Toimeentulon ja elatuskyvyn edellytysten vaarantuminen

Jotta sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden käytöstä aiheutuva maksurasitus pysyisi eri-tyisesti pienituloisilla kohtuullisena, säädetään asiakasmaksulain 11 §:ssä (221/2003) asiakas-maksujen alentamisesta tai niiden perimättä jättämisestä.¹⁷¹ Asiakasmaksulain 11.1 § on kir-joitettu velvoittavaan muotoon niin, että sosiaalihuollon palveluista määrättyjä maksuja ja ter-veydenhuollon palveluista henkilön maksukyvyn mukaan määrättyjä maksuja on huojennet-tava, jos maksujen periminen vaarantaa henkilön tai perheen toimeentulon edellytykset tai henkilön lakisääteisen elatusvelvollisuuden toteutumisen. Asiakasmaksulain 11.2 §:n mukai-sesti kunta voi puolestaan päättää tapauskohtaimukai-sesti maksujen huojentamisesta muiden kuin asiakasmaksulain 11.1 §:n tarkoitettujen maksujen osalta tai huojentaa maksuja huollollisin perustein. Asiakasmaksulain huojentamista koskevat säännökset pohjautuvat perustuslakiva-liokunnan lausuntoihin siitä, että palvelun käyttäjän taloudellinen asema ei saa olla esteenä palveluiden käytölle eikä se myöskään saisi johtaa siihen, että henkilön toimeentulo turvattai-siin toimeentulotuella.¹⁷² Toimeentulotukilain (1412/1997) mukainen toimeentulotuki on

168 Ks. Kangas 2014, s. 232. Alhaisissa tuloluokissa laitoshoidosta aiheutuneet kustannukset katetaan pääosin ve-rovaroin.

169 Ks. Verronen 2017, s. 368.

170 Ks. HE 310/2018 vp (rauennut), s. 10, jossa on julkilausuttuna edellä kuvattu oikeusohje.

171 Ks. StVM 59/2002 vp, s. 4. Synonyymina asiakasmaksujen alentamiselle ja perimättä jättämiselle käytetään termiä huojentaminen. Ks. esimerkiksi HE 129/2020, s. 18.

172 Ks. esimerkiksi PeVL 10/2009 vp, s. 3; PeVL 21/2016 vp, s. 3 ja niissä esitetyt viittaukset muihin perustusla-kivaliokunnan lausuntoihin.

koitettu viimesijaiseksi taloudellisen tuen muodoksi tilanteessa, jossa yksilö ei voi saada toi-meentuloa omalla työllään tai muiden sosiaalietuuksien avulla tai muilla tavoin, kuten esimer-kiksi puolison elatusvelvollisuuden kautta.¹⁷³

Vaikka asiakasmaksujen huojentamisen ensisijaisuus suhteessa toimeentulotukeen on asia-kasmaksulain taustalla vaikuttavana periaatteena ja myös kuntia velvoittavaa oikeutta, on asiakasmaksulain 11 §:n soveltaminen jäänyt kunnissa vähäiseksi.¹⁷⁴ Asiakasmaksulain 11

§:n säännösten vähäisen soveltamisen on arveltu johtuvan siitä, etteivät kuntien viranomaiset eivätkä myöskään asiakkaat ole olleet tietoisia näiden säännösten sisällöstä.¹⁷⁵ Näistä syistä asiakasmaksulain 11 §:ään on lisätty muutoslailla 1201/2020 kolme uutta lainkohtaa eli asia-kasmaksulain 11.3-5 §:t (1201/2020). Asiaasia-kasmaksulain 11.3 §:ssä (1201/2020) säädetään ni-menomaisesti siitä, että asiakasmaksujen huojentaminen tulee olla ensisijaista suhteessa toi-meentulolaissa tarkoitettuun toimeentulotukeen nähden.¹⁷⁶ Asiakasmaksulain 11.4 §:ssä (1201/2020) puolestaan säädetään kuntien tiedonantovelvollisuudesta asiakasmaksujen huo-jentamisen mahdollisuudesta. Lainkohdan mukaan kunnan tulee antaa asiakkaalle ennen en-simmäistä palvelutapahtumaa, sen yhteydessä tai viimeistään maksua perittäessä tieto siitä, mitä asiakasmaksulain 11.1–3 §:ssä säädetään maksujen alentamisesta tai perimättä jättämi-sestä.¹⁷⁷ Tiedonantovelvollisuus myös edellyttää, että tieto on annettava niin, että asiakas ym-märtää riittävästi sen sisällön. Tämän lisäksi asiakkaalle on annettava sen viranomaisen tahon nimi ja yhteystiedot, jolta asiakas voisi kysyä lisää tietoja huojentamismahdollisuudesta.¹⁷⁸ Asiakasmaksulain 11.5 §:ssä (1201/2020) säädetään huojentamistiedon antamistavasta. Lain-kohdassa edellytetään, että tieto huojentamista on annettava asiakkaalle henkilökohtaisesti joko kirjallisesti tai suullisesti.¹⁷⁹ Tieto voidaan antaa myös sähköisen palvelun kautta.¹⁸⁰

173 Ks. Nykänen – Kalliomaa-Puha – Saikkonen 2020, s. 266–270 toimeentulotuen yhteydestä perustuslain 19

§:ssä säädettyihin oikeuksiin välttämättömästä toimeentulonturvasta.

174 Verronen Oikeus 2017, s. 372; HE 129/2020 vp, s. 26–27.

175 Ks. HE 310/2018 vp (rauennut), s. 93.

176 Jos asiakasmaksujen alentamista tai perimättä jättämistä koskevaa asiaa ei ole ratkaistu, se ei ole kuitenkaan este toimeentulotuen hakemiselle ja myöntämiselle. Ks. HE 129/2020 vp, s. 92.

177 Palvelutapahtumalla tarkoitetaan sosiaali- ja terveydenhuollossa tapahtuvaa asiakaskontaktia, asiakaskäyntiä tai hoitojaksoa. Ks. HE 129/2020 vp, s. 92.

178 HE 129/2020 vp, s. 92─93. Säännöskohtaisten perusteluiden mukaan asiakasmaksulain 11.4 § takia kunnan olisi jatkossa osoitettava taho, joka tuntee asiakasmaksujen huojentamista koskevan sääntelyn ja osaa tarvittaessa neuvoa asiakkaita.

179 HE 129/2020 vp, s. 93. Asiakkaan pyynnöstä tieto olisi annettava aina kirjallisesti.

180 HE 129/2020 vp, s. 93. Sähköisellä palvelulla tarkoitetaan esimerkiksi Suomi.fi-palvelua tai sosiaali- ja tervey-denhuollon toimintayksikön tiloissa olevaa automaattia.

Säännöslisäysten myötä kunnille tulee siis velvollisuus tiedottaa asiakasta asiakasmaksujen huojentamista koskevista säännöksistä. Tiedottamisvelvollisuus ei ole sinänsä uusi kunnan viranomaisia koskeva velvoite. Esimerkiksi asiakaslaissa ja potilaslaissa on säädetty viran-omaisen velvollisuudesta antaa tietoa palvelunkäyttäjän oikeuksista ja velvollisuuksista sekä siitä, miten viranomaisen tulisi tieto välittää palvelunkäyttäjälle.¹⁸¹ Viranomaisen tulisi myös hallintolain 8.1 §:ään kirjatun neuvontavelvollisuuden puitteissa, ilman aineellisen lainsää-dännön tukea antaa kaikkeen hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa.¹⁸² Näiden velvol-lisuuksien on katsottu ulottuvan myös asiakasmaksuihin liittyviin menettelyihin.¹⁸³ Tiedotta-miseen liittyvien velvollisuuksien lisäksi lainsäätäjä olisi kuitenkin voinut tehostaa maksulain 11 §:n soveltamista säätämällä viranomaiselle velvollisuuden huojentaa asiakas-maksuja oma-aloitteisesti. Esimerkiksi tilanteissa, joissa tiedetään, että asiakas on jo toimeen-tulotuen piirissä tai hän ei kykene tekemään huojennusta koskevaa hakemusta itse.¹⁸⁴ Tällä säännöslisäyksellä tiedottamisvelvollisuuden tapaan olisi lisätty asiakasmaksupäätöksiä teke-vien viranomaisten tietoisuutta voimassa olevan oikeuden sisällöstä ja parannettu asiakkaan pääsyä oikeuksiinsa.¹⁸⁵

Asiakasmaksulain 11 §:ään tehdyt säännöslisäykset parantavat ainakin teoriassa asiakkaiden mahdollisuutta päästä oikeuksiinsa ja vähentävät tarvetta toimentulotuen hakemiselle.¹⁸⁶ To-siasiallisten soveltamistilanteiden kannalta on tosin ongelmallista, että tämänkään asiakas-maksulain muutoksen yhteydessä ei ole otettu tarkemmin kantaa asiakasasiakas-maksulain 11.1-2

§:ssä (221/2003) mainittujen huojentamisperusteiden sisältöön.¹⁸⁷ Selvyyden vuoksi olisi

181 Ks. asiakaslain 5 § asiakkaan oikeudesta saada selvitys toimenpidevaihtoehdoista ja potilaslain 5 § potilaan tiedonsaantioikeudesta.

182 Näin hallintolain 8 §:n neuvontavelvollisuuden sisältöä on tulkinnut Mäenpää. Mäenpää 2016, s. 209.

183 Ks. EOAK 8.5.2019 dnro 2475/2019; EOAK 12.9.2019 dnro 4640/2018. Ratkaisussa EOAK 12.9.2019 dnro 4640/2018, s. 3 apulaisoikeusasiamies katsoi kaupungin menetelleen viranomaisen toiminnan julkisuudesta anne-tun lain (621/1999, julkisuuslaki) 20 §:n vastaisesti, koska kaupunki ei ollut riittävästi tiedottanut ja ohjeistanut asiakkaitaan siitä, miten asiakasmaksujen huojentamista koskevassa asiassa tulee menetellä.

184 Rauenneessa asiakasmaksulain uudistusta koskevassa hallituksen esityksessä asiakasmaksuviranomainen olisi ollut omasta aloitteesta velvollinen alentamaan asiakasmaksua tai jättämään kokonaan se perimättä. HE 310/2018 vp (rauennut), s. 127. Esimerkiksi Kelan lausunnossa asiakasmaksulain muutosta koskevan hallituksen esityksen luonnoksesta todetaan, että käytössä olevien tietopalvelujen avulla kuntien viranomaiset voivat saada helposti tie-don siitä, että onko asiakas saanut perustoimeentuloa viimeisten kuukausien aikana. Ks. Kela 9/010/2020, s. 5.

185 Eduskunnan oikeusasiamies on todennut, että toimeentulotukiasiaa hoitavan viranomaisen tulee ohjata asia-kasta hakemaan asiakasmaksulain 11 §:n mukaista maksujen alentamista tai sen poistamista, ja tarvittaessa oma-aloitteisesti selvittää maksun muuttamisen edellytyksistä ainakin silloin, jos asiakas ei siihen itse kykene. Ks.

EOAK 14.12.2018 dnro 6708/2017.

186 Lainmuutos itsessään ei takaa sitä, että asiakas hakisi maksujen huojentamista. Ks. esimerkiksi Verronen 2017, s. 374–375 etuuksien alikäytön syistä eli siitä, miksi asiakas ei hae jotakin etuutta, vaikka edellytykset etuuksien saamisille olisivat olemassa.

187 Muutoslakia 1201/2020 koskevassa hallituksen esityksessä tyydytään ainoastaan vastineena annettuihin lau-suntoihin toteamaan, että asiakasmaksulain 11.1 §:ssä tarkoitettu asiakasmaksujen huojentaminen toimeentulon

asiakasmaksulain 11 §:ssä tullut esimerkiksi säätää siitä, mitä asiakkaan taloudellista asemaa koskevia tietoja edellytetään asiakkaan toimittavan maksujen huojentamista koskevan harkin-nan tueksi.¹⁸⁸ Vaarana on, että tiedottamisvelvollisuus ei yksistään vaikuta huojentamismah-dollisuuden käyttöön, jos säännöksen soveltamisen perusteista ei ole säädetty tiukkarajaisesti.

Asiakasmaksulain 11.1–2 §:n aukollisuuden takia ja erityisesti tulkinnallisesti epäselvissä ti-lanteissa olisi perusteltua soveltaa analogisesti toimeentuloturvan ja sosiaalihuollon etuuspää-tösten myöntämisen yhteydessä tunnustettua myönteisen tulkinnan ensisijaisuuden periaa-tetta. Kyseisen periaatteen sisältönä on, että epäselvissä ja tulkinnallisissa etuuspäätöstilan-teissa on omaksuttava ensisijaisesti etuuspäätöstä hakevan kannalta myönteinen vaihtoehto.¹⁸⁹ Viime kädessä huojentamispäätöksen lainmukaisuuden arvioinnin tekee tuomioistuin. Sitä ennen muutoslailla 1201/2020 muutetun asiakasmaksulain 11 §:n (1201/2020) säännöskoh-taisissa perusteluissa edellytetään, että asiakasmaksujen alentamisesta ja perimättä jättämi-sestä on tehtävä kirjallinen päätös niin myönteisissä kuin kielteisissä tapauksissa noudattaen hallintolain säädöksiä.¹⁹⁰ Ottaen huomioon huojentamispäätöksen merkityksen palvelun käyttäjälle, olisi perusteltua ollut lisätä pykälään asiakkaan oikeusturvan varmistamiseksi päätöksen muotoa ja muutoksenhakua koskevat säännökset ainakin vastaavalla tarkkuudella kuin ne on kirjattu asiakasmaksulaki 2 b §:ään (1201/2020).¹⁹¹ Tätä näkemykseni mukaan olisi myös edellyttänyt perustuslakivaliokunnan lausunnot sääntelyn selkeydestä. Valiokun-nan kanValiokun-nan mukaan sääntelyn edellytetään olevan sellaista, että sen kohderyhmä kykenee soveltamaan säännöksiä ilman vaikeuksia.¹⁹² Lisäksi sääntelyn selkeyteen tulisi valiokunnan mukaan ”kiinnittää erityistä huomioita perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa”.¹⁹³

vaarantumisen perusteella arvioidaan yksilökohtaisella kokonaisharkinnalla. Ks. HE 129/2020 vp, s. 55 Vrt. myös StVM 39/2020 vp, s. 10, jossa todetaan, että tarkkojen huojentamisperusteiden puuttumisen takia säännöksen so-veltamista ja toimivuutta tulee seurata, ja tarvittaessa tulee laatia valtakunnalliset soveltamisohjeet. Oikeusminis-teriön asettamassa työryhmässä ehdotettiin asiakasmaksulain muuttamista niin, että asiakasmaksu tulisi voida jät-tää perimättä tai asiakasmaksua tulisi alentaa, jos palvelussa on ollut kuluttajasuojalain (38/1978) tarkoittama virhe. Ks. Oikeusministeriö 2020:3, s. 64─67.

188 Nyt esimerkiksi jää avoimeksi, miten asiakkaan varallisuus ja eri varallisuustyypit huomioidaan huojennusta haettaessa. Kunnissa maksujen huojentamispäätökseen näyttäisi vaikuttavan asiakkaan varallisuus, erityisesti ra-havarallisuus. Ks. HE 129/2020 vp, s. 37. Tämä käytäntö on näkemykseni mukaan ristiriidassa varallisuuden kos-kemattomuuden periaatteen kanssa.

189 Ks. myönteisen tulkinnan ensisijaisuudesta Tuori – Kotkas 2016, s. 197–198. Ks. myös Nykänen – Kalliomaa-Puha – Saikkonen 2020, s. 271, jotka esittävät analogisesti toimeentulotuen myöntämistä koskevassa oikeudelli-sessa harkinnassa valittavaksi ratkaisun, joka on asiakkaalle edullisin ja mieluisin. Ratkaisun tulisi toteuttaa par-haiten myös yksilön perusoikeuksia perusoikeusmyönteisen tulkinnan mukaisesti.

190 Ks. HE 129/2020 vp, s. 92.

191 Ks. tämän tutkielman kappale 5.3 viranomaisen päätöksentekovelvollisuudesta.

192 Ks, esimerkiksi PeVL 60/2014 vp, s. 3.

193 Ks. esimerkiksi PeVL 51/2016 vp, s. 5, ja siinä esitetyt viittauksen valiokunnan aikaisempiin lausuntoihin.