Kuntalain 8 §:n mukainen kunnan järjestämisvastuu ei määritä sitä, miten palvelut voidaan kunnassa tuottaa ja hoitaa. Täten järjestämisvastuuseen kuuluvien palveluiden tuottamista-voista on kuntalain 9.1 §:ssä säädetty erikseen.95 Kyseisen pykälän mukaan kunta voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut joko itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen
89 Erikoissairaanhoitolain 7 §:ssä edellytetään, että erikoissairaanhoidon järjestämiseksi maa on jaettava sairaan-hoitopiireihin.
90 Perusoikeuksien ensisijainen toteuttamisvastuu kuuluu valtiolle. Perusoikeussäännösten oikeusvaikutukset ulot-tuvat kuntiin silloin, kun kunnille on säädetty tavallisen lain tasolla perusoikeuksien toteuttamiseen liittyviä tehtä-viä. Tuori 1996, s. 857─858.
91 Harjula − Prättälä 2019, s. 53.
92 Perustuslain 19 § on otsikoitu nimellä: Oikeus sosiaaliturvaan.
93 Ks. HE 309/1993 vp, s. 69.
94 Sakslin 1999, s. 228. Säännösten tulkintaa ohjaa tällöin perustuslainmukainen tulkinta.
95 Ennen voimassa olevaa kuntalakia (410/2015) kuntia koskevassa lainsäädännössä järjestämisvastuu ja tuotta-misvastuu samaistettiin toisiinsa, koska järjestämisestä ja tuottamisesta vastasi pitkälti sama taho eli kunta. Ks.
Harjula – Prättälä 2015, s. 196.
muilta palvelun tuottajilta. Kuntalain 9.1 §:n sanamuotoa on tulkittu niin, että se sallii kun-nan tuottaa palvelut itse, yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa, perustaa palveluja tuot-tavan osakeyhtiön tai olla osakkaana yhtiössä tai vaihtoehtoisesti hankkia palvelut valtiolta tai muulta julkisoikeudelliselta yhteisöltä tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta.96 Kuntalain lisäksi kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvan toiminnan järjestämisestä sää-detään vielä erikseen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta an-netun lain (733/1992) 4.1 §:ssä (1309/2003).97 Kyseisen pykälän 5-kohdan perusteella on sallittua, että kuntalain 9.1 §:n määrittelemien palvelujen tuottamisvaihtoehtojen lisäksi so-siaali- ja terveydenhuoltopalvelut tuotetaan antamalla palvelun käyttäjälle palveluseteli.98 2.3 Ikääntyneiden asumispalvelut sosiaalihuoltolaissa ja terveydenhuoltolaissa
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä ja tuottamista koskevan normiston lisäksi oman ryhmänsä muodostava ne säädökset, joita noudatetaan sosiaali- ja terveydenhuollon palve-luiden osalta. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvepalve-luiden toteuttamista ja sisältöä ohjaa erityi-sesti sosiaalihuoltolakiin ja terveydenhuoltolakiin kirjatut säädökset. Molempien lakien asi-alliset soveltamisalat (SHL 2.1 § ja TervHL 1.1 §) ovat yleisiä, joten on ollut perusteltua säätää erikseen, omissa pykälissä siitä, mitä sekä terveydenhuollon että sosiaalihuollon pal-veluihin kuuluu, ja millä edellytyksin palveluja on mahdollista saada.99
Kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvista yleisistä, kaikille suunnatuista sosiaalipalveluista säädetään sosiaalihuoltolain 14.1 §:ssä.100 Kyseessä on 14 kohdan luettelo palveluista, jotka kunnan on järjestettävä sosiaalihuoltolain 11 §:ssä määriteltyjen tuen tarpeisiin vastaa-miseksi.101 Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä esitetyt tuen tarpeet määrittelevät siis sen, millaisia
96 Ks. Harjula – Prättälä 2015, s. 201
97 Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annettu laki (733/1992) kumoutuu lailla 616/2021 1.1.2023 alkaen.
98 Sosiaali- ja terveyenhuollon palvelusetelistä annetun lain 3 §:n 2-kohdan mukaan palvelusetelillä tarkoitetaan järjestämisvastuussa olevan kunnan sosiaali- ja terveyspalvelun saajalle myöntämää sitoumusta korvata palvelujen tuottajan antaman palvelun kustannukset kunnan ennalta määräämään arvoon asti.
99 Ks. tämän tutkielman kappaleesta 2.1 sekä terveydenhuoltolain että sosiaalihuoltolain yleisistä sovelta-misaloista.
100 Tuori – Kotkas käyttävät sosiaalihuoltolain 14.1 §:ssä mainituista sosiaalipalveluista nimitystä ”yleiset sosiaa-lipalvelut” erotuksena sosiaalihuollon erityislakien nojalla annettavista sosiaalipalveluista. Ks. Tuori – Kotkas 2016 s. 319.
101 HE 164/2014 vp, s. 109. Sosiaalihuoltolain 14 §:ssä mainittujen sosiaalipalveluiden lisäksi kunnalla on mah-dollisuus järjestää myös muita palveluita tuen tarpeeseen vastaamiseksi kuin sosiaalihuoltolain 14 §:ssä mainitut palvelut.
palveluita kunnan tulee järjestää.102 Kyseisen pykälän 2-kohdassa on säädetty asumiseen liit-tyvästä tuen tarpeesta.103 Vaikka lähtökohtaisesti vastuu asumiseen liittyvät järjestelyistä on henkilöllä itsellään ja kunnan asuntoviranomaisilla, lisäävät puutteelliset tai sopimattomat asumisolosuhteet sosiaalihuollon palveluiden käyttöä.104 Tästä syystä lainsäätäjä on näke-mykseni mukaan nähnyt tarpeelliseksi säätää erikseen, omissa pykälissään kunnan vastuulla olevista asumiseen ja siihen liittyvistä palveluista.
Sosiaalihuoltolain systematiikassa asumiseen ja siihen liittyvät palvelut on jaettu kolmeen eri kategoriaan: kotona annettaviin palveluihin (SHL 19-20 §), asumispalveluihin (SHL 21
§) ja laitoksissa tapahtuva hoitoon (SHL 22 §). Sosiaalihuoltolain lisäksi laitoshoidosta sää-detään terveydenhuoltolain 67 §:ssä. Jaottelu eri palvelumuotojen välille on tehty sen mu-kaan, missä palvelu henkilölle annetaan ja mikä on tuen tarve eikä esimerkiksi, sillä perus-teella, kenelle palveluita annetaan. Toisaalta kuitenkin tiedetään, yli 65-vuotiaat henkilöt käyttävät asumiseen liittyviä palveluja eniten muihin ikäryhmiin ja sosiaalihuollon asiakas-ryhmiin verrattuna.105
2.3.1 Kotiin annettavat palvelut
Kotiin annetavista palveluista säädetään sosiaalihuoltolain 19 ja 20 §:ssä. Kotipalvelulla tar-koitetaan sosiaalihuoltolain 19.1 §:n mukaan asumiseen, hoitoon ja huolenpitoon, toiminta-kyvyn ylläpitoon, lasten hoitoon ja kasvatukseen, asiointiin sekä muihin jokapäiväiseen elä-mään kuuluvien tehtävien ja toimintojen suorittamista tai niissä avustamista. Lainkohdan säännöskohtaisissa perusteluissa korostetaan erityisesti pyrkimystä ylläpitää ja tukea palve-luiden käyttäjän omaa toimintakykyä ja selviytymistä jokapäiväisessä elämässä kotipalve-luiden avulla.106 Tarkempaa palveluita koskevaa tehtäväluetteloa ei perusteluissa esitetä, vaan siinä tyydytään toteamaan kotipalveluiden sisällön vastaavan aiemmin voimassa ollutta sosiaalihuoltolain (710/1982, kumottu) kotipalveluille annettua sisältöä, ja järjestettävien
102Lähtökohtana on sosiaalihuollon asiakkaan tarpeet, ei itse palvelujärjestelmä. Jos esimerkiksi asiakkaalla on sosiaalihuoltolain 11 §:n mukainen tuen tarve, ei tarpeeseen voi jättää vastaamatta sillä perusteella, että kunnasta ei löydy tarpeeseen vastaavaa palvelua. Ks. STM 2017:5, s. 38.
103 Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä on esitetty 11-kohtainen luettelo tuen tarpeista, ja ne liittyvät asumisen järjestämi-seen liittyvän tuen lisäksi muun muassa jokapäiväisestä elämästä selviytymijärjestämi-seen ja taloudellisen tuen tarpeejärjestämi-seen.
104 HE 164/2014 vp, s. 103.
105 Ks. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2020, s. 20.
106 Ks. HE 164/2014 vp, s. 112.
palveluiden olevan sellaisia, joista asiakas ei itse selviäisi.107 Sosiaalihuoltolain 19.3 §:ssä määritellään kotipalveluun liitännäisinä palveluina eli tukipalveluina ateria-, vaatehuolto- ja siivouspalvelut sekä sosiaalista kanssakäymistä edistävät palvelut. Tukipalveluiden käsitettä ei sosiaalihuoltolain esitöissä tarkemmin määritellä, vaikka sosiaalihuoltolain 19.1 §:n koti-palveluiden sisältö on osittain päällekkäinen sosiaalihuoltolain 19.3 §:ssä säädettyihin tuki-palveluihin nähden.
Sosiaalihuoltolain 20 § koskee kotihoitoa, ja sillä tarkoitetaan sosiaalihuoltolain 19 §:n mu-kaisen kotipalvelun ja terveydenhuoltolain 25 §:ään sisältyvien kotisairaanhoidon tehtävistä muodostuva kokonaisuutta.108 Tästä kokonaisuudesta säännöskohtaisissa perusteluissa käy-tetään nimitystä kotihoitopalvelut.109 Lain esitöissä ei erikseen perustella sitä, miksi kotihoi-topalveluja ei ole esimerkiksi sisällytetty sosiaalihuoltolain 19.3 §:n mukaisiin tukipalvelui-hin. Toisaalta on ymmärrettävää, että kotihoitopalvelut on eriytetty omaksi säännökseksi, sillä niitä käyttävät erityisesti iäkkäät henkilöt, vammaiset ja pitkäaikaissairaat.110
2.3.2 Palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen
Sosiaalihuoltolain 21 §:n mukaisilla asumispalveluilla tarkoitetaan säännöskohtaisten perus-telujen mukaan asuntoa ja siinä asumista tukevien palveluiden kokonaisuutta.111 Lainkohta jakaa asumispalvelut toteutettavaksi joko tuetun asumisen muodossa, palveluasumisena tai tehostettuna palveluasumisena.112 Lain esitöiden mukaan ryhmittely on tehty sillä perus-teella, mikä on palvelun käyttäjän toimintakyky, tarvittavan hoidon sitovuus ja vaativuus sekä annettavien palveluiden määrä ja laatu.113 Siinä missä tuettu asuminen on itsenäiseen
107 Kumotun sosiaalihuoltolain (710/1982) hallituksen esityksessä esitetään 9-kohtainen esimerkkiluettelo siitä, mitä kotipalvelut sisällöltään ovat. Siihen kuuluu mm. lasten hoitoa ja kasvatusta, asunnon puhtaanapitoa, ruokai-lun ja vaatehuollon järjestämistä, henkilökohtaista puhtaanapitoa sekä sosiaalisten kanssakäymisten edistämistä.
Ks. HE 102/1981 vp, s. 18.
108 Kesäkuussa 2021 esiteltiin sosiaalihuoltolain ja vanhuspalvelulain muuttamista koskeva hallituksen esitysluon-nos, jossa ehdotetaan sosiaalihuoltolakia muutettavaksi niin, että siinä säädettäisiin jatkossa ainoastaan kotihoi-dosta. Kotihoitoon sisältyisi voimassa olevan sääntelyn tapaan kotipalvelu ja mahdollisesti myös kotisairaanhoi-don tehtävät. Esitysluonnoksessa tukipalvelut erotettaisiin kotihoidosta erilliseksi sosiaalipalveluiksi Ks. STM 13519/2021, s. 26, 64─66.
109 HE 164/2014 vp, s. 114.
110 HE 164/2014 vp, s. 113.
111 Ks. HE 164/2014 vp, s. 114.
112 Sosiaalihuoltolain 21 §:ää ehdotetaan uudistettavaksi niin, että jokaisesta asumispalvelun muodosta säädettäi-siin jatkossa omissa pykälissään. Tehostettu palveluasumisesta käytettäisäädettäi-siin lakimuutoksen jälkeen nimitystä
”hoiva-asuminen”. Ks. STM 13519/2021, s. 27, 67─70.
113 HE 164/2014 vp, s. 114.
asumiseen tai itsenäiseen asumiseen siirtymistä annettavaa tukea, korostuu palveluasumi-sessa ja tehostetussa palveluasumipalveluasumi-sessa hoidon ja huolenpidon merkitys.114
Sosiaalihuoltolain 21.4 §:n mukaan palveluasumisella tarkoitetaan palveluasunnossa järjes-tettävää asumista ja palveluja. Samaisen pykälän toisessa lauseessa on lueteltu palveluasumi-seen sisältyvät asiakkaan tarpeen mukaiset palvelut eli hoito ja huolenpito, toimintakykyä ylläpitävä ja edistävä toiminta, ateria-, vaatehuolto-, peseytymis- ja siivouspalvelut sekä so-siaalista kanssakäymistä edistävät palvelut. Tehostetussa palveluasumisessa edellä kuvatut palvelut ovat saatavilla ympärivuorokautisesti sosiaalihuoltolain 21.4 §:n kolmannen lau-seen mukaisesti. Tämä tarkoittaa siis sitä, että tehostetussa palveluasumisessa on henkilö-kuntaa paikalla palvelun käyttäjän apuna ympäri vuorokauden.
2.3.3 Laitoksessa annettavat palvelut
Iäkkään henkilön asuminen ja siihen liittyvät palvelut voidaan järjestää myös laitoksessa pääsääntöisesti joko sosiaalihuoltolain mukaisena laitospalveluna tai terveydenhuoltolain mukaisena laitoshoitona.115 Sosiaalihuoltolain laitospalveluja koskeva pykälän (SHL 22 §) mukaan hoito ja kuntouttava toiminta järjestetään jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimintayksikössä.116 Säännös ei kuitenkaan tarkemmin määritä annettavien laitospalvelui-den paikkaa, vaan siihen sovelletaan avohoidon ja laitoshoidon määrittelyn perusteista an-nettua Sosiaali- ja terveysministeriön asetusta (1806/2009). Kyseisen asetuksen liitteen 1.
kohdan mukaan hoito on laitoshoitoa, kun se on järjestetty sosiaalihuollon laitoksessa, esi-merkiksi vanhainkodissa.117 Samaisen säännöksen mukaan laitoshoitoa voidaan antaa myös sairaalan ja terveyskeskuksen vuodeosastolla. Terveydenhuoltolain 67.1 § täydentää Sosi-aali- ja terveysministeriön antamaa asetusta niin, että laitoshoito voi tapahtua myös sairaalan tai terveyskeskuksen vuodeosaston lisäksi muussa terveydenhuollon toimintayksikössä tai vastaavissa olosuhteissa.
114 HE 164/2014 vp, s. 115.
115 Vanhuspalvelulaissa laitoksessa annettavasta hoidosta käytetään nimitystä pitkäaikainen laitoshoito. Kumo-tussa sosiaalihuoltolaissa (710/1982) käytettiin puolestaan termiä laitoshuolto (23 §). Voimassa olevan sosiaali-huoltolain esitöissä ei perustella sitä, miksi laitoshuolto korvattiin termillä laitospalvelut.
116 Ks. STM 13519/2021, s. 33─37. 79, jossa ehdotetaan, että iäkkäiden pitkäaikainen laitoshoito sosiaalihuollon toimintayksiköissä (SHL 22 §) lopetettaisiin vuoden 2025 loppuun mennessä. Pitkäaikaisen laitoshoidon kriteerit terveydenhuoltolain nojalla myönnetyssä laitoshoidossa tulisivat myös hallituksen esitysluonnoksen perusteella kiristymään.
117 Muita liitteessä mainittuja sosiaalihuollon laitoksia ovat kehitysvammaisten erityishuollon keskuslaitos ja päih-dehuoltolaitos.
Sosiaalihuoltolain 22 §:n mukaan laitospalveluilla tarkoitetaan hoidon ja kuntouttavan toi-minnan järjestämistä. Verrattuna muihin sosiaalihuoltolaissa säädettyjen asumiseen liitty-vien palvelujen sisältöihin on laitospalveluja koskeva lainkohta niukkasanainen. Tämä on lainsäätäjältä ymmärrettävä ratkaisu, sillä laitospalveluiden myöntämisen perusteet linkitty-vät sosiaalihuoltolain 22.1 §:n sanamuodon perusteella tiiviisti sekä lääketieteellisiin että asiakas- ja potilasturvallisuuteen liittyviin perusteisiin.118 Näin ollen ei olisi tarkoituksen-mukaista tai edes mahdollista määritellä palvelujen sisältöä lain tasolla tyhjentävästi.
2.3.4 Laitoshoitoa vai avohoitoa?
Ikääntyneiden asumispalveluiden yhteydessä käytetään myös termiä ”avohoito”. Avohoidon käsitteelle ei ole lainsäädännössämme annettu nimenomaista oikeudellista merkityssisältöä, vaan se on määritelty laitoshoidolle annetun merkityssisällön kautta. Avohoidon ja laitos-hoidon määrittelyn perusteista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (1806/2009) liitteen 2-kohdan mukaisesti muissa kuin liitteen 1-kohdan toimintayksiköissä annetut pal-velut katsotaan avohoidoksi, ellei ole erityisen painavia perusteita pitää toimintaa laitoshoi-tona. Liitteen 1-kohdassa luetellaan ensinnäkin ne yksiköt, jotka aina katsotaan laitos-hoidoksi. Tämän lisäksi siinä määritellään sosiaalihuollon laitokselle tunnusomaisia piir-teitä. Laitoshoidoksi katsotaan yksikkö, jossa annetaan hoitoa, kuntoutusta ja ylläpitoa eri-tyistä huolenpitoa vaativille henkilöille, jotka eivät tarvitse sairaalahoitoa, mutta jotka eivät selviä kotona tai muussa avohoidossa säännöllisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisestä huolimatta.
Avohoidon tunnusomaisena piirteenä pidetään erityisesti henkilön asumista joko omistus-asunnossa, asumisoikeus- tai vuokra-asunnossa Avohoidon ja laitoshoidon määrittelyn rusteista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (1806/2009) liitteen 2-kohdan pe-rusteella. Voimassa olevan sosiaalihuoltolain 21 §:n mukainen palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen katsotaan myös tässä jaottelussa avohoidoksi119, vaikka hoitoa voidaan näissä antaa ympärivuorokautisesti.120 Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun
118 Vastaavan sisältöinen säännös löytyy myös vanhuspalvelulain 14a §:tä (1351/2014). Ks. myös STM 2017:30, s. 20–21, jossa esitetään laitoshoidon päätöstä tehtäessä huomioon otettavia tekijöitä.
119 Avohoidon ja laitoshoidon määrittelyn perusteista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (1806/2009) liitteen 2-kohtaa ei ole muutettu vuonna 2015 voimaan tulleen sosiaalihuoltolain myötä. Asetuksen liitteen 2 kohdassa viitataan kumotun sosiaalihuoltolain (710/1982, kumottu) 22 §:ään, ja siinä mainittuihin asu-mispalveluihin eli palvelu- ja tukiasumiseen.
120 STM 2017:30, s. 15.
2016:29 mukaisesti asumispalveluyksikköä voidaan pitää avohoidon piiriin kuuluvana sil-loin, kun asukas maksaa vuokraa asumisestaan, vastaa elinkustannuksistaan sekä saamistaan palveluista. Lisäksi hoidon tulee poiketa selvästi laitoshoidossa olevien saamasta hoidosta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ilmenevän oikeusohjeen perusteella asumismuo-don tosiallinen luonne ratkaisee sen, onko asumista pidettävä avohoitona vai laitoshoitona.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on myös linjassa avohoidon ja laitoshoidon määrit-telyn perusteista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (1806/2009) liitteen 3-kohdan kanssa. Siinä nimenomaisesti todetaan, että toiminta ei ole avohoitoa esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa kunnallinen vanhainkoti on ainoastaan uudelleennimetty asu-mispalveluyksiköksi ilman, että sen toimintaa on käytännössä muutettu. Jotta laitos muut-tuisi avohoitoyksiköksi, tulee myös sen toiminnan muuttua.
2.4 Ikääntyneiden asumispalvelut vanhuspalvelulaissa
Sekä sosiaalihuoltolain että terveydenhuoltolain henkilöllinen soveltamisala on yleinen eli molempia lakeja sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin väestöryhmiin.121 Tästä syystä myös kunnan ikääntyneiden asumispalveluita koskevat tehtävät ja velvollisuuksien sisältö mää-räytyvät ensisijaisesti näiden yleislakien nojalla.122 Sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain sisältämien yleisten säännösten lisäksi asumispalveluista säädetään myös erillisiä asiakas-ryhmiä koskevissa erityislaeissa.123 Erityislait tulevat sovellettavaksi toissijaisesti yleislakei-hin nähden silloin, kun yleislakien nojalla tarjottavat palvelut eivät ole tarkoituksenmukaisia tai riittäviä palvelun tarvitsijalle.124
Vanhuspalvelulaki poikkeaa sääntelytavaltaan ja oikeusvaikutuksiltaan muista erityisryh-mien asumispalveluja sääntelevistä erityislaeista.125 Vanhuspalvelulaissa ei esimerkiksi
121 Tarkemmin sanottuna oikeus sosiaali- ja terveydenhuoltoon määräytyy lähtökohtaisesti Suomessa asumisen tai työskentelyn perusteella. Ks. Kotkas 2019, s. 50–56, 71–75, 221–227, 251–252 sosiaali- ja terveydenhuollon pal-veluita koskevien kansallisten lakien ja EU-sääntelyn henkilöllisistä soveltamisaloista.
122 Perustuslain 19 § voi myös tulla suoraan sovellettavaksi ja saada itsenäistä merkitystä silloin, kun iäk-kään henkilön ihmisarvoisen elämän turvaamisen toteutuminen on vaarassa eikä sitä ole mahdollista toteut-taa alemman asteista lainsäädäntöä soveltamalla Ks. Karvonen-Kälkäjä 2017, s. 140; Nykänen – Kallio-maa-Puha – Saikkonen 2020, s. 266–267.
123 Asumispalveluista säädetään myös kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977, kehitys-vammalaki) ja vammaisuuden perusteella järjestetyistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (380/1987, vammaispalvelulaki).
124 Kyse on yleisten sosiaalipalvelujen ensisijaisuuden periaatteesta. Ks. Tuori – Kotkas 2016, s. 203.
125 Vanhuspalvelulain esitöiden mukaan vanhuspalvelulaissa on kyse sosiaali- ja terveydenhuollon yleis- ja eri-tyislainsäädäntöä täydentävästä laista. Ks. HE 160/2012 vp, s. 1.
den erityislakien tapaan nimenomaisesti säädetä vanhuspalvelulain nojalla annettavista pal-veluista tai uusista palpal-veluista, vaan lain keskiössä on erityisesti kunnille asetettavat iäkkäi-den ihmisten käyttämiin palveluihin liittyvät laadulliset velvollisuudet ja keinot laissa mää-riteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.126 Toisin kuin esimerkiksi vammaispalvelulaissa vanhuspalvelulaki ei erityislakistatuksestaan huolimatta turvaa ikääntyneiden asumispalve-luiden saantia subjektiivisena oikeutena eli kunnan määrärahoista tai viranomaisen harkin-nasta riippumattomana oikeutena.127 Vanhuspalvelulaki ei myöskään sisällä muiden erityis-lakien tapaan muutoksenhakusäännöksiä korostaen osaltaan lain abstraktia tasoa, ja sitä, että lain velvoitteet kohdistuvat pääsääntöisesti kuntaan ja palveluissa sovellettaviin menettelyi-hin. Näin ollen iäkkäille tarkoitettuja palveluita koskeviin hallintopäätöksiin sovelletaan to-siasiallisesti muita lakeja kuin vanhuspalvelulakia eikä se siten itsessään vahvista iäkkään henkilön oikeusturvaa oikeudellista asemaa palveluja haettaessa tai käytettäessä. Ei siis ihme, että vanhuspalvelulain tarpeellisuutta suhteessa muuhun sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita säätelevään lainsäädäntöön on kyseenalaistettu.128
2.4.1 Ikääntyneiden asumispalveluita määrittävät periaatteet
Vaikka vanhuspalvelulain nojalla ei iäkkäille järjestetä asumispalveluita, on vanhuspalvelu-lain 3 lukuun kirjattu palvelun tarpeisiin vastaamisessa noudatettavista periaatteista ja pitkä-aikaishoivan toteuttamista koskevia periaatteita, joilla on merkitystä ikääntyneiden asumis-palveluja haettaessa ja myönnettäessä.129 Vanhuspalvelulain 13.1 §:n edellyttää, että kunnan on järjestettävä iäkkäälle henkilölle laadukkaita sosiaali- ja terveyspalveluita, jotka ovat tar-peisiin nähden oikea-aikaisia ja riittäviä. Vanhuspalvelulain 13.1 §:ään kirjatut periaatteet palvelujen oikea-aikaisuudesta ja riittävyydestä määritellään säännöskohtaisten perustelujen mukaan selvittämällä palveluntarpeet vanhuspalvelulain 15 §:n mukaisesti ja laatimalla pal-velusuunnitelma vanhuspalvelulain 16 §:n edellyttämällä tavalla.130 Palvelujen oikea-aikai-suus ja riittävyys ovat itseasiassa sosiaalipalvelujen järjestämiseen sisältyvä velvoite eikä pelkästään palvelun laatua määrittävä kriteeri.131
126 Ks. Mäki-Petäjä-Leinonen 2013, s. 21─23.
127 Ks. HE 160/2012, s. 5–6. Arajärven mukaan vanhuspalvelulain säännöksissä käytetään velvoittavaa, subjek-tiivista oikeutta osoittavia sanamuotoja. Arajärvi 2014, s. 265.
128 Ks. Arajärvi 2014, s. 280─282.
129 HE 160/2012 vp, s. 22─23, 32. Velvoittavuus on ulotettu koskemaan myös yksityisiä palveluntuottajia.
130 Ks. HE 160/2012 vp, s. 42.
131 Viranomaisella on velvollisuus viivytyksettä selvittää iäkkään henkilön palvelun tarve (vanhuspalvelulaki 15.2
§) ja määritellä tarpeita vastaava palvelukokonaisuus palvelusuunnitelmassa (vanhuspalvelulaki 16.2 §).
Vanhuspalvelulain 13.1 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa laadukkaat palvelut linkitetään toisaalta vanhuspalvelulain 19 §:ssä säädettyyn velvollisuuteen turvata iäkkään henkilön hyvä hoito ja huolenpito sekä toisaalta asiakkaan kokemukseen laadusta eli siitä, että asiakas saa osakseen kunnioittavaa ja yksilöllistä kohtelua ja järjestettävien palveluiden toteuttami-sessa huomioidaan ikäihmiset omat toivomukset.132 Vanhuspalvelulain palvelun laatua kos-kevien vaatimusten on todettu täydentävän muualla lainsäädännössä säädettyjä oikeuksia laadukkaisiin palveluihin ja hyvään hoitoon.133 Se, mitä täydentäminen ikääntyneiden koh-dalla tarkoittaa ei vanhuspalvelulain esitöistä selviä, vaikka jo esimerkiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000, asiakaslaki) tavoitteena on ollut vahvistaa heikommassa asemassa olevien ryhmien oikeuksia ja asemaa.134 Toisaalta vanhus-palvelulain palvelun laatua koskeva lainkohta ei ole jäänyt ”tyhjäksi lain kirjaimeksi”, sillä esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä asiakas- ja potilaslain sään-nösten lisäksi vanhuspalvelulain 19 §:ään on sovellettu yhtenä ratkaisuperusteena arvioita-essa palvelun käyttäjän oikeudellista asemaa.135 Lisäksi aluehallintovirastoissa ikääntynei-den asumispalveluja koskevat kantelut näyttäisivät liittyvän enemmistönä palvelun laatuun, ja palveluiden tuottajien toiminnassa on havaittu palvelun laadun osalta epäkohtia ja vir-heitä.136
2.4.2 Kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus
Vanhuksen palvelutarpeisiin vastaamista ohjaavana periaatteena (vanhuspalvelulaki 13.2 §) ja pitkäaikaishoivan periaatteena (vanhuspalvelulaki 14.1 §) on vanhuspalvelulakiin kirjattu lähtökohdaksi kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus.137 Vanhuspalvelulain 14.1 §:n mukaan hoito ja huolenpito on toteutettava ensisijaisesti kotiin annettavilla ja muilla sosiaali- ja terveydenhuollon avopalveluilla. Vanhuspalvelulain esitöissä käsite ”koti” rinnastetaan myös muihin kodinomaisiin asuinympäristöihin.138 Kodilla ei siis vanhuspalvelulain yhtey-dessä tarkoiteta pelkästään vanhuksen käytössä olevaa omistus-, asumisoikeus- tai
132 Ks. HE 160/2012 vp, s. 41, 49. Vanhuspalvelulain 4 luvussa säädetään palvelujen laatua varmistavista edelly-tyksistä: riittävästä henkilöstömitoituksesta (vanhuspalvelulaki 20 §), osaavasta johtamisesta (vanhuspalvelulaki 21 §) ja asianmukaisista toimitiloista (vanhuspalvelulaki 22 §).
133 HE 160/2012 vp, s. 49.
134 Ks. HE 137/1999 vp, s. 1, 4.
135 Ks. esimerkiksi EOA 23.11.2016 dnro 4687/4/15.
136 Toivonen – Muukkonen – Mäki-Petäjä-Leinonen 2021, s. 217–220, 223. Tutkimuksesta ei käynyt ilmi, kuinka suuri osa käsittelyyn otetuista palvelun laatuun liittyvistä kanteluista johti seuraamukseen toteamiseen.
137 HE 160/2012 vp, s. 7, 20, 23, 42. Kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus on asetettu lähtökohdaksi myös sosiaalihuoltolain 21.1 §:n perusteella.
138 HE 160/2012, s. 42; HE 240/2014, s. 11. Kodin käsitettä on tulkittava vanhuspalvelulaissa laajentavasti.
asuntoa, vaan se voi olla myös pysyväisluonteista asumista sosiaali- ja terveydenhuollon avohuollon yksiköissä.139 Kodin käsitteen ulkopuolelle rajataan vanhuspalvelulain esitöiden mukaan nimenomaisesti ainoastaan laitoshoito, jota ei pidetä kodinomaisena asuinympäris-tönä.140 Asumismuotojen priorisointia koskevan säännöksen tarkoituksena on ehkäistä lai-toshoitoa tilanteissa, joissa se on epätarkoituksenmukaista eikä siis valitsemaan palvelumuo-toa kodin tai sosiaali- ja terveydenhuollon avohuollossa toteutettavan asumisen välillä.141
139 Vrt. Perttola 2017 s. 20, joka on puolestaan rinnastanut tehostetun palveluasumisen laitoshoitoon, ja tulkinnut vanhuspalvelulain esitöitä niin, että tehostettua palveluasumista ei katsottaisi myöskään sisältyvän käsitteen ”koti”
alaan.
140 HE 240/2014 vp, s. 11. Toisaalta sosiaalihuoltolain 22.1 §:ssä edellytetään, että laitoshoidossa oleva henkilölle olisi pyrittävä järjestämään kodinomainen elinympäristö.
141 Ks. HE 240/2014 vp, s. 11.
3 IKÄÄNTYNEIDEN ASUMISPALVELUIDEN ASIAKASMAKSU-JEN PERIMISEN LÄHTÖKOHDISTA
3.1 Oikeus asiakasmaksujen perimiseen
Asiakasmaksulain 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista voi-daan periä palvelun käyttäjältä maksu, jollei lailla toisin säädetä.142 Asiakasmaksulain esi-töiden perusteella kunnallisilla sosiaali- ja terveydenhuollon palveluilla viitataan palvelui-hin, joita kunnat järjestävät.143 Kunnan järjestämisvastuun sisältöä tai palveluiden tuottamis-tapaa ei asiakasmaksulain säätämisen aikoihin nykyisen lainsäädännön tuottamis-tapaan eroteltu toi-sistaan, sillä kunnilla katsottiin olevan kokonaisvastuu sekä palveluiden järjestämisestä että tuottamisesta.144 Periaatteena kuitenkin asiakasmaksulain säätämisestä asti on ollut, että so-siaali- ja terveydenhuollon palveluiden käyttäjien tulee olla asiakasmaksujen suhteen oikeu-dellisesti samassa asemassa riippumatta siitä, miten palvelut tuotetaan. Näin ollen riippu-matta siitä tuottaako kunta itse palvelut vai hankkiiko se palvelut joltakin muulta taholta eli niin kutsuttuna ostopalveluna, on perittäviin maksuihin sovellettava asiakasmaksulakia.145 Kuntien oikeus asiakasmaksujen perimiseen ulottuu myös sellaisiin sosiaali- ja terveyden-huollon palveluihin, joista ei nimenomaisesti säädetä asiakasmaksulaissa. Rauenneessa asia-kasmaksulain uudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 310/2018 vp, s. 125─126) ehdotettiin, että asiakasmaksuja voitaisiin periä ainoastaan niistä palveluista, joista asiakas-maksulaissa olisi säädetty nimenomaisesti.146 Sosiaali- ja terveydenpalveluiden asiakasmak-suja koskevaa tyhjentävää sääntelyvaihtoehtoa ei kuitenkaan muutoslailla 201/2020 toteute-tun asiakasmaksulain muutoksen yhteydessä, koska lainsäätäjä katsoi, että näin merkittävä asiakasmaksulain periaatteellisia lähtökohtia koskeva muutos tulee toteuttaa asiakasmaksu-lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä.147 Lainsäädäntöhistorian valossa olisi kyse
142 Kuntien oikeuteen periä asiakasmaksuja sisältyy myös oikeus päättää niiden suuruudesta asiakasmaksulainsää-dännön rajoissa. Ks. HE 216/1991 vp, s. 37.
143 HE 216/1991 vp, s. 36.
144 Harjula – Prättälä 2019, s. 195–196. Kunnan järjestämisvastuuta ja tuottamisvastuuta koskevia säännöksiä so-velletaan myös sosiaali- ja terveydenhuoltoon, ellei erityislainsäädännössä ole niistä poikkeavasti säädetty.
145 HE 216/1991 vp, s. 41. Ks. myös EOAK 17.6.2019 dnro 673/2018. Yksityinen palveluntuottaja on eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen mukaan velvollinen noudattamaan asiakasmaksulainsäädäntöä, silloin kun se hoitaa ter-veydenhuoltolakiin perustuvia tehtäviä kunnan kanssa tekemän sopimuksen perusteella.
146 Ks. esimerkiksi EOA 16.8.2010 dnro 1739/4/09, jossa oikeusasiamies piti välttämättömänä sitä, että laissa määritellään tyhjentävästi ja täsmällisesti niistä terveyspalveluista, joista voidaan periä asiakasmaksu.
147 Ks. HE 129/2020 vp, s. 49.
ollut kuitenkin paluusta ennen vuoden 1993 käytäntöihin, sillä ennen nykymuotoisen
ollut kuitenkin paluusta ennen vuoden 1993 käytäntöihin, sillä ennen nykymuotoisen