Asiakasmaksulaissa on vuodesta 1999 asti säädetty menettelystä, joka on mahdollistanut viran-omaiselle oikeuden saada tietoja salassapitosäännösten estämättä sekä maksutta asiakkaan ja hänen puolisonsa taloudellisesta asemasta maksukyvyn mukaan määräytyvien asiakasmaksujen
323 Ks. esimerkiksi Perttola 2015, jossa käsitellään kattavasti normitaustaa viranomaisen velvollisuudesta tiedottaa ikääntyneiden palvelujen päätöksentekoa ohjaavista kriteereistä ja iäkkään henkilön oikeudesta saada tietoa ikään-tyneiden palveluiden myöntämisperusteista.
324 Ks. HE 50/2013 vp, s. 21.
325 Ks. tarkemmin viranomaisen tiedottamisvelvollisuudesta esimerkiksi Neuvonen 2017, s. 55–62 tai Mäenpää 2020b, s. 324–332.
326 Tiedonsaantioikeuden on katsottu ulottuvan myös palveluista aiheutuviin kustannuksiin. Ks. Perttola 2015, s.
241.
327 Ks. EOAK 17.9.2020 dnro 4063/2019, s. 2.
328 Avoimeen hallintoon kuuluvan julkisuusperiaatteen edellyttämä tiedon saatavuus on Mäenpään mukaan vält-tämätön perusta mahdollisuudelle vaikuttaa päätöksentekoon. Mäenpää 2016, s. 108. Ks. myös Ervasti – Mäki-Petäjä-Leinonen 2021, s. 630–631, joiden mukaan tieto oikeuksista ja niiden toteuttamisesta on yksi edellytys oikeuksiensaantimahdollisuuksien turvaamiseksi.
suuruuden määräämiseksi toiselta viranomaiselta tai taholta, jolla on hallussaan tietoja asiak-kaan tuloista ja varallisuudesta (asiakasmaksulaki 14 a § (976/1998), kumottu).329 Tiedonsaan-tioikeus kattoi kumotun lainkohdan mukaan tilanteet, joissa kunta ei saanut maksuvelvolliselta riittäviä ja luotettavia tietoja maksun määräämistä varten.330
Asiakasmaksulain muutoslakia 1201/2020 koskevassa hallituksen esityksen perusteluissa (HE 129/2020 vp, s. 96) todetaan, että muuttunut asiakasmaksulain 14 a § (1201/2020) vastaa eräitä tarkistuksia lukuun ottamatta sisällöltään kumottua säännöstä. Muutoslain 1201/2020 myötä asiakasmaksuja käsittelevän viranomaisen tiedonsaantioikeus eri tahoilta ulottuu asiakkaan ja hänen puolisonsa taloudellista asemaa koskeviin tietoihin samoin perustein kuin aiemminkin, ja tiedonantoon velvollisten piiri säilyy samana.331 Viranomaisen tiedonsaantioikeus vuoden 2021 lakimuutosten myötä rajautuu kuitenkin asiakasmaksulain 14 a.1 §:n (1201/2020) sana-muodon mukaan koskemaan ainoastaan välttämättömiä tietoja ja selvityksiä tarpeellisten tieto-jen ja selvitysten sijasta. Poiketen aikaisemmasta sääntelystä tiedonsaantioikeus rahalaitoksilta muuttui viimesijaiseksi tiedonsaantikeinoksi asiakasmaksulain 14 a.3 §:n (1201/2020) perus-tella. Rahalaitokset ovat velvollisia antamaan hallussaan olevat asiakkaan taloudellista asemaa koskevat tiedot ainoastaan silloin, jos viranomainen ei saa riittäviä tietoja ja selvityksiä asia-kasmaksulain 14 a.1 §:ssä (1201/2020) mainituilta tahoilta ja on perusteltua syytä epäillä asi-akkaan antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta. Lisäksi edellytetään, että pyyntö raha-laitokselle tehdään kirjallisena ja päätöksen pyynnöstä voi tehdä ainoastaan määrätty viranhal-tija.332 Ennen pyynnön esittämistä tietopyynnöstä on myös annettava tieto maksuvelvolliselle.
5.2.1 Oikeus välttämättömiin tietoihin
Asiakasmaksulain muutoslain 1201/2020 myötä viranomaisen tiedonsaantioikeus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen. Välttämättömyysvaatimuksen taustalla ovat useat
329 Julkisuuslain 24.1 §:n 23-kohdan (713/2007) salassa pidettävinä viranomaisen asiakirjoina pidetään asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena ole-vista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa. Julkisuuslain 29
§:ssä säädettään salassa pidettävien tietojen saamisen perusteista viranomaisten välillä.
330 Kumotun säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tiedonsaantioikeuden käyttäminen on mahdol-lista silloin, kun asiakkaan viranomaiselle toimittamat tiedot ovat puutteelliset tai kun viranomainen haluaa tarkis-taa tulo- ja varallisuustietojen oikeellisuuden. Ks. HE 230/1998 vp s. 3.
331 Asiakasmaksulain 14 a.1 §:ssä (1201/2020) luetellut tahot ovat valtion viranomainen, kunnallinen viranomai-nen sekä muu julkisoikeudelliviranomai-nen yhteisö, Kansaneläkelaitos, Eläketurvakeskus, eläkesäätiö ja muu eläkelaitos, vakuutuslaitos, työnantaja ja työttömyyskassa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluntuottaja.
332 Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pankkitietojen pyyntöjen keskittäminen tietylle vi-ranhaltijalle turvaisi asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua. Ks. HE 129/2020 vp, s. 97.
valiokunnan lausunnot siitä, että viranomaisten laaja, salassa pidettäviin tietoihin ulottuva tie-donsaantioikeus on ongelmallinen perustuslain 10.1 §:ssä säädettyjen yksityiselämän suojan ja henkilötietojen suojan kannalta.333 Tästä syystä perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että vi-ranomaisten salassa pidettävien tietojen saamista koskevissa säännöksissä eritellään mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu. Tiedonsaantioikeutta koskeviin säännöksiin tulee perustuslakivaliokunnan lausuntojen perusteella sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämät-tömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta, jos tietosisältöä ei ole luetteloitu säännöksessä tyh-jentävästi. Perustuslakivaliokunta on myös linjannut, että hyvin väljät ja yksilöimättömät tie-donsaantioikeudet eivät ole mahdollisia perustuslain kannalta edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyysvaatimukseen.334
Asiakasmaksulain 14 a §:ssä (1201/2020) säädetystä välttämättömyysvaatimuksesta seuraa, että tiedonsaantioikeus on sidottu ainoastaan asiakasmaksun määräämiseksi olennaisesti vai-kuttaviin tietoihin ja selvityksiin. Sanamuodon perusteella säännös näyttäisi kuitenkin mahdol-listavan suhteellisen laajan oikeuden salassa pidettäviin tietoihin asiakkaan taloudellisesta ase-masta, koska pyydettävää tietosisältöä ei ole lainkohdassa tarkemmin rajattu. Säännöskohtai-sissa perusteluissa tiedonsaantioikeuden käyttäminen on tulotietojen lisäksi ulotettu myös va-rallisuustietoihin.335
Kaikki mahdollinen tieto asiakkaan varallisuudesta ei ole näkemykseni mukaan välttämätöntä asiakasmaksua koskevan päätöksen kannalta, koska asiakasmaksujen määräytymisperusteet ovat sidottu lähtökohtaisesti asiakkaan ja mahdollisesti hänen puolisonsa tai perheensä tuloihin perustuvaan maksukykyyn. Yksityiselämän ja henkilötietojen suojan toteutumisen kannalta säännöksessä tarkoitettua välttämättömyysvaatimusta tulisikin tulkita EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 c-kohdassa säädetyn henkilötietojen käsittelyä koskevan tietojen mini-mointi periaatteen valossa.336 Tietojen minimoinnin periaatteen mukaisesti kerättävien
333 Ks. esimerkiksi PeVL 7a/2000 vp; PeVL 14/2002 vp; PeVL 59/2010 vp; PeVL 21/2016 vp.
334 Ks. PeVL 59/2010 vp, s. 4.
335 Ks. HE 129/2020 vp, s. 97.
336 Säännöskohtaisissa perusteluissa edellytetään tietosuoja-asetuksen 5 artiklan noudattamista, kun kunnan viran-omainen käyttää tiedonsaantioikeuttaan. Ks. HE 129/2020 vp, s. 97.
lötietojen tulee olla riittäviä, olennaisia, ja ne eivät saa olla liian laajoja käyttötarkoituksen kan-nalta.337 Sosiaalihuollon asiakaan tietoja koskevien salassapitosäännöksistä poikkeamista tar-koittavien säännösten tulkinnassa olisi myös noudatettava suppean tulkinnan periaatetta, ja eri-tyislain säännöksiä tulisi tulkita yhdessä yleislain, erityisesti asiakaslain, kanssa.338
Näkemykseni mukaan tietojen minimointia ja suppeaa tulkintaa koskevista periaatteista tulisi seurata tiedonsaantioikeuden rajautuminen koskemaan ainoastaan välttämättömimpiä tietoja.
Asiakasmaksujen määräämisen osalta tämä tarkoittaisi pelkästään tulotietoja ja sellaisia varal-lisuuteen liittyviä tietoja, joista syntyy jatkuvia tai vuosittain toistuvia todellisia tai laskennal-lisia tuloja.339 Vaikka välttämättömyysvaatimuksen sisällyttäminen säännökseen näyttäisi ole-van riittävä ehto ainakin säännöksen perustuslainmukaisuuden kannalta, olisi selvyyden vuoksi ollut perusteltua, että lainsäätäjä olisi harkinnut muutoslain 1201/2020 yhteydessä sääntelyä, jossa tietosisällöt olisi lueteltu tyhjentävästi.340
Sääntelyn jäädessä väljäksi viranomaisen velvollisuus perustella tietojensaantivaatimustaan yk-sittäistapauksessa tulee korostumaan.341 On myös syytä huomata, että viranomaisen tietosaan-tipyynnön perusteleminen ei rajoitu pelkästään hallintolaissa edellytettyyn. Julkisuuslain 13.2
337 Korpisaari −Pitkänen – Warma-Lehtinen 2018, s. 93.
338 Suppean tulkinnan periaatteen soveltaminen tässä perustuu Voutilaisen analyysiin KHO:n vuosikirjaratkaisusta ratkaisusta KHO 2021:13, jossa arviointiin poliisin tietojen saantioikeuden edellytyksiä sosiaalihuollon asiak-kaasta. Ks. Voutilainen 2021, s. 683–685.
339 Vrt. EOAK 23.11.2020 dnro 5942/2019, s. 10–12, jossa käsiteltiin lastensuojeluilmoitukseen sisältyneiden sa-lassa pidettävien tietojen luovuttamisen suhteesta yksityiselämän suojaan. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies tul-kitsi tietojen luovuttamista koskevan välttämättömyysvaatimuksen sisältöä huomioiden tietojen minimointi peri-aatteen. Annetussa ratkaisussa kaupungin katsottiin sosiaali- ja terveyspalveluiden toimineen lainvastaisesti, kun salassa pidettäviä tietoja oli luovutettu välttämättömimpiä tietoja laajemmin sosiaalihuollon tarpeen tai sosiaali-huollon toimenpiteen toteuttamiseksi.
340 Asiakasmaksulain 14a § (1201/2020) vastaan sisällöltään varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain (1503/2016, varhaiskasvatuksen asiakasmaksulaki) 17 §:ää viranomaisen tiedonsaantioikeudesta. Varhaiskasva-tuksen asiakasmaksulain 17 §:n sanamuotoon edellytettiin perustuslakivaliokunnaan lausunnossa välttämättö-myysvaatimuksen liittämistä tai tietosisältöjen täsmentämistä, jotta varhaiskasvatuksen asiakasmaksulakia kos-keva lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Ks. PeVL 21/2016 vp, s. 4.
341 Näin perustuslakivaliokunta totesi asiakaslakia koskevassa lausunnossaan sosiaali- ja terveysviranomaisten tie-donsaantioikeudesta. PeVL 7a/2000 vp, s. 3.
§:n perusteella pyydettäessä salassa pidettäviä tietoja toiselta viranomaiselta, on pyyntö perus-teltava henkilötietojen käyttötarkoituksen osalta.342 Tällöin myös tietoja luovuttavan viran-omaisen on mahdollista arvioida luovutuksen laillisia edellytyksiä ja tapauskohtaisen harkinnan seurauksena myös kieltäytyä salassa pidettävien tietojen antamisesta.343
5.2.2 Oikeus arkaluonteisiin tietoihin
Tiedonsaannin kynnystä rahalaitoksilta on korotettu vuoden 2021 asiakasmaksulakiin tehdyllä muutoksella, koska yksityishenkilön tilitietoja on käsiteltävä salassa pidettävien tietojen lisäksi arkaluonteisina tietoina.344 Kunnan viranomaisten oikeus käyttää tiedonsaantioikeuttaan arka-luonteisiin tietoihin perustuu asiakasmaksulain 14 a.3 §:n (1201/2020) mukaan tietojen riittä-vyyden ja luotettavuuden arviointiin. Vaikka kyse on henkilötietojen suojan ydinalueeseen kuu-luvista tiedoista, ovat säännöskohtaiset perustelut tältä osin niukat. Ne vastaavat itse asiassa sanatarkasti asiakaslain 20.1 §:n säännöskohtaisia perusteluja sosiaaliviranomaisen oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja rahalaitokselta.345 Molempien lakien esitöiden perusteella tieto-jen pyytäminen pankeilta tulee olla poikkeuksellinen toimenpide, ja mahdollista silloin, kun perustellusti epäillään asiakkaalta saatujen tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta.346 Epäilyyn voisi esitöiden mukaan olla perusteita esimerkiksi silloin, kun palvelun käyttäjän ja perheen olosuhteet ja elämäntapa näyttävät olevan voimakkaasti ristiriidassa ilmoitettujen tietojen kanssa. Se, miten viranomaisen tulisi olosuhteita ja elämäntapaa objektiivisesti arvioida ei sään-nöskohtaisissa perusteluissa ole käsitelty.Tästä syystä on helppo yhtyä perustuslakivaliokun-nan toteamaan siitä, että säännösten yleisluonteisuus voi olla omiaan heikentämään henkilötie-tojen suojan toteutumista.347
342 Julkisuuslain pääsääntönä on, että tietopyyntöä ei tarvitse erikseen perustella, ja tietopyynnön toteuttamista koskeva selvitysvastuu kuuluu tietoja antavalle viranomaiselle. Salassa pidettävien tietojen osalta selvitysvastuu on kuitenkin tietopyyntöä tekevällä taholla. Tietojen pyytäjän on tarvittaessa käyttötarkoituksen lisäksi esitettävä muita selvityksiä salassa pidettävien tietojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa. Ks. Mäenpää 2020b, s. 252–
253, 294–295.
343 Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen toiselle viranomaiselle ei ole automaatio, vaan tietojen luovuttamista arvioidaan julkisuuslain menettelyä noudattamalla. Ks. esimerkiksi Voutilainen 2021, s. 677–680.
344 Tilitapahtumatiedot eivät itsessään ole arkaluonteisia tietoja, mutta ne muuttuvat arkaluonteisiksi, kun niistä ilmenee arkaluonteisena pidettyjä tietoja esimerkiksi uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveyspalve-luiden käytöstä. Ks. PeVL 48/2018 vp, s. 3–4.
345 Ks. HE 137/1999, s. 37. Onkin yllättävää, että lainsäätäjä ei tuonut muutoslakia 1201/2020 koskevissa esitöissä erikseen esiin yhteyttä perusoikeussääntelyyn, vaikka perusoikeuksien merkitys on kasvanut sitten asiakaslain sää-tämisen ajankohdan. Ks. perusoikeuksien merkityksestä ennen perusoikeusuudistusta ja sen jälkeen Karapuu 2011, s. 76–80.
346 Ks. HE 137/1999, s. 37; HE 129/2020 vp, s. 97.
347 Ks. PeVL 14/2002 vp, s. 6.
Arkaluonteisiin tietoihin liittyvän salassapitointressin ja sen syrjäyttävän tietojensaantioikeutta koskevan intressin yhteensovittamiseksi on asiakasmaksulain 14 a.3 §:ssä (1201/2020) edelly-tetty, että viranomainen tekee päätöksen rahalaitosta koskevasta tietopyynnöstä ja asiakkaalle annetaan tieto päätöksestä ennen pyynnön esittämistä. Menettelyä ei ole muutoin säännöksessä tarkemmin kuvattu, vaikka säännöksen sanamuodosta johdetun tulkinnan perusteella viran-omainen voi pyytää salassa pidettäviä tietoja asiakkaan suostumuksesta riippumatta. Säännök-sen sanamuodosta ei voi kuitenkaan näkemykSäännök-seni mukaan tehdä päätelmää siitä, että viran-omainen voisi jättää noudattamatta hallintolakia asian selvittämisen, asianosaisten kuulemisen ja päätöksen perustelemisen osalta.348 Erityisesti tiedonsaantipyyntöä koskevassa päätöksessä esitetyt perustelut avaavat sekä tietojen luovuttamisvelvollisuudesta vastaavalle taholle että asi-akkaalle mahdollisuuden arvioida päätöksen lainmukaisuutta. Asiakasmaksulain 14 a.3 §:ssä (1201/2020) tai sen säännöskohtaisissa perusteluissa ei myöskään oteta lainkaan kantaa pyyn-nön tekemistä koskevan päätöksen muutoksenhakukelpoisuuteen. Koska sitä ei ole säännök-sessä nimenomaisesti kielletty, päätöksestä on tällöin näkemykseni mukaan mahdollista valit-taa. Tämän tulkinnan puolesta puhuvina seikkoina voidaan pitää perustuslain 21 §:ssä vahvis-tettua pääsääntöä muutoksenhakuoikeudesta ja sitä, että täytäntöönpantava päätös vaikuttaa merkittävästi asiakkaan oikeuksiin ja velvollisuuksiin.349