Talousarvion ulkopuolella olevat valtion ra-hastot hoitavat perustuslain 87 §:ssä tarkoi-tetulla tavalla valtion pysyviä tehtäviä. Ra-hastojen menot ovat näin valtion menoja.
Valtion eläkerahastoa (VER) lukuun otta-matta talousarvion ulkopuoliset valtion ra-hastot luetaan kansantalouden tilinpidossa valtionhallintoon. Valtion eläkerahasto sen sijaan luetaan kansantalouden tilinpidossa vuodesta 2010 lukien työeläkesektoriin. Ta-lousarvion ulkopuolella olevien valtion ra-hastojen tulot ja menot sekä velat valtion eläkerahastoa lukuun ottamatta vaikuttavat näin muun muassa Euroopan talous- ja ra-haliiton sääntöjen mukaan seurattavaan jul-kisen talouden ali- tai ylijäämään sekä myös valtionhallinnon ali- ja ylijäämään samoin kuin Suomen EMU-velkaan. Rahastot ovat luvussa 4 (Valtiontalouden kehysmenettelyn oikeudelliset puitteet) todetulla tavalla poik-keus eduskunnan budjettivallasta. Poikpoik-keus olisi perusteltua pitää mahdollisimman sup-peana.
Finanssipolitiikan tavoitteiden asettamis-ta ja finanssipolitiikan vaikutasettamis-tavuutasettamis-ta sekä avoimuutta ja läpinäkyvyyttä koskevat sei-kat puoltavat kaikki sitä, että valtiontalo-us pidettäisiin mahdollisimman yhtenäisenä kokonaisuutena valtion talousarviotalouden piirissä. Tällöin kaikki tulot ja menot voidaan kohdentaa käyttötarkoituksiin kokonaisuu-tena ja valtiontaloutta koskevan selkeän ko-konaiskuvan perusteella. Tämä on perustel-tua finanssipolitiikan mitoituksen, menoku-rin ja taloudellisesti mahdollisimman tehok-kaan voimavarojen kohdentamisen
kannal-ta. Kokonaisuutena kohdennettaessa eri me-notarpeet kilpailevat aidosti ja yhdenvertai-silla perusteilla keskenään ja samalla voi-daan välttää erilaiset osaoptimoinnin aiheut-tamat tehokkuustappiot. Finanssipolitiikan hyvään hallintaan ja vaikuttavuuteen liitty-vät seikat osaltaan puoltavat sitä, että jokai-sen talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston osalta arvioitaisiin, onko rahaston tehtävien järjestämiselle valtion talousarvio-talouden ulkopuolella perustuslain 87 §:ssä tarkoitetut perusteet.
Talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen tehtävien ja varojen sekä siten myös tulojen ja menojen sisällyttäminen val-tion talousarvioon tarjoaisi yksinkertaisen ratkaisun valtiontalouden kehysmenettelyn kattavuuden vajeeseen finanssipoliittisena sääntönä. Osana talousarviotaloutta rahas-tojen tehtävät ja niihin liittyvät tulot ja me-not olisivat valtion talousarviotaloudessa so-vellettavien finanssipoliittisten sääntöjen pii-rissä.
Talousarvion ulkopuolisia rahastoja kos-keva kysymys ei ole finanssipolitiikan koko-naisuuden kannalta merkityksetön. Valtion rahastotalous muodostaa varsin merkittävän taloudellisen kokonaisuuden. Valtion rahas-totalouden koko tasearvo oli 31.12.2009 yh-teensä 25 837 miljoonaa euroa, mistä valtion eläkerahaston osuus oli 12 049 miljoonaa eu-roa. Kansantalouden tilinpidossa valtionhal-lintoon luettavan rahastotalouden yhteen-laskettu tase on näin noin 13 788 miljoonaa euroa. Rahastojen toiminnan yhteenlaskettu tuotto- ja kulujäämä oli vuonna 2009 yhteen-sä 2 057 miljoonaa euroa, mikä pitää siyhteen-säl- sisäl-lään myös valtion eläkerahaston toiminnan.
Rahastotalous on hiljalleen kasvanut.
Finanssipoliittisesti merkittävänä rahasto-na voidaan pitää toiminrahasto-nan rahallisten volyy-mien ja tehtävien luonteen perusteella val-tion eläkerahastoa. Valval-tion eläkerahaston
avulla varaudutaan valtion virkamiesten tu-levien eläkkeiden maksuun ja se onkin kan-santalouden tilinpidossa osa työeläkesek-toria. Valtion eläkerahastosta annetun lain (1297/2006) säännösten perusteella valtion eläkerahasto toimii kuitenkin muista eläke-rahastoista poikkeavalla tavalla. Rahasto toi-mii monilta osin samoin kuin sijoitusrahasto.
Valtion eläkkeitä ei myöskään makseta suo-raan eläkerahastosta vaan valtion talousarvi-osta. Valtion eläkerahastosta siirretään val-tion eläkelain (1295/2006) 134 §:n perusteel-la valtion talousarvioon vuosittain 40 pro-senttia valtion eläkelain mukaiseen valtion palvelukseen perustuvista eläkkeistä aiheu-tuvasta vuosittaisesta menosta. Sen jälkeen, kun valtion eläkerahasto on karttunut täy-teen määräänsä, voidaan valtion talousar-viossa päättää rahastosta valtion talousarvi-oon vuosittain siirrettävästä määrästä. Val-tion eläkerahasto sai vuonna 2009 toiminnan tuottoina 1 639,9 miljoonaa euroa valtion elä-kejärjestelmän piiriin kuuluvien työnantaji-en ja työntekijöidtyönantaji-en eläkemaksuista. Valtion eläkerahastosta tuloutettiin vuonna 2009 val-tion talousarvioon eläkelaissa tarkoitettuna siirtona 1 427 miljoonaa euroa. Valtion elä-kerahaston sijoitukset olivat 31.12.2009 noin 10 668 miljoonaa euroa. Valtion eläkerahas-ton ja valtiontalouden suhteet sekä valtion eläkevastuun esittämistapa ovat nykyisessä järjestelmässä varsin monimutkaiset. Valtion eläkevastuun määrä ei sisälly nykyiseen val-tion tilinpäätökseen vaan esitetään valval-tion ti-linpäätöskertomuksessa erillisenä tietona ja lisäksi se esitetään valtion eläkerahaston ti-linpäätöksen liitetietona. Olisikin arvioitava, voitaisiinko näitä rahoitussuhteita ja tietojen esittämistapaa selkeyttää.
Valtiontalouden kehysmenettelyn osalta on todettava, että valtion talousarviotalou-teen kuuluvien valtion virastojen valtion elä-kerahastolle suorittamat työnantajan
eläke-maksut rahoitetaan valtion talousarvion asi-anomaisilta toimintameno- tai muilta kulu-tusmenomomenteilta. Niitä koskee siten val-tiontalouden kehyksissä asetetut menorajoit-teet. Valtion talousarviossa valtion eläkeme-nojen maksuun käytettävät määrärahat lue-taan valtiontalouden kehyksiin kuuluviksi.
Valtion eläkerahaston talous on näin asial-lisesti ottaen valtiontalouden kehysten ja fi-nanssipolitiikan sääntöjen piirissä.
Finanssipolitiikan sääntöjen kattavuuden kannalta ongelmalliseksi siten näyttäytyy tasearvoltaan noin 13 788 miljoonan euron suuruinen muu osa valtion rahastotaloudes-ta. Näistä rahastoista volyymiensä ja toimin-nan laadun perusteella fitoimin-nanssipoliittises- finanssipoliittises-ti merkityksellinen on valfinanssipoliittises-tion asuntorahasto (ARA). ARA:n lainasaamiset ovat 8 962 mil-joonaa euroa ja siten merkittävin osa valtion-hallintoon luettavien valtion rahastojen tase-arvoista. ARA:lla on mahdollisuus ottaa toi-mintaansa varten lainaa rahastoon. Rahasto-taloudessa oleva pitkäaikainen vieras pää-oma 400 miljoonaa euroa onkin ARA:lla ole-vaa valtionvelkaa. ARA:lla on myös lyhytai-kaista velkaa eli 31.12.2009 taseen mukaan 1 380 miljoonaa euroa velkasitoumuslainoja.
Valtion asuntorahastosta myönnetään laino-jen lisäksi korkotukia ja suoria avustuksia.
Vuonna 2009 ARA:sta myönnettiin tilinpää-töksen mukaan siirtomenoina 178 miljoonaa euroa avustuksia. Vuoden 2010 avustusme-not noussevat tätä suuremmiksi.
Asuntorahasto olikin olennainen väline taantuman johdosta päätettyjen elvytystoi-mien rahoittamisessa ja toteuttamisessa. Val-tion vuoden 2009 talousarviossa laajennettiin merkittävästi valtion asuntorahastosta nettävien avustusten ja korkotukien myön-tämisvaltuuksia sekä otettiin käyttöön suh-danneluonteisia avustuksia. Näitä elvytystoi-menpiteitä jatkettiin edelleen ja laajennettiin vuoden 2010 talousarviossa.
Asuntorahastos-ta maksettuina ne olivat näin valtinAsuntorahastos-talouden kehysten asettamien rajoitteiden ulkopuolel-la. Asuntorahaston käyttömahdollisuus vai-kutti näin siihen, että elvytys voitiin toteut-taa valtiontalouden kehysten puitteissa il-man, että kehyksessä oli erillistä poikkeus-sääntöä koetun kaltaiselle jyrkälle taantu-malle. Tuettu rahoitus ylläpiti rahoituskriisin oloissa asunto- ja korjausrakentamista, mikä tuki rakennusalan työllisyyttä.
Pulmallisena on pidettävä sitä, että mah-dollisuus valtiontalouden kehysrajoitteiden ulkopuolisiin toimiin tietyllä sektorilla on saattanut osaltaan ohjata elvytystoimia ni-menomaan asuntorahastosta toteutettaviksi ja sijoitettaviksi sen toimialaan. Finanssipoli-tiikan vaikuttavuuden kannalta ei myöskään ole osoitettavissa johdonmukaista perustet-ta sille, miksi asuntorahaston kautperustet-ta mak-settavat siirtomenot eivät kuulu kehysrajoit-teen piiriin. Johdonmukaista ja vaikuttavan finanssipolitiikan kannalta tarkoituksenmu-kaista olisi, että kaikki menot kuuluvat yh-täläisesti finanssipoliittisten sääntöjen piiriin.
Poikkeuksellisen suhdannekehityksen edel-lyttämät joustot on sisällytettävä itse sääntö-järjestelmään.
Suuruusluokaltaan finanssipoliittisesti merkittävinä voidaan sinänsä pitää valtion televisio- ja radiorahaston saamia 462 miljoo-nan euron televisiomaksutuottoja ja rahaston 451 miljoonan euron siirtotalouden kuluerää Yleisradion rahoittamiseen. Asiallisesti ky-seessä on kuitenkin tekninen läpivirtauserä, joka on sinänsä valtiontalouden kehysme-nettelyssä määritelty kehysten ulkopuoli-seksi menoksi. Valtion televisio- ja radiora-haston toimintaan liittyy myös perustuslail-lisiin viestintäoikeuksien toteuttamiseen ja Yleisradion riippumattomuuteen liittyviä vel-voitteita. Tämän vuoksi nykyisessä mallissa ei sinänsä ole erityistä finanssipoliittista pe-rustetta rahaston ohjaukseen
kehysmenette-lyssä. Rahastoa on toisaalta tarpeen arvioida uudelleen, mikäli rahoitusjärjestelyt muuttu-vat. Mitä enemmän Yleisradion rahoittami-seksi perittävät maksut ovat luonnehdittavis-sa perustuslaisluonnehdittavis-sa tarkoitetuksi veroksi tai ve-ronluonteiseksi maksuksi, sitä enemmän on myös finanssipoliittisia perusteluita ottaa näi-den maksujen taso ja käyttö finanssipoliittis-ten sääntöjen piiriin.
Siirtomenojen eli tukien ja avustusten mak-sajana finanssipoliittista mielenkiintoa koh-distuu myös Maatilatalouden kehittämisra-hastoon MAKERA:aan. Rahaston taseen lop-pusumma oli 31.12.2009 noin 729 miljoonaa euroa. Rahastosta on maksettu siirtomenoja noin 106 miljoonaa euroa. Rahasto saa jonkin verran tuloja, Euroopan unionilta (vuonna 2009 noin 4,6 miljoonaa euroa) ja loppuosa pääomasta on annettu valtion talousarviosta.
Siirrot valtion talousarviosta MAKERA:aan ovat valtiontalouden kehysten piirissä. Maa-talouden interventiorahasto MIRA:n toimin-ta on pääosin Euroopan unionin maatoimin-talous- maatalous-politiikkaan liittyvien läpivirtauserien käsit-telyä ja rahaston toiminnan volyymi on vajaa kahdeksan miljoonaa euroa.
Asiallisesti tiettyyn tarkoitukseen korva-merkittyjä veroja kerätään ja varoja hallin-noidaan palosuojelurahastossa, huoltovar-muusrahastossa ja öljysuojarahastossa. Huol-tovarmuusrahastosta rahoitetaan valtion var-muusvarastoja ja eräitä yhteiskunnan elin-tärkeiden toimintojen turvaamisen järjeste-lyitä. Huoltovarmuusrahasto tase 31.12.2009 oli noin 1 192 miljoonaa euroa missä noin 900 miljoonaa euroa oli varmuusvarastois-sa olevaa materiaalia. Rahastoon kannetta-van huoltovarmuusmaksun tuotto oli noin 45 miljoonaa euroa. Palosuojelurahastoon ja öl-jysuojarahastoon kannettavista veronluon-teisista maksuista myönnetään avustuksia ja maksetaan korvauksia. Palosuojelurahastos-ta myönnetään avustuksia noin 10 miljoonaa
euroa vuodessa. Öljysuojarahastosta mak-setaan korvauksia vuosittain vaihtelevasti, vuonna 2009 noin 12 miljoonaa euroa. Val-tion ydinjätehuoltorahasto on myös varautu-misrahasto, johon kerätään ydinjätehuolto-maksua ja laissa säädettyjä veronluonteisia maksuja ydinturvallisuustutkimusrahastoon.
Ydinjätehuoltorahastolla on merkittäviä ra-hoitustuottoja, vuonna 2009 noin 44 miljoo-naa euroa. Veronluonteisten maksujen ja niitä vastaavien avustusten taso puolestaan on noin 4,5 miljoonaa euroa. Ydinjätehuol-torahaston oma pääoma on tullut ydinlaitos-ten haltijoilta, joille on nimetty omaan pää-omaan sidottu rahoitusosuus. Rahaston oi-keudellinen luonne poikkeaa tältä osin muis-ta muis-talousarvion ulkopuolella olevismuis-ta valtion rahastoista.
Finanssipolitiikan sääntökehikoiden yhte-nä tarkoituksena on hallita julkisen talouden menoja veroasteen pitämiseksi veronmaksa-jille kohtuullisena. Tämä johtuu jo julkisen talouden kestävyyden tavoitteesta. Julki-sen talouden kestävyys mahdollistaa julki-sen vallan toiminnan ja julkijulki-sen vallan har-joittaman toiminnan jatkuvuuden taloudelli-set edellytyktaloudelli-set. Julkisen talouden kestävyy-den olennaisena tavoitteena on pitää vero-rasitus siedettävällä tasolla. Tämä tarkoittaa sitä, että finanssipolitiikan sääntöjen kaut-ta asetetkaut-taessa finanssipolitiikan mitoituskaut-ta tarkastellaan nimenomaan finanssipolitiikan laajempaa ja pidemmän aikavälin tavoitteita.
Tällöin on tarpeen tarkastella myös tasapai-noa ja verotusta ja sitä kautta lähestyä tarkoi-tuksenmukaista menotasoa. Näiden tavoit-teiden saavuttamisen varmistamiseksi myös korvamerkittyjä veroja hallinnoivien rahas-tojen toiminnan tulisi olla menosääntöjen pii-rissä; etenkin jos rahasto voi menojen kaut-ta osin määritellä rahastoon kerättävien va-rojen määrää.
Valtion vakuusrahaston tausta on
1990-lu-vun alun pankkikriisin hoidossa. Rahasto on sitä koskevan lainsäädännön mukaan myös pysyvä väline rahoitusmarkkinoiden krii-sin hallinnassa. Rahaston tase 31.12.2009 oli noin 13,2 miljoonaa euroa ja rahaston tuotot olivat pankkitukisijoitusten tuottoja ja palau-tuksia. Mahdollisessa rahoitusmarkkinakrii-sissä rahaston toiminnan volyymit kasvavat rahastoa koskevan lainsäädännön perusteel-la nopeasti aivan toisiin mittaluokkiin. Koska kyse on poikkeuksellisen valtion tehtävän – viimekätisen takaajan (lender of last resort) – hoitamiseen tarvittavasta välineestä, ei toi-minnan ohjaaminen finanssipolitiikan sään-nöillä ole tarkoituksenmukaista.
Valtiontakuurahasto on valtion erityisra-hoitusyhtiö Finnveran antamien takuiden, takausten ja vastaavien sitoumusten täyttä-mistä turvaava puskurirahasto. Finnvera ja sen jälkeen rahasto vastaavat sitoumuksis-ta mahdollisesti lankeavissitoumuksis-ta maksuvelvoit-teista. Mikäli valtiontakuurahaston pääoma ei riitä, katetaan rahastoa tarvittaessa siirrol-la valtion talousarviosta. Talousarviosta teh-tävä siirto on valtiontalouden kehyksiin kuu-luva meno, jollei se ole luonteeltaan finans-sisijoitus ja täytä finanssisijoituksen ehtoja.
Erityisrahoitusyhtiön takuu- ja takaussitou-mus- sekä vientiluotto- ja muu sitoumuskan-ta muodossitoumuskan-taa merkittävän piilevien riskien ja velvoitteiden keskittymän. Riskien koko-naismäärästä ei ole juurikaan finanssipoliit-tisen päätöksenteon asiakirjoissa kokoavia tietoja. Valtiontakuurahastoon ja valtion yh-tiömuodossa järjestämään erityisrahoitustoi-mintaan liittyvien riskien tulisikin olla mah-dollisimman läpinäkyvän ja selkeän seuran-nan ja arvioinnin kohteena.
Talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen historia ja tehtävä on yksilölli-nen. Se on tarpeen ottaa huomioon arvioita-essa perusteita ja mahdollisuuksia siirtää ra-haston toiminta osaksi valtion
talousarviota-loutta. Valtion eläkerahaston toiminta sisäl-tyy jo asiallisesti valtiontalouden kehysten piiriin. Useimpien muiden rahastojen osalta olisi myös perusteita harkita niiden liittämis-tä finanssipolitiikan sääntöjen alaisuuteen.