Vastuullisen menopolitiikan hyödyt riippu-vat finanssipolitiikan uskottavuudesta. Us-kottavuutta on pyritty lisäämään finanssipo-litiikan säännöillä, jotka rajoittavat päätök-sentekijöiden harkinnanvaraisia toimia. On ymmärrettävää, että finanssipolitiikan sään-nön muodosta riippumatta sen rikkominen heikentää finanssipoliittista uskottavuut-ta, mutta mitä enemmän sääntö itsessään edistää noudattamista, sitä suurempi
uskot-96 von Hagen: Budgeting institutions for aggregate fiscal discipline. Center for European Integration Working Paper No. 01, 1998, s. 13–16, University of Bonn, Bonn.
97 Hallenberg & Strauch & von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. European Journal of Political Economy 23:2, 2006.
tavuutta parantava vaikutus sillä voi olla.98 Esimerkiksi fiskaalisten tavoitteiden jatkuva muuttaminen samaan tahtiin tulevaisuuden-näkymien muutosten kanssa (esimerkiksi alijäämäsääntö) voi heikentää uskottavuut-ta, sillä toteutetut muutokset ovat tavallises-ti epäsymmetrisiä. Epäsymmetrisyys syntyy siitä, että menoleikkaukset ja verotuksen ki-ristäminen ovat yleensä poliittisesti vaikeita toteuttaa, kun taas poliittinen päätöksente-koprosessi johtaa helpommin menojen lisä-ykseen ja verotuksen keventämiseen.
Makrotaloustieteessä on tutkittu, miksi poliittisilla päätöksentekijöillä on kannustin poiketa ilmoittamistaan toimista. On osoitet-tu, että poliittisten päätöksentekijöiden on jopa kannattavaa poiketa aiemmin ilmoitta-mastaan silloin, kun siitä ei aiheudu kustan-nuksia. Kun tuleva raha- tai finanssipolitiik-ka on julkistettu, yksityiset talouden toimi-jat perustavat päätöksensä ilmoitetulle poli-tiikalle. Jos toteutetut toimet kuitenkin poik-keavat ilmoitetusta, on seurauksena uskotta-vuuden menetys.
Koska talouden toimijat, yksityiset kulutta-jat ja yritykset, muodostavat odotuksia tule-vista politiikkatoimista ja käyttäytyvät niiden mukaisesti, hankaloittaa uskottavuuden me-netys talouspolitiikan toimeenpanoa ja vai-kuttavuutta myös tulevaisuudessa. Odotus-ten muodostaminen voi näkyä muun muas-sa noususuhdanteesmuas-sa siten, että yksityinen sektori odottaa veroja alennettavan eli käy-tettävissä olevien tulojen kasvavan lähitule-vaisuudessa, mikä saattaa vaikuttaa senhet-kiseen kulutuskäyttäytymiseen. Sikäli kun fi-nanssipolitiikalla pyritään vaikuttamaan ta-louden kokonaiskysyntään, riippuu sen on-nistuminen myös näistä odotuksista.
Yksi tapa tarkastella poliittisten päättäjien ja yksityisen sektorin välistä suhdetta on niin
sanotun epätäydellisen sopimuksen avulla.99 Valitsemalla edustajansa äänestäjät delegoi-vat päätöksenteon poliitikoille, jolloin osa-puolien ajatellaan solmivan sopimuksen, jos-sa valitut edustajat ajavat äänestäjäkuntan-sa etuja ja noudattavat vaalilupauksiaan. So-pimus on kuitenkin väistämättä epätäydelli-nen, sillä edustajien tullessa valituiksi ei ää-nestäjäkunnalla ennen seuraavia vaaleja ole enää mahdollisuutta vaikuttaa tehtäviin pää-töksiin. Näin ollen valitut edustajat saattavat poiketa vaalilupauksistaan joko tietoisesti tai ennakoimattomista olosuhteiden muutoksis-ta johtuen. Tästä näkökulmasmuutoksis-ta katsottu-na epäjohdonmukaisesta politiikasta aiheu-tuvan uskottavuuden menetyksen ainoana kustannuksena on, ettei edustaja välttämät-tä tule enää uudelleenvalituksi.
Alesina100 on selittänyt erityisesti vaalilu-pauksista poikkeamista niin sanotun keski-vertoäänestäjän teorialla (median voter the-orem), jonka mukaan vaalien alla eri puo-lueilla on kannustin yhdenmukaistaa poli-tiikkalinjaustaan saavuttaakseen lähempä-nä poliittista keskustaa olevien äänestäjien kannatuksen. Valtaan päästyään he kuiten-kin noudattavat mieleistään politiikkalinja-usta, mikäli lupausten rikkomisesta ei aiheu-du heille kustannuksia. Demokratiassa myös hallitusvaihto voi johtaa poliittiseen suun-nanmuutokseen.
Epäjohdonmukaiselta käyttäytymiseltä voidaan välttyä, jos poliitikot pystytään si-touttamaan ilmoittamiinsa toimiin. Finanssi-politiikan säännöillä, jotka rajoittavat poliit-tista päätöksentekoa, voidaan aikaansaada tarvittavaa pitkäjänteisyyttä. Kun sääntöjä noudatetaan pitkällä ajanjaksolla, hallituk-sen maine vahvistuu ja uskottavuus kasvaa siten, että parhaimmassa tapauksessa sään-töjä ei enää tarvita ja niistä voidaan lopulta
98 Anderson & Minarik: Design choices for fiscal policy rules, OECD Journal on Budgeting 5:4, 2006, s.180.
99 von Hagen: Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance, Economic and Social Review 33:3, 2002, s.263–284.
100 Alesina: Credibility and policy convergence in a two-party system with rational voters. The American Economic Review 78:4, 1988, s. 796–805.
101 Alesina & Tabellini: Credibility and politics. European Economic Review 32:2–3, 1988, s.542–550.
102 Meszarits & Seiwald: Budgetary Reform in Austria, Federal Ministry of Finance Working Paper 3/2008. Saatavilla osoitteesta http://english.bmf.gv.at/budget/theaustrianfederalb_399/_start.htm?q=budget reform.
luopua. Säännöt eivät silti aina ole välttämät-tömiä onnistuneen finanssipolitiikan kannal-ta, eikä pelkkä säännön olemassaolo takaa
uskottavuutta, vaan sen noudattamista on valvottava.101
ITÄVALLAN BUDJETOINTIPROSESSIN UUDISTUS 102
Hyvän esimerkin budjetointikäytäntöjen merkityksestä prosessin lopputulokseen antaa Itävallan budjetointipro-sessin uudistus. Valtion talousarvion laadintaperiaatteita uudistetaan kahdessa vaiheessa: vuonna 2009 otettiin käyttöön määrärahakehykset (medium term expenditure framework, MTEF) ja 2013 alkaen siirrytään suorite-perusteiseen budjetointiin (performance budgeting). Aiemmin budjetointi tapahtui niin sanotusti alhaalta ylöspäin eli sektoriministerit valmistelivat talousarvioesityksensä ja esittivät määrärahapyyntönsä valtiovarainministerille.
Yhteenlasketut pyynnöt johtivat tavallisesti suureen alijäämään ja valtiovarainministeriön leikkausehdotuksiin.
Esitysten yhteensovittaminen koettiin siten hankalaksi ja aikaa vieväksi. Kehysmenettelyllä vuosittainen budjetointi tapahtuu keskipitkän aikavälin suunnittelun puitteissa, jolloin on tärkeää, että kehys- ja budjetointiprosessit ovat sidoksissa toisiinsa. Jos kehystä säännöllisesti muutetaan tai mukautetaan budjetointitarpeiden mukaisesti, vaihta-vat prosessit paikkaa, mikä ei vastaa alkuperäistä tarkoitusta.
Monivuotinen suunnitteluprosessi etenee siten, että ensin hallitus päättää seuraavan vuoden alijäämätavoitteen, hallitusohjelman ja strategiat, joiden avulla valtiovarainministeri – ilman sektoriministeriöitä – laatii budjettikehyk-sen. Sektoriministeriöt saavat selvityksen kehyksen laskentaperusteista ja laativat yksityiskohtaisen budjetin melko itsenäisesti annetun kehyksen puitteissa. Ministeriöiden tulee myös ehdottaa menoleikkauksia sekä tarvittaessa muutoksia olemassa oleviin lakeihin. Ministeriöitä itseä hyödyttävien säästötoimenpiteiden uskotaan kannustavan tehokkaampaan resurssien käyttöön. Lopuksi valtiovarainministeri ja sektoriministerit sopivat kehykset ylittävistä ehdotuksista budjettineuvotteluissa.
Suoriteperusteiseen budjetointiin siirtyminen Itävallassa tarkoittaa uutta budjetointitekniikkaa ja toimintakulttuu-rin muutosta sekä hallinnollisella että poliittisella tasolla. Momenttikohtainen budjetti korvataan budjetilla, jonka luvuissa eritellään toimintoja ja niillä saavutettavia tuloksia.
Koska Itävallassa osavaltiot ja kunnat laativat omat budjettinsa, jaotellaan julkisen sektorin alijäämätavoite eri hallinnon tasojen välille sisäisen vakaussopimuksen avulla.
103 Fatàs & von Hagen ym.: Stability and growth in Europe: towards a better pact, Centre for Economic Policy Research, London, 2003, s.48.
104 Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
3.4 Hyvän finanssipolitiikan säännön kriteerit
Finanssipolitiikan sääntöjen tehokkuuteen on suhtauduttu epäilevästi sekä teoreettisis-ta että käytännön syistä johtuen. Teoreetti-sesta näkökulmasta katsottuna taloustiede ei ohjaa sääntöjen käyttöön, sillä sekä perin-teinen makrotaloustieteellinen analyysi että julkistalouden periaatteet perustuvat ole-tukselle päätösperäisestä finanssipolitiikas-ta. Käytännön näkökulmasta taas on esitetty muutamia esimerkkejä siitä, että hallitus ky-kenee sitoutumaan menokuriin myös ilman ulkopuolisia pakotteita. Kritiikki kohdistuu myös sääntöjen myötä lisääntyvään byrokra-tiaan sekä sääntöjen kiertämiseksi tehtyihin, kalliisiinkin, silmänlumetoimiin.
Finanssipolitiikan säännön arviointikritee-rit riippuvat siitä, pyarviointikritee-ritäänkö säännön avul-la ensisijaisesti tukemaan julkistalouden kestävyyttä pitkällä aikavälillä vai ehkäise-mään poliittisista syistä tehtäviä muutoksia finanssipolitiikan linjauksessa. Toimiva sään-tö on yhdenmukainen asetettujen tavoittei-den kanssa eli rajoittaa päätöksentekoa juuri silloin, kun poliittisten päättäjien harkinnan-varaiset toimet johtavat tietyllä tavoin mää-riteltynä epäoptimaaliseen lopputulokseen.
Pääpiirteittäin sääntöjen toimivuutta voi-daan arvioida joko tehokkuuden tai täytän-töönpanon näkökulmasta. Tehokas sään-tö on muodollisesti sellainen, että sillä saa-vutetaan asetetut tavoitteet, kun taas tekni-sesti toteutettavissa oleva sääntö on laadittu niin, että se pakottaa poliittiset päätöksen-tekijät noudattamaan sitä myös käytännön tasolla.103 Parhaassa tapauksessa sääntöjen avulla tuhlailevat hallitukset sitoutuvat
pit-käjänteisesti finanssipolitiikkaan. Mahdolli-sina huonoina seuraukMahdolli-sina säännöt vaikeut-tavat suhdanteita tasoittavan finanssipolitii-kan harjoittamista, automaattisten vakautta-jien toimintaa sekä johtavat silmänlumetoi-miin ja peittelyyn vaikuttamatta itse finans-sipolitiikkaan.104
Yleisesti ottaen sääntöjä arvioidaan niiden joustavuuden, uskottavuuden ja läpinäky-vyyden kannalta. Kriteereitä ei täysin pysty-tä erottamaan toisistaan, vaan ne ovat taval-la tai toiseltaval-la toisistaan riippuvaisia. Toisaal-ta kriteerit voivat olla jopa toisensa poissul-kevia. Esimerkiksi läpinäkyvyyden kriteerin täyttävä sääntö on mahdollisimman yksin-kertainen, jolloin se harvoin on joustava, sillä joustavuus merkitsee soveltuvuutta eri tilan-teissa ja mukautumista ympäristössä tapah-tuviin muutoksiin, mikä taas väistämättä tar-koittaa säännön monimutkaistumista. Arvi-ointi on lisäksi aina maakohtaista, sillä sään-töjen toimivuuteen vaikuttavat maan omat instituutiot kuten puoluejärjestelmä.
Uskottavuus
Perimmäisestä tavoitteesta riippumatta on säännön oltava taloudellisten toimijoiden silmissä uskottava ollakseen tehokas. Tämä edellyttää, että talouden toimijat ymmärtä-vät säännön sisällön ja tärkeyden finanssipo-litiikan kannalta, joten säännön on oltava lä-pinäkyvä sekä sisällöltään että toteutuksel-taan. Kun talouden toimijat ymmärtävät, että säännön rikkominen ei voi johtaa toimivaan
finanssipolitiikkaan, ei sen rikkominen voi olla myöskään poliittisten päätöksentekijöi-den parhaipäätöksentekijöi-den etujen mukaista. Uskottava sääntö on luonteeltaan pysyvä, jotta toimien yhdenmukaisuutta säännön kanssa ei pyri-tä saavuttamaan muuttamalla säännön sisäl-töä tai tavoitteita.105 Pysyvyyden takaa par-haiten lakisääteisyys tai perustuslaillisuus.106 Lisäksi uskottavuus vaatii säännön toi-meenpanon pakollisuutta. Pelkkä säännön olemassaolo ei vielä takaa finanssipoliittista kuria, vaan tarvitaan poliittista sitoutumista, jotta sääntöjä ei kierretä. Jos hallituksella on liikaa liikkumavaraa, voi sääntöjen kiertä-minen johtaa kalliisiin harhautustoimiin to-dellisten muutosten sijaan. Sääntöjä kritisoi-daankin yleisimmin väärinkäytöksiin rohkai-semisesta.107
Säännön uskottavuutta lisäävät toimeen-panoa valvovan viranomaisen olemassa-olo sekä toimeenpanon laiminlyönnistä ai-heutuvat seuraamukset. Kansallisella tasol-la sanktiot yleensä tarkoittavat poliitikkojen maineen menetystä, kun taas liittovaltioissa käytössä olevat seuraamukset ovat usein ra-hallisia samoin kuin EMU:ssa käytössä ole-vat pakolliset korkoa tuottamattomat talle-tukset.
Säännön noudattamisen seurannan tulee tapahtua jälkikäteen, jolloin pelkkä talous-arvion yhdenmukaisuus sääntöjen kanssa ei ole riittävää, vaan jälkiseurannan on kohdis-tuttava talousarviossa esitettyjen suunnitel-mien käytännön toteutukseen. Koska talous-arvio perustuu monille epävarmoille oletuk-sille talouden tilan kehityksestä, voidaan ole-tustenvastaista kehitystä käyttää verukkee-na talousarviosta poikkeamiseksi.
Jälkikä-teen tapahtuvassa seurannassa voidaan ha-vaita systemaattinen ennustevirhe tai ennus-tevirheen käyttö verukkeena.
Joustavuus
Harkinnanvaraisia toimia halutaan rajoit-taa monista edellä käsitellyistä syistä, mut-ta samalla väistämättä rajoitemut-taan finanssi-politiikan joustavuutta ja kykyä vastata ta-louteen kohdistuviin häiriöihin. Liian rajoit-tava sääntö voi estää hallitusta toteuttamas-ta suhdanteitoteuttamas-ta toteuttamas-tasoittoteuttamas-tavaa finanssipolitiik-kaa tarpeen vaatiessa. Erityisesti silloin, kun sääntö kirjataan lakiin, on sen toimivuuden kannalta oltava riittävän joustava kaikissa mahdollisissa tilanteissa, mutta silti tarpeek-si tarpeek-sitova säilyttääkseen uskottavuutensa.
Sääntöjen vaikuttavuutta on tutkittu pal-jon empiirisesti.108 Erityisen kiinnostuksen kohteena on ollut hallituksen kyky käyttää finanssipolitiikkaa suhdannevaihteluiden tasaamisessa silloin, kun finanssipolitiikan säännöt rajaavat päätöksentekijöiden liik-kumavaraa. Jos säännöt eivät huomioi ta-louden suhdannetta, voivat ne pakottaa ki-reään finanssipolitiikkaan taantumassa ja si-ten pahentaa suhdannevaihteluita. Näin esi-merkiksi suhdanteita huomioimaton, tiukka meno- tai alijäämäsääntö voi rajoittaa eks-pansiivisen eli menoja lisäävän finanssipoli-tiikan harjoittamista kokonaiskysynnän sti-muloimiseksi laskusuhdanteessa.
Säännöillä voidaan rajata liikkumavaraa, mikäli aiemmin mainitut poliittiset tekijät ja budjetointiprosessi aiheuttavat taipumus-ta alijäämiin. Tällöin vaikutuksia punnitaipumus-taan
105 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001, s.16.
106 Public finances in EMU 2009-raportissa lakisääteisyys on finanssipolitiikan sääntöjen ensimmäinen arviointikriteeri.
107 Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance, Canada, Working Paper No 16, 2001, s.3.
108 ks. esim. Poterba: Do budget rules work? Teoksessa Auerbach (ed.) Fiscal Policy, 1997, MIT Press, Boston. Poterba: Budget insti-tutions and fiscal policy in the U.S. States, American Economic Review 86, 1996, s.395–400.
kahdesta vastakkaisesta näkökulmasta: ta-louden pitkän aikavälin kestävyyden ja ly-hyen aikavälin vakauden kannalta. Tulok-set aktiivisen finanssipolitiikan harjoittami-sesta sääntöjen alaisuudessa ovat olleet se-kalaisia. Se, kuinka paljon finanssipoliittis-ta liikkumavaraa säännön on sallitfinanssipoliittis-tava, riip-puu myös siitä, käytetäänkö finanssipolitiik-kaa ylipäänsä suhdannevaihteluiden tasaa-miseen.109
Ihannetapauksessa säännössä on jousta-vuutta ulkopuolisten shokkien ilmetessä si-ten, että tavoitteena on suhdannekorjattu budjettitasapaino, joka huomioi automaattis-ten vakauttajien vaikutuksen BKT:n kasvut-rendin ympärillä. Näin ollen budjettialijää-mät sallitaan kasvuvauhdin jäädessä trendin alapuolelle, kun taas trendiä nopeampi kas-vuvauhti vaatii ylijäämää. Tällä tavoin toimii Sveitsissä käytössä oleva velkajarru. Vaihto-ehtoisesti joustavuutta tuo budjettitasapai-noon tai -ylijäämään tähtääminen samalla kun alijäämän määrää on rajoitettu alijää-mäsäännöllä, kuten EU:n vakaus- ja kasvus-opimus edellyttää.
Joustavuuden merkitys kasvaa liittoval-tiossa tai talousalueella kuten EMU:ssa, jos-sa epäsymmetriset shokit, eli jäsenmaiden mahdollisesti erilaiset suhdannevaiheet, ovat mahdollisia. Talous- ja rahaliitossa sho-kin keskittyminen vain rajalliseen osaan ta-lousaluetta pystytään huomiomaan suhdan-nekorjatuilla säännöillä tai maksamalla kor-vauksia tätä tarkoitusta varten perustetuista rahastosta.110 Esimerkkinä tästä ovat EU:n ra-kenne- ja koheesiorahastot, joiden varat käy-tetään jäsenmaiden välisten rakenteellisten erojen tasoittamiseen sekä epäsymmetrisille shokeille alttiiden maiden tai alueiden
autta-miseen. Lisäksi Euroopan talous- ja rahalii-ton alijäämäsäännössä on joustavuutta epä-symmetristen shokkien vuoksi.