Vuosi 2019 oli Suomen oikeusasiamiesinstituu- tion 100. toimintavuosi. Eduskunnan oikeusasia-miehen toiminta käynnistyi Suomessa vuonna 1920, toisena maailmassa. Oikeusasiamiesinstituu- tio on lähtöisin Ruotsista, missä valtiopäivien oi- keusasiamiehen virka perustettiin vuonna 1809.
Suomen jälkeen seuraavaksi oikeusasiamiehen virka perustettiin Tanskaan vuonna 1955 ja Nor-jaan vuonna 1962.
Kansainvälisen oikeusasiamiesinstituutin (International Ombudsman Institute, IOI) jäse- niä on tällä hetkellä yli 200. Osa oikeusasiamiehis-tä on kuitenkin alueellisia tai paikallisia, esimer-kiksi Saksassa ja Italiassa ei ole parlamentaarista oikeusasiamiestä. Euroopan unioniin perustettiin oikeusasiamies vuonna 1995.
Oikeusasiamies on eduskunnan valitsema ylin laillisuusvalvoja. Hän valvoo, että julkista tehtävää hoitavat noudattavat lakia, täyttävät velvollisuu-tensa ja toteuttavat toiminnassaan perus- ja ihmis-oikeuksia. Oikeusasiamiehen valvontavaltaan kuu-luvat tuomioistuimet, viranomaiset ja virkamiehet sekä muut julkista tehtävää hoitavat henkilöt ja yhteisöt. Sitä vastoin yksityiset tahot ja yksilöt, joilla ei ole julkisia tehtäviä, eivät kuulu oikeusasia-miehen laillisuusvalvonnan piiriin. Oikeusasia-mies ei myöskään voi tutkia eduskunnan lainsää-däntötyötä, kansanedustajien toimintaa eikä val-tioneuvoston oikeuskanslerin virkatoimia.
Oikeusasiamies on riippumaton ja toimii val-tiovallan perinteisen kolmijaon – lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovallan – ulkopuolella. Toi-minnan tavoitteena on muun muassa varmistaa, että eri hallinnonalojen omat oikeusturvajärjestel-mät ja sisäiset valvontamekanismit toimivat asian-mukaisesti. Oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavil- ta kaikki laillisuusvalvontaansa varten tarvitse-mansa tiedot.
Oikeusasiamies antaa vuosittain eduskunnalle toimintakertomuksen, jossa hän arvioi havainto-jensa pohjalta myös lainkäytön tilaa ja lainsäädän-nössä havaitsemiaan puutteita.
Oikeusasiamiehen valinnasta, toimivallasta ja tehtävistä säädetään perustuslaissa ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetussa laissa (oikeusasia-mieslaki). Nämä säännökset ovat kertomuksen liitteessä 1.
Eduskunta valitsee oikeusasiamiehen ohella kaksi apulaisoikeusasiamiestä. Kaikkien toimikau-si on neljä vuotta. Oikeusatoimikau-siamies päättää oikeus-asiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten keskinäi-sestä työnjaosta. Apulaisoikeusasiamiehet ratkai-sevat heille kuuluvat asiat itsenäisesti ja samoin valtuuksin kuin oikeusasiamies (jollei kysymys ole oikeusasiamieslain 14 §:n 3 momentissa tarkoite-tusta asiasta).
OA Jääskeläinen ratkaisi asiat, jotka koskivat periaatteellisia kysymyksiä, valtioneuvostoa ja muita ylimpiä valtioelimiä. Jääskeläiselle kuului- vat myös muun muassa poliisia, hätäkeskuslaitos- ta, pelastuslaitosta, edunvalvontaa, kieliasioita, ul-komaalaisia ja vammaisten henkilöiden oikeuksia sekä salaista tiedonhankintaa koskevat asiat. Li-säksi hänelle kuuluivat syyttäjälaitosta koskevat asiat, pois lukien valtakunnansyyttäjävirastoa kos-kevat asiat. OA Jääskeläiselle kuuluivat myös kan-sallisen kidutuksen vastaisen valvontaelimen teh-tävien koordinointia ja raportointia koskevat asiat.
AOA Sakslin käsitteli esimerkiksi terveyden-huoltoa, sosiaaliterveyden-huoltoa, lapsen oikeuksia, vanhus- ten oikeuksia sekä alue- ja paikallishallintoa, kirk-koa ja Tullia koskevat asiat. Lisäksi hänelle kuului-vat verotusta, ympäristöä, maa- ja metsätaloutta, liikennettä ja viestintää koskevat asiat sekä saame-laisasiat.
AOA Pölösen vastuulla olivat muun muassa tuomioistuimia, oikeushallintoa ja oikeusapua, ri-kosseuraamusalaa eli vankeinhoitoa, rangaistusten täytäntöönpanoa ja kriminaalihuoltoa koskevat asiat sekä sotilasasioita, puolustuslaitosta ja Raja-vartiolaitosta koskevat asiat. Lisäksi hän ratkaisi asiat, jotka koskivat sosiaalivakuutusta, toimeen-tulotukea, varhaiskasvatusta, opetusta, tiedettä ja kulttuuria sekä työhallintoa ja työttömyysturvaa
33 oikeusasiamiesinstituutio vuonna ����
koskevat asiat. Pölöselle kuuluivat myös taloudel-lista toimintaa, maksuhäiriöitä ja ulosottoa sekä tietosuojaa, tietohallintoa ja tietoliikennettä kos-kevat asiat.
Yksityiskohtainen oikeusasiamiehen ja apu- laisoikeusasiamiesten työnjako on liitteessä 2.
Apulaisoikeusasiamiehen ollessa estyneenä hoitamaan tehtäväänsä oikeusasiamies voi kutsua apulaisoikeusasiamiehen sijaisen hoitamaan tä-män tehtäviä. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisena toimi vuonna 2019 esittelijäneuvos Mikko Sarja, joka hoiti sijaisen tehtävää kertomusvuonna yh-teensä 88 työpäivän ajan.
2.1.1
OIKEUSASIAMIEHEN YK:N YLEIS- SOPIMUKSIIN JA PÄÄTÖSLAUSELMIIN PERUSTUVAT ERITYISTEHTÄVÄT
Oikeusasiamies on osa YK:n ns. Pariisin periaattei-den (A/RES/48/134) mukaista Suomen kansallista Ihmisoikeusinstituutiota yhdessä vuonna 2012 perustetun Ihmisoikeuskeskuksen ja sen valtuus-kunnan kanssa. Ihmisoikeuskeskuksesta ja Ihmis-oikeusinstituutiosta ks. kohdat 3.3 ja 3.2.
Oikeusasiamies nimettiin eduskunnan oikeus-asiamiehestä annetun lain 7.11.2014 voimaan tul-leella muutoksella (uusi 1 a luku 11 a – 11 h §) YK:n kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisessa pöytäkirjassa tar-koitetuksi kansalliseksi valvontaelimeksi. Valvon-taelimen tehtäviä käsitellään tarkemmin tämän kertomuksen jaksossa 3.5.
YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksista jou-lukuussa 2006 tehdyn yleissopimuksen 33 artik-lan 2 kohdan mukaisista tehtävistä huolehtiminen säädettiin oikeusasiamiehen, Ihmisoikeuskeskuk-sen ja Ihmisoikeuskeskuk-sen ihmisoikeusvaltuuskunnan tehtäviksi oikeusasiamieslain 3.3.2015 hyväksytyllä muutok-sella, joka tuli voimaan 10.6.2016. Rakenteen, jon-ka tulee olla riippumaton, tehtävänä on yleissopi-muksen täytäntöönpanon edistäminen, suojelu ja seuranta. Kansallisen rakenteen toimintaa käsitel-lään tarkemmin tämän kertomuksen jaksossa 3.4.
2.1.2
OIKEUSASIAMIEHEN JA
OIKEUSKANSLERIN TEHTÄVIEN JAKO Ylimpien laillisuusvalvojien, oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin toimivalta on lähes sama. Ainoa poikkeus on asianajajien valvonta, joka kuuluu vain oikeuskanslerin toimivaltaan. Vain oikeus-asiamies tai oikeuskansleri voi päättää syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoimessa.
Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin välises- sä työnjaossa oikeusasiamiehelle kuitenkin keski-tetään asiat, jotka koskevat vankiloita ja muita sul-jettuja laitoksia, joihin henkilö on otettu vastoin tahtoaan, sekä pakkokeinolaissa säänneltyä tai muuta vapaudenriistoa. Ensisijaisesti oikeusasia-miehen valvontaan kuuluvat myös puolustusvoi-mia, Rajavartiolaitosta, kriisinhallintahenkilöstöä ja Maanpuolustuskoulutusyhdistystä ja sotilasoi-keudenkäyntejä koskevat asiat. Laki oikeuskans-lerin ja oikeusasiamiehen tehtävien jaosta on liit-teessä 1.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on valtio-neuvoston ihmisoikeusselonteosta antamassaan lausunnossa (PeVL 52/2014) ja sen jälkeen useassa mietinnössään ylimpien laillisuusvalvojien kerto- muksia käsitellessään pitänyt tärkeänä oikeusasia- miehen ja oikeuskanslerin välisen työnjaon selvit- tämistä ja selkeyttämistä sekä yhteistyön kehittä-mistä. Valiokunta on lausunut asiasta myös käsi-tellessään laillisuusvalvojien kertomuksia sekä kii-rehtinyt selvityksen tekemistä (esim. PeVM 2/2019 vp, PeVM 3/2018 vp, PeVM 2/2017 vp). OA Jääske-läinen käsitteli työnjaon kehittämistä oikeusasia-miehen vuoden 2016 kertomuksen puheenvuoros-saan (s. 20–27).
Oikeusministeriö asetti 25.9.2018 työryhmän selvittämään ja arvioimaan oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin välisen tehtävien jaon nykytilaa, kehittämistarpeita ja -mahdollisuuksia sekä laa-timaan arviointiin perustuvat linjausehdotukset.
Työnjaon ja yhteistyön kehittämismahdollisuuk-sia tuli arvioida perustuslain asettamissa reunaeh- doissa. Työryhmän puheenjohtajaksi nimettiin varatuomari Ilkka Rautio ja jäseniksi eduskunnan oikeusasiamies Petri Jääskeläinen, valtioneuvos-ton oikeuskansleri Tuomas Pöysti ja ylijohtaja, sit-temmin valiokuntaneuvos Sami Manninen. Pysy-oikeusasiamiesinstituutio vuonna ����
väksi asiantuntijaksi nimettiin professori Tuomas Ojanen ja sihteeriksi erityisasiantuntija Anu Muta-nen, sittemmin lainsäädäntöneuvos Marietta Ke-ravuori-Rusanen. Työryhmä luovutti mietintönsä toukokuussa 2019.
Työryhmä esitti, että työnjaossa pyritään sekä hyödyntämään että keskittämään tehtävien edel-lyttämää erityisasiantuntemusta. Työryhmän eh-dotuksen mukaan ensisijaisesti oikeusasiamiehen käsiteltäviksi tulisivat nykyisessä työnjakolaissa säädetyn lisäksi muun muassa lasten, vanhusten ja vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevat asiat, sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja sosiaalivakuutusta koskevat asiat, poliisi- ja tulliviranomaista, salaista tiedonhankintaa ja tiedustelua koskevat asiat sekä pääosa esitutkintaa koskevista asioista. Ensisijai-sesti oikeuskanslerille puolestaan keskitettäisiin valtioneuvostoa, valtioneuvoston jäsentä ja tasa-vallan presidenttiä koskevat asiat, tuomioistuimia ja pääosin syyttäjiä koskevat asiat sekä eräät erityi-set tehtäväalueet.
Lähes kaikki lausunnonantajat pitivät työryh-män ehdotuksia laillisuusvalvojien työnjaon kehit-tämisestä perusteltuina. Kriittisimmät huomiot kohdistuivat ehdotukseen tuomioistuinten lailli-suusvalvonnan keskittämisestä oikeuskanslerille.
Työnjakoa koskeva hallituksen esitys on suun-niteltu annettavaksi eduskunnalle vuonna 2020.
2.1.3
OIKEUSASIAMIEHEN KANSLIAN ARVOT JA TAVOITTEET
Suomessa laillisuusvalvonta on ajan myötä muut-tunut monin tavoin. Oikeusasiamiehen rooli syyt-täjänä on jäänyt taka-alalle, ja viranomaistoimin-taa kehittävä rooli on korostunut. Oikeusasiamies asettaa vaatimuksia hallintomenettelylle ja ohjaa viranomaisia hyvään hallintoon.
Nykyisin oikeusasiamiehen tehtävänä on myös valvoa ja aktiivisesti edistää perus- ja ihmis-oikeuksien toteutumista. Tämä on muuttanut nä- kökulmaa viranomaisten velvollisuuksista ihmis-ten oikeuksien toteutumiseen. Perus- ja ihmisoi-keudet ovat esillä lähes kaikissa oikeusasiamiehen käsiteltävinä olevissa asioissa. Perus- ja ihmisoi-keuksien toteutumisen arviointi merkitsee eri suuntiin vaikuttavien periaatteiden punnintaa ja
huomion kiinnittämistä näiden oikeuksien toteu-tumista edistäviin näkökohtiin. Arvioinneissaan oikeusasiamies korostaa perus- ja ihmisoikeus-myönteisen laintulkinnan merkitystä.
Suomen kansallisen ihmisoikeusinstituution perustaminen tukee ja korostaa oikeusasiamiehen tavoitteita perus- ja ihmisoikeuksien valvonnassa ja edistämisessä. Tähän kertomukseen sisältyy eril- linen perus- ja ihmisoikeuksia koskeva jakso 3.
Oikeusasiamiehelle säädetyt tehtävät antavat pohjan sille, millaisia arvoja ja tavoitteita niin lailli-suusvalvonnalle kuin kanslian työlle muutoin voi-daan asettaa. Oikeusasiamiehen kanslian keskeiset arvot on luotu asiakkaiden, viranomaisten, edus-kunnan, henkilöstön ja johtamisen näkökulmasta.
Oikeusasiamiehen kanslian arvot ja yleiset ta-voitteet ovat tiivistetysti seuraavalla sivulla.
2.1.4
TOIMINTAMUODOT JA PAINOPISTEET Oikeusasiamiehen keskeinen tehtävä ja toiminta-muoto on kanteluiden tutkinta. Oikeusasiamies tutkii kantelun, jos sen kohteena oleva asia kuuluu hänen laillisuusvalvontaansa ja on aihetta epäillä, että valvottava on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä, taikka jos oikeusasiamies muusta syystä katsoo tutkintaan olevan aihetta. Oikeusasiamiehellä on harkintaval- taa kanteluiden tutkinnassa. Oikeusasiamies ryh- tyy kantelun johdosta niihin toimenpiteisiin, joi-hin hän katsoo olevan aihetta lain noudattamisen, oikeusturvan tai perus- ja ihmisoikeuksien toteu-tumisen kannalta. Kanteluiden lisäksi oikeusasia-mies voi myös omasta aloitteestaan ottaa tutkit- tavaksi havaitsemiaan epäkohtia.
Oikeusasiamiehen tulee oikeusasiamieslain mukaan tehdä tarkastuksia virastoissa ja laitoksis- sa. Erityisesti hänen kuuluu valvoa vankiloihin ja muihin suljettuihin laitoksiin sijoitettujen henki- löiden kohtelua samoin kuin varusmiesten koh-telua varuskunnissa. Oikeusasiamies tekee tarkas-tuksia myös kidutuksen vastaisen yleissopimuk-sen kansalliyleissopimuk-sen valvontaelimen tehtävissä paik-koihin ja tiloihin, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä. Kansallisen valvontaelimen tehtävistä ks. jakso 3.5. Vammais-ten henkilöiden, vanhusVammais-ten ja lasVammais-ten oikeuksien
35 oikeusasiamiesinstituutio vuonna ����