Hallinnollinen taakka (hallinnollinen rasite)

Oikeudellisen sääntelyn avulla yhteiskunnassa toteutetaan erilaisia tavoitteita, ja sääntely vaikuttaa siten lähes kaikkeen inhimilliseen toimintaan. Säädösten vaikutusten suuruudesta ja suunnasta ei yleensä lainvalmisteluvaiheessa ole ko-vinkaan suurta selvyyttä. Kokemus ja laadittavat arviot voivat auttaa tunnista-maan näitä vaikutuksia. Kokemukseen perustuvaa tietoa ei kuitenkaan yleensä vielä silloin ole saatavilla, kun laaditaan uusia säännöksiä. Säädökset voivatkin aiheuttaa tavoiteltujen tulosten lisäksi sääntelyvaiheessa ennakoimatta jääneitä muutoksia. Laadukas sääntely lisää elinkeinonharjoittajien kilpailukykyä, kas-vua ja työllistämiskykyä. Liiallinen sääntely puolestaan aiheuttaa elinkeinon-harjoittajille ylimääräisiä kustannuksia.²²³ EU:ssa on yhä enemmän kiinnitetty huomiota lainsäädännön parantamiseen.²²⁴ Nykyisin 2000-luvun paremman sääntelyn periaatteiden tai ohjelman sijaan on alettu käyttää käsitettä järkevä sääntely (smart regulation).²²⁵

Yhtenä sääntelyn vaikutuksena on sääntelyn noudattamisesta aiheutuva hallinnollisen taakan lisääntyminen. Hallinnollinen taakka muodostuu yleen-sä niistä resursseista, joita yleen-sääntelyn kohde joutuu käyttämään lainyleen-säädäntöön sopeutumiseen ja sen noudattamisesta aiheutuviin liiketoiminnallisiin kustan-nuksiin. Kustannukset voivat olla kertaluonteisia, kuten tarvittavat investoin-nit koneisiin, tietojärjestelmiin tai henkilöstön koulutukseen. Toistuvia kustan-nuksia ovat esimerkiksi henkilöstö-, tuotantopanos- ja rahoituskustannukset.

Käytännössä nämä kustannukset muodostuvat usein taloushallinnon kustan-nuksista tai ostopalveluista tai pienissä yrityksissä yrittäjän työajasta. Sääntelyn aiheuttamat raportointi- ja lupavelvoitteet lisäävät hallinnollista rasitusta.

222 Määttä 2009, s. 78–80.

223 Standard Cost Model Manual 2005, s. 2.

224 EU:n sääntelyn tilasta ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista, ks. Euroopan parlamentin internetsivut [http://

www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/ documents/ju-ri/pr/940/940476/ 940476fi.pdf] (1.4.2014).

225 Näin komission internetsivuilla [http://ec.europa.eu/enterprise/policies/smart-regulation/index_en.htm] (1.4.2014).

Yksi paremman sääntelyn tavoite on hallinnollisten kustannusten vähentämi-nen.²²⁶ Mutta ennen kuin hallinnollisia kustannuksia voidaan vähentää, on selvi-tettävä, mistä ne aiheutuvat. Hallinnollisen taakan ja sen kustannusten määritte-lyssä ja mittaamisessa on käytetty kansainvälistä SCM-standardikustannusmallia²²⁷ sekä EU:n standardikustannusmallia EU SCM ²²⁸

Kuviossa 2 esitetään SCM- mallin hallinnollisten kustannusten luokat.

Lähde: KTM-julkaisuja 14/2007, s. 19

Kuvio 2. Kansainvälisen SCM-mallin mukaiset käsitteet sääntelyn aiheuttamien kustannusten tarkastelemiseksi

SCM-mallia käytettäessä lainsäädännön noudattamisesta johtuvat hallinnolliset kustannukset ovat osa niin sanottuja mukauttamiskustannuksia (compliance costs).

Mukauttamiskustannuksilla tarkoitetaan osaa sääntelyn aiheuttamista koko-naiskustannuksista, ja ne kattavat kaikki lainsäädäntöön ja sen noudattamiseen mukautumisesta aiheutuvat kustannukset lukuun ottamatta suoria maksuja ja pitkän aikavälin rakenteellisia muutoskustannuksia. SCM-mallin suorilla mak-suilla (direct financial costs) tarkoitetaan lainsäädännöstä johtuvia suoria ja vä-littömiä maksuja asianomaiselle viranomaiselle (mm. hallinnolliset maksut ja verot), eivätkä kustannukset liity tietojen antamiseen lainsäädännön nojalla.²²⁹

226 Hallinnollisia kustannuksia elinkeinonharjoittajille syntyy lakisääteisten tietojen toimittamisesta viranomaisille ja kol-mansille osapuolille. Lakisääteisiä tiedonantovelvoitteita ovat esim. erilaiset ilmoitus- ja raportointivelvoitteet sekä lupa-menettelyt. Hallinnollista taakkaa puolestaan on se osa kustannuksista, jota yrityksellä ei ilman lainsäädäntöä olisi. Työ- ja elinkeinoministeriö 11.10.2013. [https://www.tem.fi/yritykset/yritysten_saantelytaakan_vahentaminen] (11.11.2014).

227 Kansainvälisen standardikustannusmallin (Standard Cost Model – SCM) avulla mitataan lainsäädännöstä yri-tyksille aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia. Se on kvantitatiivinen ja toimintoperusteinen sekä sovellettavissa kaikissa maissa ja sääntelyn eri tasoilla. SCM-verkoston maiden välisten vertailujen tekemiseksi muodostavat Iso-Britannia, Norja, Ruotsi, Tanska, Belgia, Hollanti, Puola, Ranska, Unkari, Tšekin tasavalta, Italia ja Viro. Mallia on hyödynnetty OECd:ssä. International Standard Cost Model Manual 2005, s. 2; KTM-julkaisuja 14/2007, s. 20.

228 Komissio on kehittänyt vaiheittain EU:n standardikustannusmallia (EU SCM) lainsäädännöstä johtuvien hallin-nollisten kustannusten mittaamiseksi ja arvioimiseksi sekä mittausmenetelmien harmonisoimiseksi. EU SCM-mallin avulla arvioidaan EU:n lainsäädännöstä johtuvien tiedonantovelvoitteiden nettokustannuksia. Menetelmänä malli koostuu kolmesta vaiheesta ja 11 osatehtävästä, jotka mukailevat alkuperäistä SCM-mallia. International Standard Cost Model Manual 2005, s. 2; KTM-julkaisuja 14/2007, s. 5–6;

229 International Standard Cost Model Manual 2005, s. 6; KTM-julkaisuja 14/2007, s. 18–19.

Sääntelyn aiheuttamat kustannukset

Suorat maksut Mukauttamis-maksut

Pitkän aikavälin rakenteelliset kustannukset

Epäsuorat maksut (aineelliset mukauttamis-kustannukset)

Hallinnolliset kustannukset

Mallin mukauttamiskustannukset voidaan jakaa aineellisiin mukauttamiskus-tannuksiin (substantive compliance costs) ja hallinnollisiin kustannuksiin (admi-nistrative costs), joihin jälkimmäisiin suorat maksut (suoraan ja välittömästi asianomaiselle viranomaiselle suoritetut maksut), esimerkiksi verot, eivät kuu-lu. Hallinnollisia kustannuksia (administrative costs) aiheuttavat esimerkiksi lain-säädännöstä aiheutuvat dokumentointi- ja raportointivelvoitteet. SCM-mallissa hallinnollisella rasitteella (administrative burden) tarkoitetaan kaikkia hallinnollisia kustannuksia, jotka yritysten tulee kattaa lainsäädännön vaatimuksista johtuen.

Hallinnolliset rasitteet ovat mallin mukaan osa hallinnollisia kustannuksia, sillä hallinnolliset kustannukset kattavat myös hallinnolliset toimenpiteet, jotka yri-tys suorittaa, vaikka lainsäädäntö muuttuisi.²³⁰ Tätä suhdetta selventää kuvio 3.

Kuvio 3. Hallinnollisten kustannusten ja rasitteiden välinen suhde SCM-mallin mukaisesti

Hallinnollisia kustannuksia ei ole Suomessa juuri otettu huomioon lainsäädän-tövaiheessa, vaikka ne muodostavat merkittävän kustannuserän yrityksille.

Myöskään täsmällisiä mittareita ei hallinnollisten kustannusten mittaamiseen ole käytettävissä.²³¹

230 International Standard Cost Model Manual 2005, s. 7; KTM-julkaisuja 14/2007, s. 20.

231 EU:ssa kehitetyssä lainsäädännön yrityksille aiheuttaman hallinnollisen taakan mittausmenetelmässä (EU-SCM-malli) lasketaan, kuinka paljon työaikaa yritykset käyttävät erilaisten raportointi- ja muiden velvollisuuksien hoi-tamiseen. Sen avulla lasketaan hallinnollisen taakan aiheuttama kustannus. Tieto kootaan erilaisten hallinnollisten velvoitteiden kartoittamisen avulla ja yrityshaastatteluin. Niiden avulla selvitetään eri velvoitteiden hoitamiseen käytetty työaika. WIFO – CEPS 2006, s. 7; KOM (2007) 23 lopullinen, s. 2.

KTM:n pilottiselvityksessä arvonlisäverolainsäädännön yrityksille aiheuttamista hallinnollisista kustannuksista testattiin useassa EU-maassa käytössä olevaa SCM-mallia ja EU SCM-mallia käyttäen yritysten hallinnollisen taa-kan mittaamiseksi. Selvityksen johtopäätösten mukaan Suomea koskevan tilanteen valossa näyttäisi perustellulta soveltaa mahdollisesti valittavaa mittaamismenetelmää ensisijaisesti uusien ja laajojen säädösvalmisteluhankkeiden yhteydessä. Perustason mittauksia voitaisiin kohdentaa sellaisiin säädöksiin, joita kohde- ja sidosryhmät pitävät hallinnollisesti erityisen raskaina. KTM-julkaisuja 14/2007, tiivistelmä.

Hallinnolliset kokonaiskustannukset

Yrityksen

hallinnolliset kustannukset Lainsäädännöstä johtuvat hallinnolliset kustannukset

Lähde: KTM-julkaisuja 14/2007, s. 20 Hallinnolliset toimenpiteet, joika yritys toimeenpanee,

vaikka lainsäädäntöä muutettaisiinkin

Hallinnolliset toimenpiteet, jotka yritys toimeenpanee,

vain lainsäädännön vuoksi (hallinnollinen rasite)

Tutkimuksessa selvitetään kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön vero-tussääntelystä aiheutuvan hallinnollisen taakan ja suoritettavan veron määrää.

Hallinnollinen taakka otettiin tarkasteltavaksi, koska kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotussääntely lisää verovelvollisen kiinteistönhaltijan hallinnol-lista rasittavuutta verrattuna ei-verovelvollisen tilanteeseen. Lisäksi hallinnollisen taakan alentaminen on viime vuosina noussut tavoitteeksi niin kansainvälisesti kuin kotimaassakin.²³² Tämän taakan ja kiinteistöhallintapalvelujen omasta käytös-tä suoritettavan veron määrää selvitettiin kyselylomakkeen väitkäytös-tämäsarjan avulla.