnos 434/54/2009).
Säädöshankkeiden valtiontaloudellista ar-viointia koskeneen tuloksellisuustarkastuk-sen aineiston muodostivat vuosina 2007 ja 2008 annettujen budjettilakiesityksien vai-kutusarviokuvaukset sekä case-tapauksiksi valittujen säädöshankkeiden valmistelussa
muodostuneet arviointitiedot. Tarkastuksen ensimmäinen vaihe koski hallituksen esitys-ten vaikutusarviointikuvauksia. Kuvauksis-ta selvitettiin vaikutusarviointitiedon raken-teellinen esitystapa ja analysoitiin esitetyn tiedon sisältöä. Tässä vaiheessa havaintoi-na muodostui kvantitatiivista tietoa valmis-telukäytäntöjen kuvauksista, vaikutusarvi-ointitiedon kuvaustavoista sekä esitetyn tie-don laajuudesta ja laadusta. Tarkastusta ja sitä edeltänyttä esiselvitystä varten haasta-teltiin säädöshankkeiden vastuuvalmiste-lijoita ja valtiovarainministeriön niin sanot-tuja sektorivastuuhenkilöitä. Tarkastukses-sa muodostettiin käsitys säädöshankkeiden etenemisestä valmistelijoiden oman krono-logisen vaihekuvauksen perusteella. Eri vai-heissa muodostuneen dokumentaation sisäl-lön tarkastelussa aineistona olivat valmiste-lijoiden yksilöimät säädöshankkeiden taus-ta-asiakirjat ja viranomaisten työpaperit sekä kehysneuvotteluasiakirjat. Tämän lisäksi tar-kastusaineistona käytettiin HARE-hanketie-tojärjestelmää. Lisäksi tarkastuksessa tutus-tuttiin TTS-ALP61 -tietojärjestelmän tietosi-sältöön. Haastattelussa ja aineistojen perus-teella muodostunutta kuvausta tarkennettiin haastattelujen aikana ja sähköpostikirjeen-vaihdolla. Case-tapausten tarkastelussa ta-voitteena oli muodostaa käsitys säädöshank-keen valmistelun prosessuaalisista yhteyk-sistä kehysmenettelyprosessiin ja talousar-viovalmisteluun. Tämän lisäksi tavoitteena oli tässä vaiheessa muodostaa käsitys eri vai-heissa esitetyn, säädöshankkeiden valtionta-loudellisia vaikutuksia koskevan tiedon yh-denmukaisuudesta ja esitetyn tiedon mah-dollisten erojen syistä. Haastateltuja minis-teriöitä olivat maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministe-riö, sosiaali- ja terveysministekulttuuriministe-riö, työ- ja elin-keinoministeriö sekä valtiovarainministeriö.
Tarkastuksessa haastateltiin myös
edus-kunnan valiokuntaneuvoksia ja käytiin läpi vuosina 2007 ja 2008 annettujen budjettilaki-esityksistä annetut valiokuntien mietinnöt ja lausunnot. Tarkoituksena oli muodostaa käsi-tys hallituksen esityksissä esitetyn tiedon hyö-dynnettävyydestä eduskunnan päätöksente-on kannalta. Haastattelun kohteina olivat hallintovaliokunta, lakivaliokunta, sosiaali- ja terveysvaliokunta, sivistysvaliokunta sekä valtiovarainvaliokunta. Lisäksi haastateltiin valtioneuvoston kanslian politiikkapalvelu-osastoa, joka vastaa hallitusohjelman mukais-ten politiikkaohjelmien vaikutusmukais-ten seuran-nasta. Tarkastusmenetelmänä käytettiin asia-kirja-analyysiä ja laadullista tekstianalyysiä.
Valtion taloudellisia vastuita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen pääkysymys oli huomioidaanko valtion vastuut asianmukai-sesti ja läpinäkyvästi taloudellisessa suun-nittelussa, päätöksenteossa ja seurannassa.
Keskeisenä tarkastusaineistona olivat valtion tilinpäätöskertomusten, talousarvioesitysten ja kehyspäätösten vastuita käsittelevät osat.
Tarkastusaineistoa olivat myös vastuiden kä-sitteen ja sisällön määrittelyn perustana ol-leet lähteet sekä kansainväliset vertailuai-neistot ja suositukset. Ajallisena rajaukse-na olivat talousarviovuodet 2007–2010. Eril-lisessä tuloksellisuustarkastuksessa ei pyritty kattavasti kartoittamaan sellaisia mahdolli-sia vastuita, joita ei ole sisällytetty vastuiden tilinpäätösraportointiin. Tarkastuksessa ei myöskään pyritty varmistumaan yksittäisten vastuiden, kuten eläkevastuun, määrän las-kennan oikeellisuudesta. Tarkastuksessa ei verrattu tarkastuksen kohteena olleista asia-kirjoista saatua kuvaa muusta raportoinnis-ta ilmenevään kuvaan. Tarkastuksessa käy-tiin läpi valtion tilinpäätöksen ja valtion kir-janpitoyksiköiden tilintarkastajien havainto-ja valtion havainto-ja sen toimintayksiköiden ta sisältävien sopimusten ja yleensä vastui-den käsittelystä.
61 TTS-ALP = valtiovarainministeriön käytössä oleva, taloussuunnittelussa hyödynnetty tietojärjestelmä.
Julkisen talouden kestävyyden turvaami-nen on hallitusohjelman perusteella merkit-tävin hallituksen talouspoliittisista tavoit-teista. Valtiontalouden kehysmenettelyllä ja yleensä finanssipolitiikan säännöillä py-ritään osaltaan turvaamaan julkisen talou-den kestävyyttä. Kestävyyttä koskevat tie-dot ovat myös olennainen osa finanssipoli-tiikan perusteita ja viitekehikkoa.62 Tiedot julkisen talouden kestävyydestä ovat myös olennainen valtion taloudellista asemaa kos-keva tieto. Finanssipolitiikan tarkastuskoko-naisuudessa on tämän vuoksi kiinnitetty eri-tyistä huomiota julkisen talouden kestävyyt-tä koskeviin tietoihin.
Kestävyyttä ja kestävyysvajetta koskevien arvioiden testaamiseksi valtiontalouden tar-kastusvirasto toteutti Elinkeinoelämän tutki-muslaitoksen ETLAn kanssa tutkimushank-keen, jossa on arvioitu Suomen julkisen ta-louden kestävyysvajetta ja sen herkkyyt-tä erityisesti laskentaoletuksissa tapahtuvil-le muutoksiltapahtuvil-le. Stokastiseen väestöennus-teeseen perustuva kestävyyslaskelma mah-dollistaa erityisesti ikäsidonnaisiin menoihin liittyvän epävarmuuden huomioimisen. Tut-kimuksen alustavista tuloksista on laadittu keskustelumuistio, jonka pohjalta tuloksia ja analyysiä hyödynnetään sekä analysoidaan edelleen tässä kertomuksessa. Tutkimus jat-kuu ja sen pohjalta laaditaan myös tieteelli-set julkaisut.
Julkisen sektorin tuottavuuskehityksellä näyttäisi niin ikään olevan eri analyysien pe-rusteella huomattava vaikutus julkisen talou-den kestävyyteen. Tuottavuutalou-den kehittämi-nen on niin ikään keskeikehittämi-nen osa hallitusoh-jelmassa esitettyjä talouspoliittisia tavoittei-ta. Valtiontalouden tarkastusvirasto on
val-tiontalouden kehysten jatkuvan tarkastuk-sen tuloktarkastuk-sena kiinnittänyt huomiota valtion-talouden kehysten kattavuuteen finanssipo-liittisena sääntönä.63 Suomea koskevissa ar-vioinneissaan kehysjärjestelmän kattavuu-teen on kiinnittänyt huomiota myös OECD ja IMF. Julkisen sektorin tuottavuuskehityksen kannalta ratkaisevassa asemassa on kuntien tuottavuuskehitys, koska suurin osa välittö-mästä julkisesta palvelutoiminnasta tapah-tuu kuntasektorilla ja kunnat ovat merkittä-vin julkisen sektorin työnantaja henkilöstö-määrällä mitattuna. Valtiontalouden kehys-päätös on muodostunut finanssipoliittisten tehtävien lisäksi myös merkittäväksi julkisen konserniohjauksen välineeksi. Euroopan ko-mission tiedonannon julkisen talouden laa-dusta perusteella konserniohjauksella voi olla myös talous- ja finanssipoliittisesti mer-kittäviä julkisen toiminnan ja varainkäytön tehokkuutta edistäviä tehtäviä. Valtiontalo-uden kehysmenettelyllä pyritään näin osal-taan tukemaan tuottavuuden parantamista.
Kehysmenettelyyn liittyy valtion- ja kun-tatalouden välistä suhdetta ja kuntien vas-tuulla olevaan peruspalveluiden tuotantoon kohdistuvaa valtion ohjausta yhteen sovitta-va peruspalveluohjelmamenettely. Valtion-talouden tarkastusvirasto käynnisti yhteys-työssä Tampereen yliopiston kanssa tutki-mushankkeen, jossa arvioidaan, kuinka hy-vin valtiontalouden kehysmenettelyä ja sii-hen kuuluvaa peruspalveluohjelmamenette-lyä käytetään kuntien tuottavuuden paran-tamisen välineenä. Tutkimuksen ensimmäi-siä havaintoja samoin kuin muita kuntatalo-utta ja sen kehitystä koskevia tutkimuksia ja selvityksiä on käytetty tämän teemaraportin laadinnassa.
62 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Code of Good Practises on Fiscal Transparency, IMF Manual on Fiscal Transparency, IMF, Washington D.C., 2007.
63 Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle, K 13/2010 vp.