Sekä sosiaalihuoltolain että terveydenhuoltolain henkilöllinen soveltamisala on yleinen eli molempia lakeja sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin väestöryhmiin.121 Tästä syystä myös kunnan ikääntyneiden asumispalveluita koskevat tehtävät ja velvollisuuksien sisältö mää-räytyvät ensisijaisesti näiden yleislakien nojalla.122 Sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain sisältämien yleisten säännösten lisäksi asumispalveluista säädetään myös erillisiä asiakas-ryhmiä koskevissa erityislaeissa.123 Erityislait tulevat sovellettavaksi toissijaisesti yleislakei-hin nähden silloin, kun yleislakien nojalla tarjottavat palvelut eivät ole tarkoituksenmukaisia tai riittäviä palvelun tarvitsijalle.124
Vanhuspalvelulaki poikkeaa sääntelytavaltaan ja oikeusvaikutuksiltaan muista erityisryh-mien asumispalveluja sääntelevistä erityislaeista.125 Vanhuspalvelulaissa ei esimerkiksi
121 Tarkemmin sanottuna oikeus sosiaali- ja terveydenhuoltoon määräytyy lähtökohtaisesti Suomessa asumisen tai työskentelyn perusteella. Ks. Kotkas 2019, s. 50–56, 71–75, 221–227, 251–252 sosiaali- ja terveydenhuollon pal-veluita koskevien kansallisten lakien ja EU-sääntelyn henkilöllisistä soveltamisaloista.
122 Perustuslain 19 § voi myös tulla suoraan sovellettavaksi ja saada itsenäistä merkitystä silloin, kun iäk-kään henkilön ihmisarvoisen elämän turvaamisen toteutuminen on vaarassa eikä sitä ole mahdollista toteut-taa alemman asteista lainsäädäntöä soveltamalla Ks. Karvonen-Kälkäjä 2017, s. 140; Nykänen – Kallio-maa-Puha – Saikkonen 2020, s. 266–267.
123 Asumispalveluista säädetään myös kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977, kehitys-vammalaki) ja vammaisuuden perusteella järjestetyistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (380/1987, vammaispalvelulaki).
124 Kyse on yleisten sosiaalipalvelujen ensisijaisuuden periaatteesta. Ks. Tuori – Kotkas 2016, s. 203.
125 Vanhuspalvelulain esitöiden mukaan vanhuspalvelulaissa on kyse sosiaali- ja terveydenhuollon yleis- ja eri-tyislainsäädäntöä täydentävästä laista. Ks. HE 160/2012 vp, s. 1.
den erityislakien tapaan nimenomaisesti säädetä vanhuspalvelulain nojalla annettavista pal-veluista tai uusista palpal-veluista, vaan lain keskiössä on erityisesti kunnille asetettavat iäkkäi-den ihmisten käyttämiin palveluihin liittyvät laadulliset velvollisuudet ja keinot laissa mää-riteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.126 Toisin kuin esimerkiksi vammaispalvelulaissa vanhuspalvelulaki ei erityislakistatuksestaan huolimatta turvaa ikääntyneiden asumispalve-luiden saantia subjektiivisena oikeutena eli kunnan määrärahoista tai viranomaisen harkin-nasta riippumattomana oikeutena.127 Vanhuspalvelulaki ei myöskään sisällä muiden erityis-lakien tapaan muutoksenhakusäännöksiä korostaen osaltaan lain abstraktia tasoa, ja sitä, että lain velvoitteet kohdistuvat pääsääntöisesti kuntaan ja palveluissa sovellettaviin menettelyi-hin. Näin ollen iäkkäille tarkoitettuja palveluita koskeviin hallintopäätöksiin sovelletaan to-siasiallisesti muita lakeja kuin vanhuspalvelulakia eikä se siten itsessään vahvista iäkkään henkilön oikeusturvaa oikeudellista asemaa palveluja haettaessa tai käytettäessä. Ei siis ihme, että vanhuspalvelulain tarpeellisuutta suhteessa muuhun sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita säätelevään lainsäädäntöön on kyseenalaistettu.128
2.4.1 Ikääntyneiden asumispalveluita määrittävät periaatteet
Vaikka vanhuspalvelulain nojalla ei iäkkäille järjestetä asumispalveluita, on vanhuspalvelu-lain 3 lukuun kirjattu palvelun tarpeisiin vastaamisessa noudatettavista periaatteista ja pitkä-aikaishoivan toteuttamista koskevia periaatteita, joilla on merkitystä ikääntyneiden asumis-palveluja haettaessa ja myönnettäessä.129 Vanhuspalvelulain 13.1 §:n edellyttää, että kunnan on järjestettävä iäkkäälle henkilölle laadukkaita sosiaali- ja terveyspalveluita, jotka ovat tar-peisiin nähden oikea-aikaisia ja riittäviä. Vanhuspalvelulain 13.1 §:ään kirjatut periaatteet palvelujen oikea-aikaisuudesta ja riittävyydestä määritellään säännöskohtaisten perustelujen mukaan selvittämällä palveluntarpeet vanhuspalvelulain 15 §:n mukaisesti ja laatimalla pal-velusuunnitelma vanhuspalvelulain 16 §:n edellyttämällä tavalla.130 Palvelujen oikea-aikai-suus ja riittävyys ovat itseasiassa sosiaalipalvelujen järjestämiseen sisältyvä velvoite eikä pelkästään palvelun laatua määrittävä kriteeri.131
126 Ks. Mäki-Petäjä-Leinonen 2013, s. 21─23.
127 Ks. HE 160/2012, s. 5–6. Arajärven mukaan vanhuspalvelulain säännöksissä käytetään velvoittavaa, subjek-tiivista oikeutta osoittavia sanamuotoja. Arajärvi 2014, s. 265.
128 Ks. Arajärvi 2014, s. 280─282.
129 HE 160/2012 vp, s. 22─23, 32. Velvoittavuus on ulotettu koskemaan myös yksityisiä palveluntuottajia.
130 Ks. HE 160/2012 vp, s. 42.
131 Viranomaisella on velvollisuus viivytyksettä selvittää iäkkään henkilön palvelun tarve (vanhuspalvelulaki 15.2
§) ja määritellä tarpeita vastaava palvelukokonaisuus palvelusuunnitelmassa (vanhuspalvelulaki 16.2 §).
Vanhuspalvelulain 13.1 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa laadukkaat palvelut linkitetään toisaalta vanhuspalvelulain 19 §:ssä säädettyyn velvollisuuteen turvata iäkkään henkilön hyvä hoito ja huolenpito sekä toisaalta asiakkaan kokemukseen laadusta eli siitä, että asiakas saa osakseen kunnioittavaa ja yksilöllistä kohtelua ja järjestettävien palveluiden toteuttami-sessa huomioidaan ikäihmiset omat toivomukset.132 Vanhuspalvelulain palvelun laatua kos-kevien vaatimusten on todettu täydentävän muualla lainsäädännössä säädettyjä oikeuksia laadukkaisiin palveluihin ja hyvään hoitoon.133 Se, mitä täydentäminen ikääntyneiden koh-dalla tarkoittaa ei vanhuspalvelulain esitöistä selviä, vaikka jo esimerkiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000, asiakaslaki) tavoitteena on ollut vahvistaa heikommassa asemassa olevien ryhmien oikeuksia ja asemaa.134 Toisaalta vanhus-palvelulain palvelun laatua koskeva lainkohta ei ole jäänyt ”tyhjäksi lain kirjaimeksi”, sillä esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä asiakas- ja potilaslain sään-nösten lisäksi vanhuspalvelulain 19 §:ään on sovellettu yhtenä ratkaisuperusteena arvioita-essa palvelun käyttäjän oikeudellista asemaa.135 Lisäksi aluehallintovirastoissa ikääntynei-den asumispalveluja koskevat kantelut näyttäisivät liittyvän enemmistönä palvelun laatuun, ja palveluiden tuottajien toiminnassa on havaittu palvelun laadun osalta epäkohtia ja vir-heitä.136
2.4.2 Kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus
Vanhuksen palvelutarpeisiin vastaamista ohjaavana periaatteena (vanhuspalvelulaki 13.2 §) ja pitkäaikaishoivan periaatteena (vanhuspalvelulaki 14.1 §) on vanhuspalvelulakiin kirjattu lähtökohdaksi kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus.137 Vanhuspalvelulain 14.1 §:n mukaan hoito ja huolenpito on toteutettava ensisijaisesti kotiin annettavilla ja muilla sosiaali- ja terveydenhuollon avopalveluilla. Vanhuspalvelulain esitöissä käsite ”koti” rinnastetaan myös muihin kodinomaisiin asuinympäristöihin.138 Kodilla ei siis vanhuspalvelulain yhtey-dessä tarkoiteta pelkästään vanhuksen käytössä olevaa omistus-, asumisoikeus- tai
132 Ks. HE 160/2012 vp, s. 41, 49. Vanhuspalvelulain 4 luvussa säädetään palvelujen laatua varmistavista edelly-tyksistä: riittävästä henkilöstömitoituksesta (vanhuspalvelulaki 20 §), osaavasta johtamisesta (vanhuspalvelulaki 21 §) ja asianmukaisista toimitiloista (vanhuspalvelulaki 22 §).
133 HE 160/2012 vp, s. 49.
134 Ks. HE 137/1999 vp, s. 1, 4.
135 Ks. esimerkiksi EOA 23.11.2016 dnro 4687/4/15.
136 Toivonen – Muukkonen – Mäki-Petäjä-Leinonen 2021, s. 217–220, 223. Tutkimuksesta ei käynyt ilmi, kuinka suuri osa käsittelyyn otetuista palvelun laatuun liittyvistä kanteluista johti seuraamukseen toteamiseen.
137 HE 160/2012 vp, s. 7, 20, 23, 42. Kotiin annettavien palveluiden ensisijaisuus on asetettu lähtökohdaksi myös sosiaalihuoltolain 21.1 §:n perusteella.
138 HE 160/2012, s. 42; HE 240/2014, s. 11. Kodin käsitettä on tulkittava vanhuspalvelulaissa laajentavasti.
asuntoa, vaan se voi olla myös pysyväisluonteista asumista sosiaali- ja terveydenhuollon avohuollon yksiköissä.139 Kodin käsitteen ulkopuolelle rajataan vanhuspalvelulain esitöiden mukaan nimenomaisesti ainoastaan laitoshoito, jota ei pidetä kodinomaisena asuinympäris-tönä.140 Asumismuotojen priorisointia koskevan säännöksen tarkoituksena on ehkäistä lai-toshoitoa tilanteissa, joissa se on epätarkoituksenmukaista eikä siis valitsemaan palvelumuo-toa kodin tai sosiaali- ja terveydenhuollon avohuollossa toteutettavan asumisen välillä.141
139 Vrt. Perttola 2017 s. 20, joka on puolestaan rinnastanut tehostetun palveluasumisen laitoshoitoon, ja tulkinnut vanhuspalvelulain esitöitä niin, että tehostettua palveluasumista ei katsottaisi myöskään sisältyvän käsitteen ”koti”
alaan.
140 HE 240/2014 vp, s. 11. Toisaalta sosiaalihuoltolain 22.1 §:ssä edellytetään, että laitoshoidossa oleva henkilölle olisi pyrittävä järjestämään kodinomainen elinympäristö.
141 Ks. HE 240/2014 vp, s. 11.