Oikeusasiamies oikeusvaltiossa
Oikeusasiamiehen historia kertoo siitä, miten oi- keusasiamies on laillisuusvalvojana ylläpitänyt luottamusta julkisen vallan käyttöön, ja siihen että perustuslakia ja lakeja kunnioitetaan. Oikeus- asiamies on kuluneiden sadan vuoden aikana kas- vanut vahvaksi instituutioksi, joka rakentaa käsi- tystämme laillisuudesta, luo edellytyksiä toimival- le demokratialle ja vahvalle oikeusvaltiolle ja siten edistää perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteu-tumista.
Oikeusasiamiesinstituutio tarvitsee kuitenkin myös itsekin tuekseen vahvaa oikeusvaltiota.
Oikeusvaltio ei riipu vain lakien ja institutio-naalisten rakenteiden olemassaolosta, vaan myös institutionaalisista käytännöistä. Muun muassa Venetsian toimikunta on kiinnittänyt huomiota instituutioiden välisen vilpittömän yhteistyön merkitykseen ja siihen, että oikeusvaltion perusta on, että valtiolliset toimijat kunnioittavat toistensa tehtäviä. Laillisuusvalvonta voi toimia tehokkaasti vain niin kauan kuin se nauttii riittävää arvovaltaa niin eduskunnassa, tuomioistuinlaitoksessa, hal-linnossa kuin myös yleisesti yhteiskunnassamme.
Luottamus oikeusasiamiehen toimintaan ja arvos-tus, jonka varassa laillisuusvalvonnan vaikuttavuus lepää, voi kuitenkin murentua herkästi. Tämän vuoksi on tärkeää, että oikeusasiamies myös omal- la toiminnallaan pystyy edistämään ja ylläpitä-mään tätä luottamusta.
Maailmassa on tällä hetkellä yli 140 oikeusasia-miesinstituutiota. Moniin niistä on viime vuosina kohdistunut uhkia ja hyökkäyksiä, jotka ovat vaa-rantaneet niiden riippumattomuuden tai talouden tai rajoittaneet niiden toimivaltaa. Monissa mais-sa tapahtunut kanmais-sallisen valtiosääntöperinteen, poliittisen ja oikeudellisen perustuslakikulttuurin tuen heikkeneminen on lisännyt kansallisten oi-keusasiamiesten toimintaan kohdistuvaa kansain-välistä seurantaa. Kansallisten instituutioiden täy-dentäjiksi ja turvaksi on syntynyt useita kansain-välisiä suoja- ja valvontamekanismeja.
Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityis-piirteisiin kuuluu oikeusasiamiehen vahva ase- ma, jota perustuslakikulttuuri tukee. Voimme- kin olla ylpeitä siitä, miten me Suomessa olemme onnistuneet vaalimaan oikeusasiamiesinstituu-tiota olennaisena osana perustuslaillista perinnet-tämme.
puheenvuorot maija sakslin
23
Oikeusasiamies perustuslaissa
Perustuslain 109 §:n mukaan oikeusasiamies val- voo lain noudattamista ja perusoikeuksien ja ih-misoikeuksien toteutumista. Tämä oikeusasiamie- hen laillisuusvalvontatehtävä ankkuroituu useaan perustuslain säännökseen. Valtiosääntöinen perus- ta kaikelle julkisen vallan käytölle ja julkiselle toi-minnalle sisältyy perustuslain 1 §:ään, jonka mu-kaan valtiosääntömme turvaa ihmisarvon louk-kaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnas-sa. Perustuslain 2 §:n 3 momentissa on vahvistettu oikeusvaltioperiaate, joka perustuu hallinnon lai-nalaisuuden ja lakisidonnaisuuden periaatteisiin ja velvollisuuteen turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen perustuslain 22 §:n mukaisesti.
Perustuslaissa oikeusasiamiehelle säädetyt teh-tävät ja toimivalta kiinnittyvät erityisesti edellä kuvattuihin valtiosääntömme lähtökohtiin. Sa-malla ne takaavat oikeusasiamiehelle vahvan pe-rustuslaillisen aseman.
Oikeusasiamiehen asema suhteessa hallintoon toimeenpanovallan käyttäjänä ja tuomioistuinlai-tokseen tuomiovallan käyttäjänä perustuu keskei-sesti perustuslain 2 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan kansavalta kuuluu kansalle, jota edustaa eduskunta. Oikeusasiamiehen ja apulais- oikeusasiamiehet valitsee eduskunta ja heidän oi-keudellisen vastuunsa toteuttaminen on myös keskeisesti eduskunnan asia. Uuteen perustusla-kiin lisättiin Hallitusmuodosta puuttunut mahdol- lisuus vapauttaa oikeusasiamies ja apulaisoikeus-asiamies tehtävästään painavista syistä. Mahdolli-suutta pidettiin tarpeellisena sitä tilannetta varten, ettei oikeusasiamiehellä tai apulaisoikeusasiamie-hellä olisi edellytyksiä jatkaa tehtävässään. Perus-tuslain muutoksen perustelujen mukaan vapaut-taminen ei voi tulla kysymykseen sen vuoksi, että johonkin yksittäiseen ratkaisuun kohdistuisi voi-makastakin arvostelua.
Eduskunta ja kansanedustajat ovat perinteises-ti kunnioittaneet oikeusasiamiesinsperinteises-tituuperinteises-tion kos-kemattomuutta ja riippumattomuutta. Yksittäiset kansanedustajien yhteydenotot liittyvät yleensä siihen, että he välittävät saamansa kantelutyyppi- sen yhteydenoton oikeusasiamiehelle. Oikeusasia-miehen kertomuksen käsittelyn yhteydessä edus-kunnassa käydään niin kiittävää kuin kriittistäkin
keskustelua, mutta perustuslakivaliokunta on kui-tenkin vain hyvin poikkeuksellisesti arvioinut oi-keusasiamiehen yksittäisiä ratkaisuja tai kannan-ottoja.
Kertomusvuonna 2019 oikeusasiamiehen vuo-den 2018 kertomus lähetettiin ensimmäistä kertaa perustuslakivaliokunnan lisäksi myös muihin eri-koisvaliokuntiin mahdollisen lausunnon antamis-ta varten. Menettely luo mahdollisuuden syventää vuorovaikutusta ja välitöntä keskustelua eduskun-nan ja oikeusasiamiehen välillä ja siten se edistää eduskunnan osallistumista Suomen perus- ja ih-misoikeustilanteen arviointiin. Tämä on myön-teistä sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen että eduskunnan oikeusasiamiehelle osoittaman institutionaalisen tuen kannalta.
Perustuslakivaliokunta onkin todennut, että oikeusasiamies on eduskunnan toimielin, jonka valtiosääntöisenä tehtävänä on eduskunnan puo-lesta valvoa kaikkea julkista hallintoa. Valiokun-nan mukaan se, että ylimpien laillisuusvalvojien virkatointen lainmukaisuuden tutkiminen ja toi-minnan valvonta on perustuslaissa säädetty edus-kunnan ja sen perustuslakivalioedus-kunnan tehtäväksi, korostaa ylimpien laillisuusvalvojien toiminnan riippumattomuutta erityisesti suhteessa valvotta-viin viranomaisiin.
Kansainväliset periaatteet ja suositukset Kansainväliset organisaatiot ovat viimeisten kol-menkymmenen vuoden aikana alkaneet kiinnittää enenevästi huomiota kansallisiin toimijoihin, joi- den tehtävänä on ihmisoikeuksien edistäminen ja turvaaminen.
Ensimmäinen oikeusasiamiehen kannalta merkittävä kansainvälinen suositus on YK:n yleis-kokouksen vuonna 1993 hyväksymät Pariisin pe-riaatteet kansallisten ihmisoikeuksia edistävien ja suojelevien instituutioiden asemasta. Niiden mukaan hallitusten tulee perustaa pysyviä toimi-elimiä, joiden erityisenä tehtävänä on edistää ja turvata ihmisoikeuksia kansallisella tasolla. Näille elimille tulee turvata riippumattomuus, taloudel- linen autonomia ja pluralistisuus.
Pariisin periaatteiden hyväksymisen jälkeen YK:n yleiskokous on hyväksynyt useita päätöslau-selmia, joissa tunnustetaan oikeusasiamiesten ja puheenvuorot
maija sakslin
muiden ihmisoikeusvalvojien rooli ihmisoikeuk-sien edistämisessä ja suojelussa sekä korostetaan oikeusasiamiehen autonomian ja riippumatto-muuden tärkeyttä. Päätöslauselmissa otetaan huo- mioon oikeusasiamiesinstituution rooli hyvän hallinnon ja julkisten palvelujen saatavuuden vah-vistamisessa sekä oikeusvaltion tehokkaassa to-teuttamisessa. Valtioita kehotetaan vahvistamaan oikeusasiamiehen riippumattomuutta ja autono- miaa sekä lisäämään yleistä tietoisuutta oikeus- asiamiesinstituutiosta. Valtioiden tulee myös vah-vistaa oikeusasiamiesinstituutioiden legitimiteet-tiä perustuslaillisin, lainsäädännöllisin ja taloudel-lisin keinoin. Oikeusasiamiehiä rohkaistaan toi- mimaan Pariisin periaatteiden mukaisesti.
Euroopan neuvoston Venetsian toimikunta hyväksyi vuonna 2019 oikeusasiamiesinstituutioi-den perustamista ja toimintaa ohjaavat 25 periaa-tetta. Periaatteiden hyväksymisen taustalla oli oi-keusasiamiesinstituutioihin kohdistuvat monen-laiset uhat.
Venetsian toimikunta korostaa Pariisin peri-aatteiden mukaisten tehokkaiden ja riippumatto-mien instituutioiden tärkeyttä ihmisoikeuksien edistämisessä ja suojelussa ja rohkaisee jäsenval-tioita perustamaan ja vahvistamaan niitä muun muassa takaamalla niille taloudellinen ja hallin-nollinen itsenäisyys ja vakaus sekä itsenäinen tut-kimisoikeus. Venetsian toimikunnan mukaan oi-keusasiamiehen julkinen toiminta ongelmien esiin nostamisessa lisää ihmisten tietoisuutta oikeuk-sistaan ja vahvistaa ihmisoikeuskulttuuria yhteis-kunnassa. Koska oikeusasiamiesinstituutiolla on merkittävä tehtävä demokraattisen oikeusvaltion, hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien edistämisessä ja suojelussa, valtioiden tulee tukea ja suojella oi- keusasiamiesinstituutiota sekä pidättäytyä kaikes-ta sen riippumattomuutkaikes-ta ja puolueettomuutkaikes-ta heikentävästä toiminnasta.
Oikeusasiamiehellä tulee olla oikeus vaatia vir- kamiehiltä ja viranomaisilta toimenpiteitä suosi- tustensa perusteella. Hänellä tulee myös olla oi-keus esittää suosituksia parlamentille ja hallituk- selle, myös lainsäädännön muuttamiseksi tai uu-den lainsäädännön säätämiseksi. Oikeusasiamie-hen tehtävänä on varoittaa lainsäätäjää, jos lain-säädäntö on ihmisoikeuksien kanssa ristiriidassa ja hänellä tulisi olla oikeus kyseenalaistaa lakien, asetusten ja hallinnon toimien
perustuslainmu-kaisuus. Oikeusasiamiehelle tulee taata riittävät ta-loudelliset resurssit. Rahoituksen tulee olla riittävä turvaamaan täysi, riippumaton ja tehokas tehtä-vien toteuttaminen.
Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväk-syi lokakuussa vuonna 2019 uudistetun suosituk-sen, jossa se ilmaisi vakavan huolensa siitä, että monissa jäsenvaltioissa oikeusasiamiesinstituutiot työskentelevät haastavissa olosuhteissa ja, että nii-hin kohdistuu uhkia, hyökkäyksiä ja painostusta.
Tämän vuoksi ministerikomitea suosittelee, että jäsenvaltiot toimeenpanevat Venetsian toimikun-nan periaatteet ja vahvistavat oikeusasiamiesinsti-tuutiota, välttävät heikentämästä sitä sekä arvioi-vat säännöllisesti toimenpiteittensä tehokkuutta.
Suosituksen mukaan valtioiden tulee luoda oike-usasiamiesinstituutiolle toimintaympäristö, joissa se voi toimia riippumattomana niistä toimijoista, joita se valvoo. Valtion tulee ryhtyä kaikkiin toi-miin suojellakseen oikeusasiamiestä uhilta ja häi-rinnältä. Oikeusasiamiehelle tulee turvata riittävät ja kestävät taloudelliset ja henkilöstövoimavarat.
Oikeusasiamiehelle tulee myös vahvistaa toimival-ta ihmisoikeussopimusten valvotoimival-taan. Oikeusasia-miehen laillisuusvalvonnan tulee olla tehokasta, puolueetonta, läpinäkyvää ja oikeudenmukaista.
Suosituksen mukaan oikeusasiamiehen tulee tar-jota oikeuksienhaltijaystävällisiä ei-oikeudellisia menettelyjä voidakseen suojella ihmisiä hallinto-vallan väärinkäytöltä, oikeuksien loukkauksilta, epäoikeudenmukaisuudelta, hyväksikäytöltä, kor-ruptiolta ja epäoikeudenmukaisuudelta.
Myös Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous käsitteli lokakuussa 2019 oikeusasia-miesinstituutioita ja tarvetta yhteisille eurooppa-laisille standardeille. Sen mukaan oikeusasiamie-sinstituutioiden tehtävä yksilöiden suojelemisessa on keskeisessä roolissa demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien kannalta. Se piti tervetulleina Venetsian toimikunnan periaatteita, jotka sisältä- vät minimistandardit oikeusasiamiesinsituutioi-den suojelemiseksi ja niioikeusasiamiesinsituutioi-den tehokkuuoikeusasiamiesinsituutioi-den lisää- miseksi. Yleiskokous kehotti valtioita pidättäyty-mään kaikelta sellaiselta toiminnalta ja hyökkäyk-siltä, jotka estäisivät oikeusasiamiehen ja sen hen-kilöstön toiminnan ja suojelemaan heitä tällaisil- ta toimilta. Valtioiden tulee myös edistää oikeus- asiamiehelle ystävällistä ilmapiiriä, erityisesti ta-kaamalla, että oikeusasiamies on helposti
saavu-puheenvuorot maija sakslin
25
tettavissa myöntämällä riittävät taloudelliset voi-mavarat.
Joihinkin näistä kansainvälisistä periaatteista ja suosituksista liittyy myös erilaisia seurantame-kanismeja. Seurannan kärkenä ei ole vain ihmisoi-keuksien toteutuminen vaan erityisesti kansallisen oikeusasiamiesinstituution itsenäinen ja riippu-maton asema ja tehokkuus ihmisoikeuksien edis-tämisessä ja suojelussa.
Seurannassa merkittävin ja kehittynein raken-ne on omaksuttu Pariisin periaatteiden toimeen-panossa. YK:n kansallisten ihmisoikeusinstituu-tioiden kansainvälinen verkosto arvioi määräajoin vastaavatko kansallisen ihmisoikeusinstituution toiminta ja toimintaedellytykset Pariisin periaat-teiden vaatimuksia. A-statuksen saanut instituutio täyttää Pariisin periaatteet.
Lisäksi YK:n yleiskokous on pyytänyt pääsih-teeriä raportoimaan yleiskokoukselle päätöslausel-mansa toimeenpanosta sekä mahdollisista esteis- tä ja hyvistä käytännöistä sen toteuttamisessa.
Euroopan neuvoston ministerikomitean suo-situkseen sisältyy suositusten toimeenpanon tar-kastelu viiden vuoden kuluttua. Lisäksi Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu seuraa oikeus-asiamiesten riippumattomuutta ja taloudellisten resurssien riittävyyttä.
Lopuksi
On erittäin huolestuttavaa, että oikeusasiamiesins-tituutioiden riippumattomuus ja tehokkuus on viime vuosina ollut uhattuna joissain valtioissa.
Uhat ovat tyypillisesti olleet instituutiota heiken-täviä lainsäädännön muutoksia, perusteettomia viivästyksiä oikeusasiamiesten nimittämisessä par- lamentissa, tai parlamentti on saattanut kieltäytyä käsittelemästä oikeusasiamiehen toimintakerto-musta. Tällaisia ovat myös perusteettomat budje-tin leikkaukset, perusteettomat tilintarkastukset tai vaikeudet saada laillisuusvalvonnassa tarvitta-via asiakirjoja tai tietoja. Joissain valtioissa oikeus-asiamiehiin on kohdistunut myös sanallisia hyök-käyksiä poliitikkojen, jopa ministerien taholta.
Vaikka Suomessa oikeusasiamiesinstituutiol-la on vankka valtiosääntöinen asema, eivät tämän kaltaiset uhat ole meilläkään olleet täysin tunte-mattomia. Vahva perustuslakikulttuuri ja
oikeus-valtio ovat kuitenkin toistaiseksi tehokkaasti tor-juneet oikeusasiamiesinstituution haurastumisen.
Toisaalta oikeusasiamiehen toiminnan sisäl-töön ja toimintaedellytyksiin on jo kohdistunut säännöllistä kansainvälistä arviointia. Erityisesti lapsen oikeuksien sopimuksen, vammaisten hen-kilöiden oikeuksien sopimuksen sekä kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen sopimuksen valvonnan yhteydessä kiinnitetään huomiota myös kansallisen valvonnan tehokkuuteen ja riip-pumattomuuteen. Oikeusasiamiestä on arvioitu jo kahdesti Pariisin periaatteiden perusteella kan-sallisen ihmisoikeusinstituution toimijana.
Perinteisesti kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevat tehokkaat oikeussuojakeinot ovat tarkoittaneet ensisijaisesti tuomioistuimia ja muita muutoksenhakuelimiä. Hyvinvointivaltion oikeudet sitä vastoin tarvitsevat tuekseen muun-kinlaisia toimijoita. Oikeusasiamiehen toiminnan yksi erityispiirteistä onkin, että sosiaaliset, talou-delliset ja kulttuuriset oikeudet muodostavat mer-kittävän osan kaikista laillisuusvalvonta-asioista.
Myös tämä voi osittain selittää lisääntyvää kan-sainvälistä kiinnostusta kansallisten oikeusasia-miesten tehokkaan ja itsenäisen toiminnan tur-vaamiseen. Onkin ilmeistä, että Hallitusmuotoa säädettäessä hyvin kansallisena instituutiona syn-tyneen Eduskunnan oikeusasiamiehen toimin-taan kohdistuu tulevaisuudessa entistä enemmän kansainvälistä arviointia. Tämä arviointi kohdis-tuu yhtäältä oikeusasiamiehen institutionaalisiin toimintaedellytyksiin ja toisaalta oikeusasiamie-hen harjoittaman ihmisoikeuksien valvonnan si-sältöön. Jo nyt on nähtävissä, että tiivistyvä kan-sainvälinen vuorovaikutus on muuttanut sekä oi-keusasiamiehen toimintaa että oikeusasiamiestä instituutiona. Tulevaisuudessa ei olekaan riittävää, että oikeusasiamies huolehtii perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien loukkausten torjumisesta. Oi- keusasiamiehen tehtävänä on moninaisten lailli-suusvalvojan käytössä olevien keinojen koko kir-joa tehokkaasti käyttäen ja uudistaen myös vaikut-taa siihen, minkälainen tulevaisuutemme on, ja siihen että suomalainen oikeusvaltio uudistuu, py-syy vahvana ja turvaa perusoikeudet jokaiselle.
puheenvuorot maija sakslin
Pasi Pölönen