Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) vuonna 2007 julkistamassa Suomea koske-vassa raportissa116 tuodaan esille kehysjär-jestelmän saavutukset valtiontalouden me-nojen hillitsemisessä. Samalla järjestö kui-tenkin huomauttaa, etteivät kehykset ole pystyneet hillitsemään koko julkisen sek-torin kulutusta. Koko julkisen seksek-torin nokurin ja rahoitustasapainon kannalta me-nokehysten merkitys riippuu olennaises-ti alue- ja kunnallishallinnon rahoitusauto-nomian asteesta. Osassa euromaista, joissa alue- ja kunnallishallinnon rahoitusautono-mia on suuri (Belgia, Espanja, Italia, Suomi, Saksa), on valtiontalouden kehysmenettelyä täydennetty asettamalla muille julkisen hal-linnon tasoille tasapainoisen tai ylijäämäi-sen budjetin tavoite. Esimerkiksi Espanjassa
tasapainovaatimus koskee erikseen jokais-ta hallinnon jokais-tasoa sekä valtio-omisteisia yri-tyksiä.
Alue- ja kunnallishallinnon tasapainota-voitteilla pyritään saavuttamaan vakaus- ja kasvusopimuksen julkisyhteisöille asetmat tavoitteet, mikä ei kuitenkaan vielä ta-kaa kansallisen finanssipolitiikan eli vero-tuksen ja menojen kohdentamisen johdon-mukaisuutta. Kunta- ja aluetasolla budjettia voidaan nimittäin tasapainottaa joko meno-leikkauksilla tai veronkorotuksilla.117 Veroja korottamalla menojen voidaan antaa kasvaa samassa suhteessa ilman, että tasapainoisen budjetin sääntöä rikotaan. Raportissaan Kan-sainvälinen valuuttarahasto IMF ehdottaa-kin, että menosääntö laajennettaisiin katta-maan koko julkinen sektori ns. sisäisen va-kaussopimuksen avulla.
Itävallassa vastaavanlainen laki maan si-säisestä vakaussopimuksesta (Domestic Sta-bility Pact Law) otettiin käyttöön vuonna 1999. Sopimuksella pyritään sovittamaan yh-teen eri hallinnon tasojen (liittovaltio, osaval-tiot ja kunnat) talousarviot. Itävallassa alue-hallintojen osuus julkistalouden menoista on kolmannes. Menot ovat kuitenkin pääasialli-sesti liittovaltion rahoittamia. Liittovaltio ke-rää 95 prosenttia veroista. Osavaltiot laativat omat talousarvionsa ja voivat vapaasti ottaa lainaa ilman liittovaltion hyväksyntää. Sisäi-sellä vakaussopimuksella tavoitellaan julkis-talouden tasapainoa jakamalla vastuu kaik-kien kolmen hallinnonalan kesken. Sopimus velvoittaa osavaltioilta 0,75 prosentin ylijää-mää suhteessa BKT:hen, kunnilta budjetti-tasapainoa, kun taas liittovaltion tasolla sal-litaan 0,75 prosentin budjettialijäämä suh-teessa BKT:hen. Laissa on säädetty rahallisis-ta sanktioisrahallisis-ta, mikäli asetettuja rahallisis-tavoitteirahallisis-ta ei saavuteta. Sakot osoitetaan juuri sille
yksit-116 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Finland. Country Report No. 07/279, 2007, s. 12–13.
117 Brunila & Kinnunen: Menokehykset ja finanssipolitiikan kurinalaisuus euromaissa. Euro & Talous No.1, 2002, s. 18–22.
täiselle osavaltiolle tai kunnalle, joka ei täytä vaatimuksia. Tähän mennessä sakkorangais-tuksiin ei ole ollut tarvetta, vaan kaikki alue-hallinnot ovat täyttäneet velvollisuutensa.118
Koko julkisen sektorin kattavat määrära-hakehykset ovat käytössä vain muutamas-sa maasmuutamas-sa. Useimmiten kehykset on asetet-tu valtion menoille ja joissakin maissa myös sosiaaliturvarahastoille. Erityisesti Ruotsin ja Hollannin kehysjärjestelmiin verrattuna on Suomen kehys kattavuudeltaan varsin ka-peasti määritelty, mikä johtuu kehyksen ul-kopuolisten erien runsaudesta. Ruotsin ke-hykset kattavat korkomenoja lukuun otta-matta kaikki valtiontalouden menot, jolloin määrärahakehys kertoo suoraan tarvittavien verotulojen kokonaismäärän. Myös Hollan-nissa määrärahakehykset kattavat koko val-tiontalouden, joka on jaettu kolmeen sekto-riin niiden erillisestä rahoituksesta johtuen.
Kehykset asetetaan siten sektoreittain val-tion menoille, sosiaaliturvalle ja työmarkki-noille sekä terveydenhuollolle. Täysin katta-vat kehykset pakottakatta-vat menoleikkauksiin, mikäli hallituksen politiikka johtaa ennakoi-tua suurempiin kustannuksiin. Suomen ke-hysten kapeaan kattavuuteen on Kansain-välisen valuuttarahaston lisäksi kiinnittänyt huomiota myös OECD vuoden 2010 Suomea koskevassa maaraportissaan.
IMF näkee ongelmallisena myös uusien hallitusten päättämät tasokorotukset. Ny-kyiset kehykset ylittävät vaalikauden, millä on pyritty estämään taipumusta lisätä meno-ja, kun hallitus vaihtuu. Koska olemassa ole-vat kehykset eivät kuitenkaan sido uutta hal-litusta, asettaa uusi hallitus oman menosään-tönsä ja antaa sen mukaiset kehykset
omal-le vaalikaudelomal-leen. Näin menotasoa on nos-tettu sekä vuoden 2003 että 2007 kehyspää-töksissä
Lisäksi samaisessa Kansainvälisen valuut-tarahasto IMF:n raportissa mainitaan hinta-korjaukseen käytettyyn, julkiseen kulutuk-seen perustuvaan indeksiin liittyviä ongel-mia. Julkiseen kulutukseen perustuvan in-deksin on todettu kehittyvän nopeammin kuin vaihtoehtoiset BKT-deflaattori tai kulut-tajahintaindeksi. Kun hintaindeksinä käyte-tään bruttokansantuotteen hintaa nopeam-min kehittyvää indeksiä, valtion menojen osuus bruttokansantuotteesta kasvaa, vaik-ka menovolyymi pysyisi samana. Tahaton menojen BKT-osuuden kasvu voidaan kui-tenkin korjata tasomitoituksella uuden neli-vuotiskauden alkaessa.
Suomessa hintaindeksien valintaa on pe-rusteltu sillä, että se on menojen jakauman kannalta neutraali, jolloin hintakorjaus vas-taa mahdollisimman täsmällisesti hintatason noususta johtuvaa menojen kasvua. Sen si-jaan BKT-deflaattoria tai kuluttajahintain-deksiä käytettäessä hintakorjaus perustuu enemmänkin kansantalouden yleisen hinta-tason muutokseen kuin juuri valtion meno-jen hintakehitykseen. IMF:n raportissa suosi-tellaankin tiukemman indeksin kuten brutto-kansantuotteen hintaindeksin tai kuluttaja-hintaindeksin käyttöä, jolloin kehysten kiris-tyminen kannustaa panostamaan tuottavuu-den kasvuun ja kulujen supistamiseen. To-dellisuudessa hintakorjaus on monimutkai-sempi kuin mitä IMF:n raportissa annetaan ymmärtää, eikä hintakorjaus ole ulkopuolis-ten todennettavissa.
118 Blöndal & Bergvall: Budgeting in Austria. OECD Journal on Budgeting 7:3, 2007, s.41.
RUOTSI
Ruotsissa kehysmenettelystä tehtiin lakisääteinen vuonna 2009. Eduskunta päättää kehyksistä hallituksen esityk-sestä, jolloin molemmat osapuolet ovat kehyksiin sitoutuneita. Kehyksiin voidaan tehdä muutoksia myös eduskunnan hyväksynnän jälkeen, mutta suuremmat poikkeamiset saavat mitä todennäköisimmin sekä eduskunnan että suuren yleisön ottamaan kantaa asiaan. Kehykset ovat olleet onnistuneesti käytössä yhtäjaksoisesti jo yli kymmenen vuotta.
Ruotsissa on huomioitu rakenteellisten ongelmien mahdollinen kätkeytyminen ottamalla suhdanneherkät erät kehyksen piiriin. Tällöin työttömyyden kasvu luo kehykseen painetta. Sen sijaan, että kehysten kiristyessä menot siirrettäisiin kehyksen ulkopuolelle, on kiristyminen johtanut keskusteluun harjoitetun työmarkkinapolitiikan toi-mivuudesta. Tämän seurauksena hallitus on pyrkinyt aiheettomien maksujen ja työttömyyden vähentämiseen.119 Sen lisäksi, että työmarkkinoihin liittyvien maksujen sisällyttäminen kehyksen piiriin lisää menojen kehityksen seurantaa, pakottaa se hallitusta priorisoimaan eri kohteita ja tekemään poliittisia valintoja. Työttömyysturva- ja asumistukimenojen sisällyttäminen kehyksen piiriin velvoittaa asettamaan työmarkkinapolitiikan tärkeysjärjestyk-seen muiden kohteiden kanssa.
Eri siirtomenojen kasautumisesta on näyttöä sekä Suomessa, Ruotsissa että Hollannissa. Toisin sanoen on huomat-tu, että samat henkilöt liikkuvat eri tukijärjestelmien välillä saaden vaihdellen esimerkiksi työttömyys- tai työkyvyt-tömyystukea. Koska tukijärjestelmillä on vaikutus toisiinsa siten, että menoleikkaukset yhdessä kasvattavat menoja toisessa järjestelmässä, ei järjestelmiä voida käsitellä toisistaan irrallisina. Tästä syystä Ruotsissa määrärahakehys kattaa kaikkien sosiaaliturva- ja työmarkkinatukien ohella myös budjetin ulkopuoliset julkiset eläkemenot.
119 Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.41.
HOLLANTI
Hollannissa hallitus päättää nelivuotisesta sitovasta katosta kaikille julkishallinnon menoille, ja tekee samalla suuntaa-antavan jaottelun pääsektoreiden välillä eli arvion sektorikohtaisista kehyksistä. Sektoreita ovat keskus-hallinnon ydintoiminnot, terveydenhuolto, työ- ja sosiaalisektori. Lisäksi menot jaotellaan sektoreiden alaisten, noin 25 budjettiluvun välille.
Vuosittaisen budjettiprosessin alussa sektoriministeriöt antavat valtiovarainministerille ns. politiikkakirjeen, joka sisältää tehtyihin politiikkatoimenpiteisiin perustuvan päivitetyn arvion menoista, laadullisen ja määrällisen esi-tyksen seuraavan vuoden prioriteeteista sekä lisämäärärahapyynnön uusien politiikkatoimien rahoittamiseksi. Val-tiovarainministeri vertaa politiikkakirjeiden menotasoa annettuihin kehyksiin ja arvioi, mitä uusia politiikkatoimia voidaan toteuttaa, tai onko tarvetta menojen leikkauksiin ja poikkihallinnollisiin siirtoihin.120
Kiinteähintaisten kehysten hintatasokorjaus tehdään vuosittain budjettiprosessin alussa kulutusmenojen ja kiinteän pääoman bruttomuodostuksen hintaindeksillä, joka sisältää sekä yksityisen että julkisen sektorin kulutuksen ja investointien hintakehityksen. Vaikka hintakorjaus tehdään toteutuneen inflaation mukaisesti, kyseisen deflaattorin käyttö ei täysin estä inflaatiota synnyttämästä liikkumavaraa kehyksen sisällä. Tämä johtuu siitä, että budjetin erien hintakehitys ei ole yhdenmukaista, vaan esimerkiksi palkkojen suuruudesta riippuvat menot (julkishallinnon virka-miesten palkat, palkkakehitykseen sidotut siirtomenot) tavallisesti kehittyvät muita menoja nopeammin. Lisäksi Hollannissa kehyksen piiriin kuuluu kiinteitä, keskipitkällä aikavälillä muuttumattomia menoja, kuten korkomenot tai maksut EU:lle, joihin inflaatio ei vaikuta.
Kehykset kattavat kaikki eri tukijärjestelmistä johtuvat siirtomenot. Työttömyysturvamenojen suhdanneherkkyy-destä huolimatta niiden kuuluminen kehyksen piiriin ei näytä estäneen vastasyklistä finanssipolitiikkaa. Kun kehys kattaa kaikki siirtomenot, hyvinvointivaltion kokonaismenojen kehitys tulee huomioiduksi huolimatta siitä, kuinka ihmisiä tuetaan. Tästä syystä myös vanhuuseläkemenot kuuluvat kehyksen piiriin, sillä väestön ikääntyminen on Hollannissa suurin yksittäinen julkistalouden kestävyyttä uhkaava tekijä. Tuomalla se kehyksen piiriin joutuvat sekä julkistalouden kestävyys että finanssipolitiikan luonne tarkastelun alle myös tältä osin.
Hollannissa toimiva budjetointiperiaatteiden neuvonantoryhmä on suositellut korkomenoja lukuun ottamatta kaikkien suhdanneherkkien menojen sisällyttämistä kiinteähintaiseen kehykseen, sillä suhdannevaihteluiden aihe-uttamat ennakoimattomat muutokset kyseisissä menoissa kumoavat hintojen ja palkkojen kehityksestä johtuvat muutokset.121 Suhdanneherkät menot ja yleinen hintataso kehittyvät nimittäin vastakkaisiin suuntiin, sillä nousu-kaudella talouskasvun nopeuttama inflaatio kasvattaa nimellisesti esimerkiksi virkamiesten palkkoja (nimelliset menot kasvavat) samalla kun työttömyysturvamenot tavallisesti pienenevät. Vastaavasti laskukaudella hitaampi yleisen hintatason nousu alentaa nimellisiä menoja, mikä luo kehykseen liikkumavaraa, jonka kattaa muun muassa sosiaaliturvamenojen kasvu.
Vuonna 1993 Hollannissa perustettiin nk. FES-rahasto (Economic Structure Improvement Fund) talouden ra-kenteiden parantamista varten. Syynä rahaston perustamiselle oli julkisten infrastruktuurihankkeiden asteittainen väheneminen. Rahaston varat koostuvat pääosin maakaasusta saaduista tuotoista. Rahaston varoilla on rahoitettu investointeja infrastruktuuriin sekä tutkimukseen ja innovaatioihin. Rahaston varojen kohdistamiskriteerit eivät kui-tenkaan ole olleet täysin läpinäkyviä. Viime aikoina Hollannissa toimiva neuvosto on kritisoinut sitä, että rahaston rahoittamat menot eivät kuulu määrärahakehyksen piiriin, vaan maakaasusta saatavat tuotot ohjataan suoraan rahastoon. Energiahintojen nousun synnyttämät suuret tuotot ovat lisänneet huomattavasti rahastoon virtaavia varoja, mikä on lisännyt menopainetta. Vaikka investointipäätökset perustuvat CPB:n kustannus-hyötyanalyysiin, on FES-rahaston rahoittamien investointien laatu kyseenalaistettu.
120 Ljungman: Top down budgeting – An instrument to strengthen budget management. IMF Working Paper 09/243, 2009, s.7.
121 Bos: The Dutch fiscal framework: History, current practice and the role of the Central Planning Bureau. OECD Journal on Budge-ting 8:1, 2008, s.41.
ITÄVALTA
Itävallassa vuonna 2009 käyttöönotettu kehysmenettely tekee nelivuotisista, rullaavista määrärahakehyksistä laki-sääteisiä, jotka parlamentti hyväksyy. Hallituksen politiikkaohjelmaa haluttiin täydentää lakisääteisillä kehyksillä, sillä niiden uskotaan käytännön tasolla toimivan paremmin keskipitkän aikavälin suunnitteluvälineenä, ja olevan yksityiskohtaisemmin laadittuja. Mikäli kehykseen halutaan tehdä muutoksia, tulee hallituksen tuoda tahtonsa selkeästi esille ehdottamalla parlamentille tarvittavia muutoksia. Tällä tavoin keskipitkän aikavälin menosääntö on perustaltaan vakaampi kuin pelkkä hallituksen suunnitelma ja johtaa todennäköisemmin talouden vakautta ylläpitäviin toimiin.
Määrärahakehysten suunnittelussa on erityisesti pyritty pitämään kehysmenettely ja budjetointi toisistaan erillisinä prosesseina. Kehysesitys hyväksytetään parlamentilla, joka tarkastelee kokonaismäärärahojen tasoa kansanta-louden ja finanssipolitiikan näkökulmista, mutta ei ota kantaa määrärahojen kohdistamiseen momenttitasolla.
Momenttitasolla menoja käsitellään vasta hyväksymistä seuraavissa budjettineuvotteluissa. Tämä on OECD-maiden parhaan käytännön mukaista, sillä määrärahakehysten käsittely momenttitasolla tarkoittaa sitä, että parlamentti joutuu käsittelemään samaa budjettia kahdesti yhden vuoden aikana.
Itävallan nelivuotiset määrärahakehykset annetaan talousarvion jokaiselle luvulle erikseen. Luvut niputetaan edelleen viideksi ryhmäksi, ns. politiikkalohkoiksi. Seuraavan vuoden kehykset ovat sitovat sekä lukujen että poli-tiikkalohkojen tasolla. Sen sijaan sitä seuraavien kolmen vuoden kehykset ovat sitovia ainoastaan lohkojen tasolla, joten lukujen tasolla voidaan tehdä muutoksia politiikkalohkolle asetettujen kehysten sallimissa rajoissa. Tällä tavoin lisätään kehysmenettelyn joustavuutta huomioimalla keskipitkän aikavälin vaikea ennustettavuus. Jokaisen politiikkalohkon sisään jätetään pieni jakamaton varaus poikkeuksellisia ja ennakoimattomia menoja varten.
Mikäli yksittäiseltä ministeriöltä jää sille kohdennettuja varoja käyttämättä, voidaan säästöt siirtää tuleville vuosille.
Kehykset ovat pääasiassa kiinteät, mutta voimakkaasti suhdanneherkille tai kokonaistulojen määrästä riippuvai-sille menoille, kuten työttömyysturvamenoille, asetetaan joustavat kehykset, jotka on sidottu tiettyihin indekseihin.
Kehykset mukautuvat automaattisesti indeksin kehitykseen. Työttömyysasteen nousu johtaa siten automaattisesti työttömyysmenoja rajoittavan kehyksen nousuun ja päinvastoin työttömyysasteen laskiessa. OECD on todennut122, että täysin kiinteät kehykset ilman muuttuvia osia lisäisivät kehysten tehokkuutta keskipitkän aikavälin finanssi-politiikan ohjausvälineenä. Joustavuutta kiinteisiin kehyksiin tuo jakamaton varaus. Nykyisessä käytännössä on riskinä, että ajan myötä kehyksiä aletaan kiertää sisällyttämällä jatkuvasti uusia menoja joustavien kehysten piiriin, jolloin kehykset menettävät sitovuutensa.
122 Blöndal & Bergvall: Budgeting in Austria. OECD Journal on Budgeting 7:3, 2007, s.49.