Reformen av polisens förvaltningsstruktur (PORA)

Syftet med reformen av polisens förvaltningsstruktur är bland annat produktion av polisens bastjänster för medborgarna i hela landet, uppnående av produktivi-tetsmål, förtydligande av ledningssystemet, tryggande av högklassigt förunder-sökningsarbete samt tryggande av att personalen orkar i arbetet. (Inrikes-ministeriet 2007) Reformen av polisens förvaltningsstruktur består av tre faser (PORA I-III), som har utförts inom tidsramen 2009–2014. Speciellt PORA I och PORA III har inverkat på lokalpolisens verksamhetsområden och samtidigt på den språkliga ställningen. (Polisstyrelsen 2013: 13)

I den första fasen av reformen av polisens förvaltningsstruktur (PORA I) år 2009 minskades antalet lokala polisinrättningar från 90 till 24. Av dessa blev 13 en-språkigt finskspråkiga polisinrättningar och 11 tvåspråkiga med finska som majo-ritetsspråk. (Polisstyrelsen 2013: 14) Syftet med PORA I var att flytta tyngdpunk-ten så långt som möjligt från förvaltning och ledarskap till polisens fältarbete.

Enligt grundlagens 122 § ska, när förvaltningen organiseras, ”en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder”. (Polisstyrelsen 2013: 13) Också i regeringsprogrammet 2007 står det att man ska trygga den svenskspråkiga servicen. I PORA I reformen grundade man också regionala enheter i enlighet med språklagen (423/2003) för att trygga den svenskspråkiga polisservicen. Vid fyra polisinrättningar (Egentliga Finland, Mellersta Österbotten och Pedersöre, Västra Nyland och Österbotten) fungerade en enspråkigt svenskspråkig regional enhet (Polisstyrelsen 2013: 14).

De regionala enheterna har inte territoriell behörighet eller territoriellt ansvar, utan förmännen och personalen ansvarar för den dagliga operativa polis-verksamheten inom sin egen sektor. En förman som hör till befälet har placerats vid varje regional enhet och han har som arbetsuppgift att sköta den dagliga verksamheten så att speciellt den svenskspråkiga polisservicen tryggas.

Förmännen i den regionala enheten har också ansvar för utvecklingen av den svenskspråkiga servicen inom hela polisinrättningen. (Polisstyrelsen 2013: 17) I

arbetsplanen för det första skedet av PORA I står det vidare om polis-inrättningarnas lednings- och beslutsfattandestrukturer att regionala enheter har ansvar för att förverkliga polisens bastjänster så att speciellt den svenskspråkiga polisbetjäningen tryggas. Förmän vid de regionala enheterna ska vidare enligt arbetsplanen ges ansvar för utveckling av polisinrättningarnas svenskspråkiga service. (Sisäasiainministeriö 2008: 5) Den svenskspråkiga betjäningen har centraliserats till de regionala enheterna inom sådana områden där det finns störst behov av språklig betjäning. Regionala enheter har vid behov stött använd-ningen av svenska och svenskspråkig kundbetjäning inom polisinrättanvänd-ningens område.

Enligt Haraholma (2011: 109), som har undersökt reformen av polisens förvalt-ningsstruktur, finns problemen i språklig service inte i själva produktionen av betjäning utan i ledningsstruktur och ledningsrelationer. Problem, som förman-nen som tar hand om den dagliga verksamheten möter, är att han inte kan delta i beslutandet vid utnämning. Detta leder till att man inte tar hänsyn till den regionala enhetens speciella behov som gäller språkkompetenskrav när man rekryterar nya anställda. Ett annat problem som Haraholma (2011: 110) lyfter fram är att poliser ser lokala polisstationer som mindre önskvärda arbetsplatser jämfört med huvudpolisstationer. Detta kan påverka rekryteringen av nya anställda samt försvåra tryggandet av språklig betjäning.

Polispersonalens erfarenheter bekräftar inte att man skulle ha nått de mål som PORA I hade. Utbudet av polisens tjänster har inte enligt Haraholma (2011) blivit bättre på de inhemska språken. Däremot upplevs det att reformen har försämrat tillgången till betjäning på de inhemska språken. De poliser som har en högre tjänsteställning är mer optimistiska till att reformen har nått sina mål än de poliser som har en lägre tjänsteställning. (Haraholma 2011: 175–176) Poliser som arbetar vid sådana polisinrättningar där det finns en regional enhet för att trygga den svenskspråkiga betjäningen värderar genomsnittligt i lägre grad att reformen har försämrat utbudet av polistjänster på de inhemska språken. Det finns dock skillnader mellan de finsk- och svenskspråkiga poliserna. De svenskspråkiga anger i högre grad än finskspråkiga att utbudet av svenskspråkig och samisk betjäning har blivit sämre. (Haraholma 2011: 177)

I den andra fasen av reformen (PORA II) i slutet av 2010 inledde Polisstyrelsen sin verksamhet när polisens länsledning lades ner och inrikesministeriets polis-avdelning förnyades. Ministeriets polispolis-avdelning har i uppgift att sköta de strategiska uppdragen medan den nya Polisstyrelsen koncentrerar sig på ledning och styrning av den operativa polisverksamheten. (Inrikesministeriet 2014a) I den andra fasen av reformen bedömde man inte desto mera de språkliga

konse-kvenserna utan infogade en bestämmelse om den regionala enhetens behörighet och administrativa ställning.

Under åren 2014–2015 genomförde man en tredje reform av polisens förvalt-ningsstruktur. Syftet med reformen var att stärka polisenheternas funktions-förmåga genom att bland annat minska enheternas antal. Syftet var alltså att öka effektiviteten och att lätta på organisationen. (Polisstyrelsen 2013: 3) Ändring-arna i den tredje fasen av omstrukturering trädde i kraft vid årsskiftet 2014.

Bland annat rörliga polisen lades ner och antalet polisinrättningar minskades från 24 till 11. (Inrikesministeriet 2014a) Av de nya polisinrättningarna är fem enspråkigt finskspråkiga och sex tvåspråkiga. I tre polisinrättningar (Sydvästra Finland, Västra Nyland och Österbotten) fungerar en enspråkigt svenskspråkig regional enhet. (Polisstyrelsen 2013: 14) Personalen från fyra enspråkigt finskspråkiga polisinrättningar flyttades vid årsskiftet 2014 till en ny tvåspråkig polisinrättning. Sammanlagt bestod personalen av 805 poliser. De poliser som arbetar i de fyra polisinrättningarna bibehåller behörigheten för språk-kompetensens del för sina nya uppgifter i den nya polisenheten. Om de poliser som har flyttats från enspråkigt finskspråkiga polisinrättningar till de nya tvåspråkiga polisinrättningarna i fortsättningen söker sig till en ny uppgift i densamma eller i en annan tvåspråkig polisinrättning måste de uppfylla behörig-hetskraven som gäller språk. Samma gäller även för poliser som har utnämnts till ett tjänsteförhållande på viss tid men som fortsätter arbetet efter denna tid.

(Polisstyrelsen 2013: 16) Tjänstemännens språkkompetensbehörighet ändras inte i PORA-reformen. Det är möjligt att förflytta personal som är utnämnd till ordinarie tjänst eller till ett tjänsteförhållande för viss tid från en polisenhet som nedläggs till en annan polisenhet oberoende av om polisenheternas språkliga status är olika. (Polisstyrelsen 2013: 15–16) En tjänsteman som har ordinarie tjänst bibehåller sin behörighet till sin tjänst då han flyttas till en annan polisenhet. Reformen påverkar alltså inte tjänstemannens språkkompetens-behörighet på något sätt. Om tjänstemannen inte har en ordinarie tjänst eller om han till följd av reformen flyttas i tjänsteförhållande på viss tid till en annan polisenhet bibehåller tjänstemannen behörigheten för språkkompetenskravens del tills tidsfristen för tjänsten upphör. Efter tidsfristen ska personen uppfylla de behörighetskrav för språkkompetenser som stadgats för uppgiften. (Polis-styrelsen 2013: 15)

Polisstyrelsen har ansvaret för att genomföra riktlinjerna som dragits upp i samband med reformen (Inrikesministeriet 2014a). I reformen utgår man från att den språkliga polisservicen tryggas och att svenskans ställning inte försvagas (Polisstyrelsen 2013: 3). Kommunerna hade en möjlighet att kommentera polisens nya servicenät och speciellt oron för tillgången på polisservice betonades

i utlåtandena. Bland annat polisservicens kvalitet, hurdan ställning de regionala enheterna skulle ha och tillgången på svenskspråkig polisservice bekymrade kommunerna. Man betonade att de nya gemensamma serviceställena inte får försämra den svenskspråkiga servicen. (Inrikesministeriet 2013a: 42–43)

Arbetsgruppen för språklig polisservice övervägde åtgärder som skulle främja tillgången på språklig polisservice och föreslår som utvecklingsåtgärder att Polisstyrelsen ser till att förverkligandet av språklig polisservice säkerställs i planeringen av polisens verksamhet och ekonomi. Gruppen föreslår att Polis-styrelsen i sin årsberättelse bedömer hur de språkliga rättigheterna förverkligats och säkerställer att förverkligandet av språklig polisservice ingår i Polisstyrelsens och polisenheternas resultatavtal på det sätt som förutsätts i resultatavtalet mellan inrikesministeriet och Polisstyrelsen. (Polisstyrelsen 2013: 21) I resultatavtalet för år 2014 nämns att man ska följa upp de riktlinjer som PORA III reformen ger. Det nämns vidare att polisen ska se till att polisens tjänster är tillgängliga för alla. I resultatavtalet står det att polisen följer de riktlinjer som ges i nationalspråksstrategin och att polisen genomför språkliga utvecklings-åtgärder. Enligt Folktinget (2015) saknas det i resultatavtalet mellan inrikes-ministeriet och Polisstyrelsen för år 2015 språkliga riktlinjer för Polisstyrelsens verksamhet (jfr Polisstyrelsen 2013: 21). Tryggandet av språkliga rättigheter nämns inte i Polisstyrelsens resultatmål för år 2015 eller 2016 (Poliisihallitus 2014, 2015).

Arbetsgruppen för språklig polisservice föreslår att polisens språkliga delegation som leds av polisöverdirektören inleder sin verksamhet i Polisstyrelsen, att språkkompetensen i polisens ledningscentraler och lägescentraler ska säker-ställas, att som en följd av den nya organisationsstrukturen grundas ett nätverk för språkliga kontaktpersoner vid polisenheterna. Arbetsgruppen föreslår att i Österbottens polisinrättning vid Vasa huvudpolisstation grundas en centraliserings- och stödfunktion för svenskspråkig polisservice samt att Polis-styrelsen grundar en tjänst för utveckling, förverkligande och uppföljning av språklig polisservice (Polisstyrelsen 2013: 21–23). Enligt Justitieministeriet (2015: 89) har inrikesministeriet och Polisstyrelsen kommit överens om att språkliga utvecklingsåtgärder vidtas och man har redan infört en utvecklings- och stödtjänst för de svenskspråkiga polistjänsterna vid huvudpolisstationen i Vasa. Enligt Justitieministeriet betjänar denna utvecklingsfunktion ”alla polis-enheter i fråga om svenskspråkiga ärenden” samt ”säkerställer tillgängligheten av polistjänster på svenska och utvecklar samarbetet med intressegrupper tillsammans med Polisstyrelsen” (Justitieministeriet 2015: 89).

Arbetsgruppen föreslår att Polisstyrelsen ökar finskans och svenskans synlighet i sin verksamhet genom att tillämpa nationalspråksstrategins praktiska verktyg och ger anvisningar till polisenheterna om hur de kan införa och iaktta de arbetsverktyg som ingår i nationalspråksstrategin. (Polisstyrelsen 2013: 21) I resultatmålen för 2017 står att Polisstyrelsen ska verkställa riktlinjer i national-språksstrategin. Av resultatmålet framgår dock tydligt att polisen kommer att anpassa sin verksamhet efter de ekonomiska resurserna (Inrikesministeriet 2017). Folktinget (2015) anser dock att ekonomiska synpunkter inte kan användas för att motivera att man inte tryggar de lagstadgade språkliga rättigheterna (se även Polisstyrelsen 2013: 21).

Gruppen föreslår vidare att de regionala enheternas uppgifter förverkligas och att tjänstemännens språkkompetens förbättras genom att vikten av faktisk kompetens i finska och svenska betonas redan vid anställning och genom att man ser till att resurser riktas till språkutbildning. Polisenheterna kunde också enligt gruppen möjliggöra arbetsrotation som ett medel för att utveckla språk-kompetens. Tjänstemännens faktiska språkkompetensnivå och förverkligandet av medborgarnas grundläggande rättigheter kunde iakttas vid planering av arbetsskift och patrullering. (Polisstyrelsen 2013: 23–24) Vidare föreslås att polisenheterna upprätthåller en lägesbild av hur språklig polisservice förverkligas genom att följa med de högsta laglighetsövervakarnas avgörandepraxis och hur massmedierna och de sociala medierna behandlar och bedömer förverkligandet av polisens språkliga service på svenska. Polisenheterna ska vidare årligen följa med hur språklig polisservice förverkligas samt samla in och föra statistik över feedback från kunder och ur laglighetsövervakningens material som gäller förverkligandet av språkliga rättigheter. I samband med riksomfattande tema-övervakning ska också feedback om språkliga rättigheter samlas in av de personer som övervakningen riktats mot. (Polisstyrelsen 2013: 24–25) Utvecklingsåtgärder som berör polisens kommunikation och som arbetsgruppen föreslår är bland annat att innehållet i polisens meddelanden och på dess hem-sidor följer språklagstiftningens krav och nationalspråksstrategins rekommen-dationer. (Polisstyrelsen 2013: 26)

4 INFORMANTERNAS SPRÅKLIGA HABITUS

I detta kapitel presenterar jag informanternas språkliga habitus i en kontext som berör de tvåspråkiga polisinrättningarnas verksamhetsprinciper². Jag identifierar de inre förhållandena för språkliga yrkespraktiker, dvs. beskriver informanternas språkliga habitus (jfr avsnitt 2.1.1). Detta gör jag genom att beskriva språkkom-petens hos informanterna (jfr avsnitt 2.1.2). Språklig habitus, tillsammans med de yttre förhållandena, skapar, påverkar och ändrar individernas språkliga praktiker. Språklig habitus är inte bara ett resultat av de samhälleliga förhållan-dena utan en produkt som har anpassat sig till situationen, de rådande markna-derna och fältet (Bourdieu 1987: 111). Enligt Bourdieu (1987: 121) är det dock viktigt att komma ihåg att språklig habitus är endast en dimension av habitus.

Kapitlet inleds med en beskrivning av informanternas språkkompetens i avsnitt 4.1. För att ta reda på om det finns diskrepanser i de fastställda och sociala språknormerna i polisorganisationen utreder jag i 4.1.1 om det finns skillnader i informanternas språkkompetens och vad lagen stadgar om dem. Av samma anledning diskuterar jag i avsnitt 4.1.2 informanternas inställning till den egna och till andras språkkompetens. Jag utreder vidare om informanterna anser att kvaliteten på servicen är lika god på de båda inhemska språken eftersom kvaliteten på den service som en myndighet erbjuder inte enligt språklagen får bero på vilket språk kunden använder (Justitieministeriet 2009a). Kapitlet avslutas i avsnitt 4.2 med en diskussion om utvecklingen av polisers språkkom-petens.