ONKO POLIITTINEN PÄÄTÖKSENTEKO DEMOKRATIAA VAI TEATTERIA?
Retorinen analyysi Metropolikaupunki-kuntaliitosselvittäjien puheista
Karin Karjalainen Pro gradu -tutkielma Sosiaalihallintotiede Itä-Suomen yliopisto Sosiaali- ja
terveysjohtamisen laitos toukokuu 2016
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos, sosiaalihallintotiede
KARJALAINEN, KARIN: Onko poliittinen päätöksenteko demokratiaa vai teatteria?
Retorinen analyysi Metropolikaupunki-kuntaliitosselvittäjien puheista Pro gradu -tutkielma, 86 sivua, 1 liite (1 sivu)
Tutkielman ohjaajat: HTT, professori Jari Vuori VTM Minna Joensuu
Toukokuu 2016_________________________________________________________
Avainsanat: metaforinen identifikaatio, deliberatiivinen, ideaalin puhetilanteen standardit Tutkimuksen tarkoituksena on ollut ymmärtää, miten demokraattinen ideaali puhetilanne todellistuu kunnallisessa päätöksenteossa. Tutkimusaineistona on ollut videoitu Metropolikaupunki-kuntaliitosselvityksen esittelytilaisuus Vantaan kaupungin- valtuustossa. Tutkimuksessa viitekehyksenä ovat demokratian ja deliberatiivisen demokratian teoreettiset näkemykset. Analysoinnin kehyksenä on ollut retorinen analyysi, Kenneth Burken perustroopit ja George Lakoffin ja Mark Johnsonin konseptuaaliset metaforat. Tekstuaalisen analyysin kohteina ovat olleet identifikaation metaforisoituminen ja näkemys deliberatiivisuudesta. Analysoitavana kohteena on ollut kuntaliitosselvittäjien puheenvuorojen aika, joka on yksi tunti ja 46 minuuttia. Ideaalin puhetilanteen standardien tarkastelu on perustunut visuaaliseen ja tekstuaaliseen analyysiin kolmen tunnin, kuuden minuutin ja 44 sekunnin aikana. Tutkimuksen tulokset ovat nostaneet esille identifikaation metaforisoitumista kuvaavia perustrooppeja, me- retoriikkaa, passiivimuotoja, tosiasioita, ääri-ilmaisuja, jatkuvaa listaa sekä että ja koska- konjunktiota. Elinvoimaisuuden mielikuvat ovat peilautuneet peli, ihminen ja rakennus skeemoilla. Elinvoimaisuuden mielikuvia ovat kuvastaneet kilpailukyky, pärjääminen, voimavarat, varautuminen, turvaaminen, kestävyysvaje, syntymä, huolehtiminen sekä erilaiset rakenteelliset muutokset. Todellistuminen on ilmennyt hyvin monisäikeisenä ja lähes kaiken kattavana personifikaationa, jossa jokin eloton saa ajattelevan ja elävän kehollisen muodon. Deliberatiivisuuden ympärille on kietoutunut monimutkainen personifikaation verkosto. Näkemys deliberatiivisuudesta on kuvastunut tulosten perusteella kehollisuutena ja suunnitteluna. Ideaalin puhetilanteen standardeista on välittynyt kuva todellistumisesta epäsuhteisena puhe ja vastapuhe asetelmana, joka ei näyttänyt riittävästi edistävän valtuutettujen ja kuntalaisten tietoisuutta. Tasa-arvoinen harkinta ja kuntalaisten kuuleminen todellistuvat näennäisenä. Tieto on kuvastunut hämärtymisenä metaforisen identifikaation taakse ja tiedon hahmotettavuus on vaikeutunut. Tämä on vaarantamassa valtuutettujen kunnallista päätöksentekoa.
Seuraukset voivat olla kuntalaisten kannalta merkittäviä, jos valtuutetut eivät riittävästi tunnista deliberatiivisuuteen liittyvien ratkaisujen seurauksia. Jatkotutkimusaiheena tutkisin Pääministeri Juha Sipilän sosiaalipoliittisia näkemyksiä retoriikan näkökulmasta.
Studies. Department of Health and Social Management Sciences
KARJALAINEN KARIN: Is Political Decision-making Democracy or Theater.
A rhetorical analysis of speeches by Metropolis municipal-merger study experts Master’s thesis, 86 pages, 1 appendices (1 pages)
Advisors: Professor Jari Vuori M. Sc. Minna Joensuu
May 2016____________________________________________________________
Keywords: metaphorical identification, deliberative, ideal speech-situation standards The purpose of this research undertaking has been to understand how democratic ideal speech situations are realized in decision-making at the local government level. The research material is comprised of a video recording of the presentation of Metropolis municipal-merger study material to the City Council of Vantaa, a city in Southern Finland. The framework for this research is provided by the theoretical concepts of democracy and deliberative democracy. The analysis framework used is comprised of rhetorical analysis, Kenneth Burke's master tropes, and George Lakoff's and Mark Johnson's conceptual metaphors. The targets of textual analysis were the metamorphosis of identification and the concept of deliberativeness. The analysis focused on the time allocation applied to the municipal-merger experts' speeches, which was 1 hour and 46 minutes. The assessment of the ideal speech-situation's standards was based on visual and text-based analysis within a period of 3 hours, 6 minutes, and 44 seconds. The research results brought to the fore master tropes depicting the metamorphosis of identification,
"us" rhetoric, passive forms, facts, extreme expressions, a continuous list, and "that" and
"because" conjunctions. The images of vitality were mirrored by schemes involving games, people, and buildings. The images of vitality were depicted by competitiveness, coping with situations, resources, being prepared, securing, sustainability deficit, birth, caring for, and various structural changes. Realization manifested itself as a multifaceted and effectively all-encompassing personification wherein something lifeless acquired a thinking and living bodily form. A complex network of personification wound itself around deliberativeness. Based on the research results, a concept of deliberativeness revealed itself as corporealness and planning. A picture is conveyed of the realization of an ideal speech-situation's standards as being an asymmetrical array of speech and counter-speech, which did not appear to sufficiently promote the awareness of the members of the local population and their elected representatives. Equality in deliberation and the local people having opportunities to be heard are realized seemingly. Knowledge has revealed itself in a blurred state behind metaphoric identification and it has become more difficult to conceptualize knowledge. This is jeopardizing the representatives' decision-making in local government matters. The consequences of this can prove to be highly significant if elected local government representatives fail to sufficiently identify the consequences of decisions associated with deliberativeness. As continuation to this research undertaking, I would be most interested in examining the Finnish prime minister Juha Sipilä's social policy views from the point of view of rhetorics.
1 JOHDATUS PÄÄTÖKSENTEON RETORISEEN TUTKIMUKSEEN………...3
1. 1 Tutkimuksen tausta………....3
1. 2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymykset………6
1. 3 Retorisen argumentoinnin eksplikointi…...8
2 HARVAINVALTA KUNTARAKENTEESSA………...10
2. 1 Oligarkia vastaan kuntalainen-asetelma………..10
2. 2 Ideologinen ja näkymätön valta………...15
2. 3 Demokratian ideaalit………17
2. 4 Edustuksellinen demokratia kunnissa………..18
2. 5 Demokratian kritiikki………..20
2. 6 Byrokratian hallintomallista kohti rajapinta-ajattelua……….22
2. 7 Deliberatiivinen sovellustoiminta………25
3 DELIBERATIIVISUUS JA RETORIIKKA KUNNALLISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA………..27
3. 1 Retorisen analyysin ulottuvuudet………....27
3. 1. 1 Deliberaatio ideaalissa puhetilanteessa………..27
3. 1. 2 Deliberatiivisen rajapinta-ajattelun piirteet…………31
3. 1. 3 Fishkinin ideaalin puhetilanteen standardit…………34
3. 2 Identifikaatio retorisena päämääränä………...37
3. 2. 1 Burken dramatismiretoriikka……….37
3. 2. 2 Lakoff ja Johnsonin konseptuaaliset metaforat……..41
3. 3 Yhteenveto………...45
4 METROPOLIKAUPUNKI-KUNTALIITOSSELVITTÄJIEN PUHE: RETORINEN ANALYYSI……….46
4. 1 Ympäristö, aineisto ja käsittely………46
4. 2 Metaforinen identifikaation skeema………47
4. 2. 1 Elinvoimaisuus pelinä………48
4. 2. 2 Elinvoimaisuus ihmisenä………...52
4. 2. 3 Elinvoimaisuus rakentamisena………..55
4. 3 Aineiston muut identifikaation metaforisoitumisen keinot………….57
4. 3. 1 Me-retoriikka, passiivi ja tosiasiat……….57
4. 3. 2 Ääri-ilmaisut, konjunktiot ja jatkuva lista………….58
4. 4 Deliberatiivinen näkemys………60
4. 4. 1 Kehollisena………61
4. 4. 2 Rakentamisena………...63
4. 5 Standardien analysointi………64
5 POHDINTA JA PÄÄTELMÄT: DEMOKRATIAA VAI TEATTERIA? …………..70
5. 1 Tutkimuksen eettisyys ja luotettavuus……….70
5. 2 Keskeiset tulokset ja päätelmät………72
LÄHTEET………...78
TAULUKOT
Taulukko 1. Ideaalin puhetilanteen merkitys kunnallisessa päätöksenteossa…………...29
Taulukko 2. Konseptuaaliset metaforat, skeemat ja metaforamuodot……….47
Taulukko 3. Perustroopit, frekvenssit ja prosentit………56
Taulukko 4. Identifikaation metaforisoitumisen keinot, frekvenssit ja prosentit……….60
Taulukko 5. Deliberatiivisen näkemyksen konseptuaaliset metaforat, skeemat ja metaforamuodot………..61
Taulukko 6. Kuntaliitosselvityksen käsittelyvaiheiden kestoajat ja sisällöt………66
Taulukko 7. Valtuutettujen ja kuntalaisten puheenvuorot ja kysymykset………69
KUVAT Kuva 1. Yhdeksän kunnan liitosalue ja Metropolikaupunki……….5
(Vantaan kaupungin verkkosivut 2015) KUVIOT Kuvio 1. Tutkimusasetelma………...7
Kuvio 2. Demokratiateoriat ja päätöksenteko………..13
Kuvio 3. Deliberaatio ideaalissa puhetilanteessa……….27
Kuvio 4. Deliberatiiviset rajapinta-ajattelun piirteet………32
(Herne & Setälä 2005, 176–179) mukaillen Kuvio 5. Standardit ideaalissa puhetilanteessa………35
Kuvio 6. Käsitemetafora kuvakartta (mapping) (Tretjakova 2015, 36) mukaillen……..42
LIITTEET Liite 1. Tutkimuslupa-anomus……….87
1 JOHDATUS PÄÄTÖKSENTEON RETORISEEN TUTKIMUKSEEN
”Retoriikka on järjen ja mielikuvituksen yhteensovittamista, jotta tahto saadaan liikkeelle” (Francis Bacon)
1. 1 Tutkimuksen tausta
Voiko kuntaa teoreettisesti ajatellen pitää valtuutettujen ja kuntalaisten ohjaamana organisaationa? Kätkeytyykö poliittisten päättäjien puheen taakse niin paljon tietoa, että demokratia on vain näytelmää päätöksenteosta? Kun viime vuosina kunnallisen päätöksenteon näyttämölle ovat nousseet keskustelut kuntarakenteiden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden muutoksista (Valtionvarainministeriön julkaisuja 2014b, 5–23), on näihin kysymyksiin vastaaminen ajankohtaista ja tärkeää.
Kuntarakennemuutosten vaikutukset ovat yhteiskunnallisesti laaja-alaisia ja merkittäviä ilmiöitä (Suomen Kuntaliitto 2015, 17). Poliittinen valta toteutuu hallituksen hallitusohjelman kautta. Heijastumat näkyvät tästä, yhteiskunnallisena kehityksenä, ajankohtaisena tietona ja vallitsevana poliittisena todellisuutena. Yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen näkökulmasta poliittinen todellisuus ilmenee vallankäyttönä, joka määrittää kuntatasolla kuntalaisten elinolosuhteita. Demokraattisen yhteiskunnan ongelmien tarkastelu voi tapahtua joko erilaisten konkreettisten ongelmien tai todellisuutta jäsentävien prosessien kautta. (Berndtson 1992, 10–13, 31, 249, 285.) Tämä tutkimus tarkasteleekin, voiko demokraattista päätöksentekoa edellyttävä ideaali puhe toteutua kunnallisessa päätöksenteossa.
Retorinen analyysi on osoittautunut merkittäväksi tavaksi tutkia kuntaliitosselvittäjien puheita ja sitä, millä tavoin niistä välittyy tiedon todellisuus. Kuntaliitokset ovat tietoisesti suunniteltuja uudistuksia, ja niiden retoriikka ja perustelut pohjautuvat tulevan uudistuksen puolustamiseen tai vastustukseen (Niiranen 2006, 60). Metaforien tulkinnat tuovat esille mielikuvia ja merkityksiä. Poliittisessa kielessä näitä ei välittömästi havaita.
Metaforien teho perustuu niiden tuottamiin mielikuviin. (Pekonen 1991, 53; Pekonen 1996.) Ford ja liukuhihna-yhdistelmä (Eräsaari 2003) on oiva esimerkki metaforiin kätkeytyvistä kausaalisista assosiaatioista (Leino 1983). Poliittisen vallankäytön voi kuvata tapahtuvan näyttämöllä pelinä, jossa institutionaalisen aseman (hallitusohjelman) edustajat (kuntaliitosselvittäjät) käyttävät tällä areenalla erilaisia resursseja (retorisia
puheen tehokeinoja), joiden tavoitteena on identifioida valtuutetut pelin voittamiseksi (Metropolikaupunki) (Berndtson 1992, 29–30).
Näyttämön parrasvaloissa kuntalaiset ja osin valtuutetut kätkeytyvät kulisseihin deliberatiivisuuden toteuttajina ja kehittäjinä (Valtionvarainministeriön julkaisuja 2014b, 5–23), vaikka yhteiskunnan demokraattista kehitystä voidaan ohjata hallituspolitiikan poliittisilla ohjelmilla (Setälä 2003, 12–14). Kuntaliitoksesta tehtävä päätös asettaa kunnan päätöksenteon rajapinnalla valtuustolle merkittäviä tavoitteita ja vaatimuksia.
Valtuutettujen haasteena on löytää ne menettelytavat, jotka mahdollistavat niin kunnan ulkoisen kuin sisäisen kilpailukyvyn tunnistamisen. Päätöksenteossa edellytyksenä on kriittinen suhtautuminen niihin kysymyksiin, jotka käsittelevät palvelujen keskittämistä ja suuruuden logiikkaa. Pääsääntöisesti ulkoisessa kilpailukyvyssä ajatellaan vain elinkeinopolitiikkaa ja kunnan asukaslukuja. Sisäinen kilpailukyky merkitsee niitä tavoitteita, joilla voidaan tarjota kaikille kuntalaisille hyvän elämän edellytykset.
Toteuttamisen lähtökohtana on valtuutettujen ja kuntalaisten yhdessä muodostama toimivaltainen kuntademokratia. (Katajamäki 2012, 13–20.)
Toteutuneen kuntaliitoksen jälkeen kunnan suuri koko voi aiheuttaa seurauksia, joita pidetään kielteisinä. Vaikutukset kohdistuvat kuntalaisten hyvinvointiin ja demokratian toimivuuteen. Kuntalaisten luottamusta saattaa heikentää kuntien monimutkaistuva kuntaliitostilanne, jossa toimintaympäristöt ja yhteistyörakenteet muuttuvat. (Suomen Kuntaliitto 2015, 17.) Etääntyminen kunnallisesta päätöksenteosta aiheuttaa kuntalaisille kasvavaa huolta siitä, miten lähidemokratia toteutuu. Tämä lisää eriarvoistumisen tunnetta osallistumisesta eikä vahvista kuntalaisten tunteita osallisuudesta, oikeudenmukaisuudesta ja yhteenkuuluvuudesta. Eriarvoistumista edistävät kuntalaisten ikärakennemuutokset, sosiaalisten ongelmien keskittyminen, periytyvä köyhyys, työttömyys sekä taloudellinen ja koulutuksellisesti huono asema. (HE 268/2014.) Lisäämällä tietoisuutta osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista voidaan edistää kuntalaisten hyvinvointia ja ehkäistä syrjäytymistä sekä siihen johtavia riskitekijöitä (Suomen Kuntaliitto 2015, 7). Sosiaalihallintotieteellisestä näkökulmasta on ajankohtaista suunnata huomio siihen, miten voidaan turvata sekä kuntalaisten että johtamisen osalta tavoitteet osallistuvassa toiminnassa, asiakaslähtöisyydessä sekä suunnittelussa (Niiranen & Lammintakanen 2011, 122).
Maininta Metropolipolitiikasta oli politiikkakokonaisuutena ensimmäistä kertaa Matti Vanhasen II hallituksen aikaisessa hallitusohjelmassa ja jatkui linjauksena Jyrki Kataisen hallitusohjelman kaudella. Metropolipolitiikassa määritettiin vuonna 2011 painopisteiksi hallintorakenteiden kehittäminen, maankäyttö, asuminen ja liikenne, kansainvälisen kilpailukyvyn parantaminen, maahanmuuttokysymykset, segregaation ehkäiseminen, pitkäaikaisasunnottomuuden vähentäminen, työvoimatarpeita palvelevat toimet sekä koulutusmahdollisuudet. Linjauksen toteuttaminen jatkui Alexander Stubbin aikaisessa hallitusohjelmassa. (Antikainen, Hämäläinen, Holstila, Jalasto, Tolonen & Vartiainen 2015, 9–15.) Kuntajakolain nimike muuttui 1.7.2013 kuntarakennelaiksi (478/2013), jonka mukaisesti valtiovarainministeriö määräsi toimitettavaksi erityisen kuntaliitosselvityksen pääkaupunkiseudun yhdeksän kunnan välillä ja asetti kuntaliitosselvittäjät (Valtionvarainministeriön julkaisuja 2014a, 11).
KUVA 1. Yhdeksän kunnan liitosalue ja Metropolikaupunki (Vantaan kaupungin verkkosivut 2015)
Metropolipolitiikka johti Metropolikaupunki-kuntaliitosselvitykseen, joka aiheutti turbulenssia (Kuva 1). Kuntarakenneuudistuksessa on tavoitteena tilanne, jossa kunnat kasvavat ja palvelurakenneuudistuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteet siirtyvät yhä suurempiin kokonaisuuksiin. Merkitys nousee esille, kun tarkastellaan Metropolikaupunkia kuntaliitoksen jälkeen kokonaisuutena. Tämän tutkimuksen aikana kuntaliitosselvittäjät esittivät Espoon, Helsingin, Kauniaisten, Vantaan, Sipoon sekä Tuusulan eteläisen osan yhdistämistä uudeksi kunnaksi, Metropolikaupungiksi.
1. 2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymykset
Tutkimuksen tavoitteena on ymmärtää, miten demokraattinen ideaali puhetilanne todellistuu kunnallisessa päätöksenteossa. Tavoitteita selvennetään kolmella osa-alueella, jotka liittyvät 1) identifikaation metaforisoitumiseen, 2) deliberatiiviseen demokratiaan ja 3) ideaalin puhetilanteen standardeihin. Empiirisenä tutkimuskohteena on pääkaupunkiseudun Metropolikaupunki-kuntaliitosselvitystä käsittelevä 9.10.2014 videoitu tilanne Vantaan kaupunginvaltuustossa. Kuntaliitosselvittäjät ovat välittämässä kuntaliitosselvityksen kautta hallitusohjelman metropolipolitiikkaa. Tässä tutkimuksessa käytän deliberatiivisesta demokratiasta myös lyhennettä deliberatiivisuus. Käsitteenä deliberaatio merkitsee harkitsevaa julkista keskustelua.
Tutkimuksen ensimmäisen (1) osa-alueen retorisessa analyysissä tulkinnallisena kehikkona on metaforinen identifikaation skeema. Tämä tulkinnallinen kehikko muodostuu konseptuaalisista metaforista ja skeemoista, perustroopeista, uinuvista metaforista sekä eetoksesta, paatoksesta ja logoksesta. Tutkimuksen tavoitteena on nostaa esille näkemyksiä identifikaation metaforisoitumisesta kuntaliitosselvityksessä.
Olennaisesti tämä kytkeytyy kuntaliitosselvittäjien puheista välittyneisiin tietoihin, joiden pohjalta kaupunginvaltuutetut ja kuntalaiset harkitsevat päätöstä kuntaliitoksen etenemisestä. Tämän tutkimuksen taustaoletuksena on se, että kaupunginvaltuutetut ensisijaisina päätöksentekijöinä odottavat tiedon olevan olennaista, ei mystifioitua ja ettei tieto metaforisoidu identifikaation taakse.
Tutkimuksen toisen (2) osa-alueen tavoitteena on nostaa esille näkemyksiä deliberatiivisesta demokratiasta metaforisen identifikaation skeeman avulla.
Metropolipolitiikan (Antikainen ym. 2015, 9–15) painopisteiden tarkastelu osoittaa, että kuntalaisten lähidemokratian toteuttaminen jää enemmän yleistämisen tasolle eikä konkretisoidu riittävästi. Kuntaliitoksesta tehdyn päätöksen jälkeen deliberatiivisuuden toteutumisella on pitkäkestoisia vaikutuksia kuntalaisten kokemuksiin, joissa yhdistyvät lähidemokratia, tasa-arvo, osallistuminen, deliberaatio, kunnallinen päätöksenteko sekä sosiaali- ja terveyspalvelut.
Tutkimuksen kolmannen (3) osa-alueen tavoitteena on tekstuaalisen ja visuaalisen tarkastelun perusteella saada tietoa ideaalin puhetilanteen standardien toteutumisesta.
Deliberatiivisuus painottaa deliberaatiota, jonka ytimessä ovat ideaalin puhetilanteen standardit.
Tutkimuskysymys on: Miten demokraattinen ideaali puhetilanne todellistuu kunnallisessa päätöksenteossa?
Edellä kuvatun kolmen osa-alueen avulla muodostuvat tutkimuksen alakysymykset, joiden kautta on mahdollista vastata pääkysymykseen.
1. Miten identifikaatio metaforisoituu kuntaliitosselvityksessä?
2. Millaisen näkemyksen kuntaliitosselvitys antaa deliberatiivisesta demokratiasta?
3. Millaisen kuvan kuntaliitosselvitystilanne välittää ideaalin puhetilanteen standardeista?
Tutkimus kohdistuu kunnallisen päätöksenteon mikrotasolle, jossa kuntaliitosselvittäjät ovat välittämässä tietoa Metropolikaupunki-kuntaliitoksesta. Näihin tietoihin pohjautuvat kaupunginvaltuutettujen päätökset Metropolikaupunkiin liittymisestä (ks. Kuvio 1).
Makrotasolle nostettaessa ilmiössä on kysymys hallituksen hallitusohjelman määrittelemästä metropolipolitiikasta ja Metropolikaupunki-kuntaliitosselvityksestä.
KUVIO 1. Tutkimusasetelma 1. Hallitusohjelma
Metropolipolitiikka Kuntarakennelaki
2. Kuntaliitosselvitys Kuntaliitosselvittäjät Tieto
3. Kunnallinen päätöksenteko Valtuutetut
4. Metropolikaupunki
1. 3 Retorisen argumentoinnin eksplikointi
Kunnallisen päätöksenteon näyttämöllä kiinnostukseni kohteina ovat deliberatiivinen demokratia ja Kenneth Burken esittämä näkemys retoristen identifikaatiokeinojen salakavaluudesta. Tutkimuksessa yhdistyvät niin retorinen puhe kuin poliittisesti argumentoiva puhe. Identifikaation metaforisoitumisen tutkimiseen olen valinnut Burken perustroopit sekä George Lakoffin ja Mark Jonhsonin konseptuaaliset metaforat.
Retorisen analyysin käyttötavat ja traditiot ovat hedelmällisesti moninaisia, mikä laajentaa tutkimuksellista vapautta. Koska retorista analyysiä ei sidota tiettyyn metodiin, menetelmä ei täysin ole metodi tai oppirakennelma. (Palonen & Summa 1996, 7; Palonen 1997, 3.) Kysymyksenasettelusta ja tutkimuskohteesta johtuu, että retorinen analyysi tässä tutkimuksessa on monimuotoista ja yhdistää erilaisia teoreettisia näkemyksiä.
Epistemologisessa käsityksessä yhdistyvät tieto ja sen hankinta. Epistemologisessa näkemyksessä empiiristä tutkimuskohdetta eli kuntaliitosselvitystilannetta voi tarkastella tietoa tuottavana. Edeltävän käsityksen pätevä tiedon hankintamenetelmä on retorinen analyysi. Ontologia ilmentää todellisuuskäsitystä empiirisestä kohteesta. Tätä kuvaa metaforinen identifikaatio, jonka kohteina ovat Metropolikaupungista päättävät valtuutetut. Retorinen analyysi integroituu sosiaalisen konstruktionismin kanssa ja jakaa tutkimuksellisen kiinnostukseni kielen aktuaaliseen käyttöön. (Hirsjärvi, Remes &
Sajavaara 2000, 118–119, 152.) Tehtävänä on siten tutkia kunnallista päätöksenteon todellisuuden abstraktia luonnetta ja konkretisoida sitä.
Metaforat sisältävät näkemyksen epistemologisesta ja kielen ontologisesta luonteesta (Auranen 2004, 56). Epistemologinen metafora luo kehyksen tarkastella empiiristä kohdetta tietoa tuottavana. Ontologia puolestaan ilmentää ajattelua, jossa metaforat korostuvat sosiaalisen todellisuuden kuvaajina. (Hellsten 1998, 65.) Tähän todellisuuteen liittyvät symbolismi ja postmoderni, jotka haastavat retorista perinnettä ja avartavat näkökulmia (Blakesley 2002; Hogan 2012).
Retorista tilannetta yhdistävät puhuja, yleisö ja foorumi (Kaakkuri-Knuuttila 1998, 235).
Kokonaiskuvaa kuntaliitosselvityksestä laajennan tarkastelemalla sitä myös visuaalisesti.
Näkemys tilanteesta on tällöin pelkkää tekstiä laajempi sosiaalinen yhteys (Palonen 1997, 3). Perinteisesti retorinen analyysi sisältää käsityksen kolmesta suostuttelua kuvaavasta retorisesta elementistä. Retorisessa puheessa argumentaation keinojen ethoksen,
pathoksen ja logoksen aspektit kietoutuvat yhteen. Näiden keinojen tarkoituksena on poliittisessa puheessa kielellisin valinnoin vaikuttaa, vakuuttaa ja suostutella. Retoriset tavoitteet ovat näin ollen samat kuin argumentaatiossa. (Summa 1989, 96–97; Summa 1996, 57.) Toisin sanoen kuka (kuntaliitosselvittäjät, eetos) vetoaa, keneen (valtuutetut ja kuntalaiset, paatos) ja millä (argumentti, logos) (Palonen 1997, 25). Retorinen näkemys korostuu argumentoinnin kontekstissa, joka sisältää aina puhujan ja yleisön välisen suhteen. Mikäli retoristen vaikutuskeinojen tavoitteena on lisätä pääväitteen tai tekstin uskottavuutta, tarkoituksenmukaista on tutkia niitä retorisia ilmaisukeinoja, joita kuntaliitosselvittäjät käyttävät. Retorisista keinoista ethos kuvaa puhujan uskottavuutta, luonnetta ja persoonallisuutta. Pathoksen tarkoituksena on vetoaminen kuulijan vastaanottokykyyn. Poliittisessa puheessa paatos vetoaa myös kuulijan tunteisiin. Logos sen sijaan liittyy puhujan argumenttien eli perustelujen järkevyyteen ja asiasisältöön.
(Kaakkuri-Knuuttila 1998, 233; Puro 2006, 22–33.)
Puhujien on retorisilla keinoilla mahdollista johdattaa yleisöä suostuttelevalla puheella harhaan tahattomasti tai tahallisesti. Retorisen analyysin avulla on tarkoitus paljastaa retoriikan vakuuttavaa ja näennäisesti vakuuttavaa argumentointia. (Ylikoski 1989, 158.) Puhujat voivat jättää puheesta pois sellaisia lähtökohtia tai johtopäätöksiä, joita kuulijoiden ei haluta huomaavan. Tästä seuraa se, että olennaisten väitteiden perustelut voivat jäädä vähäisiksi. Poliittisesti argumentoivan puheen tutkimuksella on pyrkimys saada tietoa, miten perustelujen vaikuttavuus ilmenee retorisessa puheessa. Puheissa ja teksteissä olevia retorisia keinoja on usein vaikea tunnistaa, koska ne kietoutuvat toisiinsa. (Kaakkuri-Knuuttila 1998, 237; Jokinen 1999, 156.)
Puhujien käyttämä poliittisesti argumentoiva puhe on luonteeltaan identifikaatioon pyrkivää deliberatiivista retoriikkaa. Tekstin tuottajan näkökulmasta tämä retoriikka on olennaista ja suuntaa kuulijoiden ajattelua kohti tulevaisuuden valintoja ja ratkaisuja.
Poliittinen puhe sisältää usein esimerkkejä ja vertailuja käsillä olevan aiheen hyödyllisyydestä ja haitoista. (Mustakallio 2014, 16–17; Virsu 2012, 230.)
2 HARVAINVALTA KUNTARAKENTEESSA
Demokratia ilmiön syntyyn liittyy kuvaus ´demokratia` sanasta, joka tulee käyttöön 5.vuosisadalla. Sana demokratia ilmestyy eräisiin Aristofaneen komediakirjallisuuden sanastoihin noin 425 vuotta ennen ajanlaskun alkua.
Demokratia vahvistuu Ateenassa käsittämään demokratiaa kansanvaltana, koska enemmistö, pleiones, on määräävänä eikä vain harvat, oligoit.
(Tuttu Tarkiainen 1959) 2. 1 Oligarkia vastaan kuntalainen -asetelma
Osallistuvan demokratian juuret johtavat antiikin Kreikkaan. Kreikan kielen sanat Demos ja Kratos muodostivat antiikin ajalla käsitystä kansanvaltaa käyttävästä demokraattisesta ihanteesta. Alun perin sana demos viittasi alueella elävään väestöön ja sana kratos merkitsi valtaa, voimaa ja hallitsemista. Väestön on ajateltu osallistuvan vapaana ja tasaveroisena näihin orastavan demokratian ihannetta edustaviin kansankokouksiin eli ekkleesioihin. Näissä antiikin kvoorumeissa julkisia toimia ja päätöksiä käsittelivät suorilla vaaleilla tai arpomalla valitut virkamiehet. Ekkleesioista kehittyi vähitellen antiikin Kreikassa ensisijainen instituutio, joka sai suosiota ja ylläpiti demokraattista hallintoa. Tavallisten väestön ja näiden instituutiovirkamiesten välillä ei havaittu eriarvoisuutta, koska antiikin yhteiskuntarakenteesta näennäisesti puuttui byrokratia.
(Tarkiainen 1959, 30, 278, 378.)
Oligarkia eli harvainvalta liittyy tässä tutkimuksessa poliittiseen eliittiasemaan. Tämän tutkimuksen näkökulmasta nyky-yhteiskunnan poliittisen valtaeliitin ja kunnallisen päätöksenteon asetelma on havaittavissa antiikin demokraattisesta hallintojärjestelmästä.
Tätä tukee demokratian historian tarkastelu, joka vahvistaa käsitystä demoksen muuttumista vähitellen kratokseksi. Tämä mahdollisti tilan syntymisen hallitsevalle poliittiselle eliitille. Retoristen keinojen tunteminen on kautta aikojen mahdollistanut poliittiselle ja älylliselle eliitille vahvemman aseman ja sen säilyttämisen. (Puro 2006, 164.)
Yhteiskuntateoreettiset ajattelijat Gaetano Mosca ja Robert Michels kirjoittivat vallasta ja eliiteistä ja pitivät perusideana harvojen hallintoa eli elitismiä niin organisaatioissa kuin valtioissa (Berndtson 1992, 193). Kaikkien yhteiskuntien ihmisryhmissä oli Moscan mielestä edustettuina kaksi luokkaa. Luokka, joka hallitsee ja luokka, jota hallitaan. Alun alkaen klassista eliittiteoriaa edustanut Mosca väheksyi edustuksellista demokratiaa, koska pluralisoiva massa saa tässä mahdollisuuden kyseenalaistaa eliitin vallankäyttöä.
Teoksessaan The Ruling Class (1939) Mosca esitti uuden näkemyksen eliitistä, joka on taipuvainen omaksumaan massan eli yhteiskunnan suuren enemmistön ajatuksia ja sulautumaan siihen. Mosca esitti uudesta näkökulmastaan huolimatta massan tarvitsevan eliittiä, joka organisoi ja suunnittelee järkevästi heille osoitetut tehtävät. (Mosca 1939, 50.) Mosca korosti näin ajatusta hallitsevasta luokasta. Toisaalta hallitsevan luokan syrjäyttäminen antaa tilaa uuden hallitsevan luokan muodostumiselle (Etzioini-Halevy 1985, 14).
Teoksessaan, Political Parties: A Sosiological Study of the Oligarchial Tendencies of Modern Democracy, Michels toi esille ajatuksen oligarkian rautaisesta laista: ”Kuka sanoo organisaatio, sanoo oligarkia.” Toisin sanoen, mitä kehittyneempi organisaatio on, sitä vahvempi on sen oligarkia. Syynä tähän oli turvata byrokratia, jotta herruus1 voisäilyä niin eliittirakenteissa kuin poliittisesti hallitsevassa luokassakin. Elitismi on välttämättömyys ja kansanvaltaan perustuva demokratia ei sitä voi kumota. Michels perusteli näin yhteiskunnallisen demokratian mahdottomuutta. (Michels [1911]1962, 365.)
Karl Popper esitti yhteiskuntaa koskevan kriittisen kysymyksen teoksessaan The open society and its enemies ”Kuinka voimme järjestää poliittiset instituutiot sellaisiksi, että voisimme estää huonoja tai kykenemättömiä hallitsijoita saamasta aikaan liikaa vahinkoa?” Popperin näkökulmasta demokratia tarjoaa poliittisten uudistusten toteuttamiselle arvokkaita edistyksen keinoja, jotka edistävät avoimen yhteiskunnan muodostumista sekä ratkaisuja sen ongelmiin. (Popper 1974, 175, 486–488.)
Gustav von Hertzen tuo esille kriittisen näkemyksen, jossa yhteispeliä hyödyntävät epäsolidaariset vapaamatkustajat. Nämä eivät osallistu esimerkiksi kustannuksiin vaan hyödyntävät omaa elinkelpoisuuttaan yhteiskunnassa. (von Hertzen 2007, 21.) Poliittisen filosofin John Rawlsin käsitys oikeudenmukaisuusteoriasta (theory of justice) perustuu kriittiseen näkemykseen siitä, millainen on kansalaisten poliittisesti ja demokraattisesti oikeudenmukainen yhteiskunta. Teorian päätavoite on demokraattisen liberalismin kehitys, joka vastaa ihmisten käsityksiä vapaudesta ja tasa-arvosta.
1Kilpailu vaikutusvallasta ja yhteiskunnallisesta asemesta sekä niihin liittyvistä eduista ovat ilmeisesti vaikuttaneet ihmisaivojen kehitykseen. Salakavalat valheet, petkutus ja vääristely edellyttävät huomattavaa älykyyttä ja huijauksen paljastaminen vaatii yhtä terävää älyä. Petetty jää, kuitenkin kaikissa olosuhteissa tämän evoluutiopelin häviäjäksi.
(von Hertzen 2007, 23.)
Rawls nostaa esille yhteiskunnan keskeiset instituutiot ja niiden oikeudenmukaisuuden.
Sopimusperinteen mukaisesti päätöksenteko perustuu siihen, että päätöksentekijät tekevät järkevä valintoja. Nämä oikeudenmukaisuuskäsitysten varassa tehtävät poliittiset päätökset kohdistuvat kansalaisiin. Edellä mainituista syistä kansalaiset mieltävät vallankäytön olevan julkista ja läpinäkyvää. (Mitrovik 1999; Mäkinen 2004, 13–14.) Mikäli yhteiskuntajärjestelmä on tasa-arvoinen, se ei jaa kansalaisia sosiaalisesti eriarvoisiin ryhmiin, joissa heitä voidaan alistaa valtaeliitin päätöksenteolla. Keskeisenä tavoitteena on antaa vastauksia siihen, miten instituutiot kohtelevat kansalaisia sekä yhteiskunnan huono-osaisia ja syrjäytyneitä. Olennaisia tavoitteita voi kuvata kysymyksillä. Ovatko poliittiset ja kansalaisoikeudet tasapuolisia? Kohtelevatko yhteiskunnan instituutiot kansalaisia vapaina, tasa-arvoisina vai eriarvoisina?
Päämääränä Rawls pitää kansalaisten keskinäisten eroavaisuuksien kunnioittamista.
Oikeudenmukaisuuskäsityksessä tämä piirre nousee tärkeäksi, mikäli yhteiskunta sallii pakottavan instituutiojärjestelmän käytön. (Follesdal 2001; Barabas 2004.)
Demokratian kehitystä yhteiskunnassa voi seurata demokratiateorioissa tapahtuneiden muutosten kautta (Berndtson 1992, 201). Demokratiateoriat kuvaavat elitistisen, pluralistisen ja deliberatiivisen demokratiakäsityksen ihanteita ja erilaisia näkemyksiä kuntalaisten osallisuudesta päätöksenteossa. Eliittiteoriat korostavat harvojen vallankäyttöä ja edustuksellisen demokratian riittävyyttä. Demokratian perustana on kilpailu ihmisten äänistä ja vaalit ovat kuntalaisten vallankäytön perustana. (Niiranen 2011, 222.) Vaaleilla valitaan eliitti päättämään kansalaisten asioista. Kuntalaiset valitsevat omien mieltymystensä perusteella päätöksentekijöitä. Tämän poliittisesti valitun eliitin tehtäväksi jää kuntalaisten mieltymysten eli preferenssien toteuttaminen.
(Sutela 2000, 56–57.) Poliittinen päätöksenteko on tämän seurauksena yksisuuntaista (Kuvio 2).
Pluralistisessa demokratiakäsityksessä kuntalaisten näkemykset välittyvät poliittiselle eliitille kaksisuuntaisessa vuorovaikutuksessa (Niiranen 2011, 222). Toisaalta eliittien hallitsema yhteiskunta ylläpitää mediajulkisuutta, joka syventää vallankäytön vaikutusta ja samalla supistaa demokratiaa (Kuronen 1998, 16). Julkisen keskustelun vaarana on typistyä mediassa vain eliittien väliseksi, mikä viittaa erilaisissa verkostoissa keskenään kamppaileviin ja päätöksiä tekeviin, valtaa käyttäviin eliitteihin. Pinnallinen keskustelu
sopii näin muodoin huonosti demokratiaa ylläpitävään kulttuuriin. (Niemelä, Harju &
Asola 2007, 25.)
Satunnaisten enemmistöjen päätöksenteko tuottaa ongelmia, mikäli siinä ei riittävästi oteta huomioon kaikkien kuntalaisten etuja. Periaatteessa kuntalaisilla on pluralistisen demokratiakäsityksen näkökulmasta mahdollisuus käyttää valtaa kuulumalla johonkin ryhmään. (Berndtson 1992, 196.) Demokratiaa voi pitää rajoittamattomana, mikäli se mahdollistaa päämäärien saavuttamisen vain vallankäyttäjille. Toisaalta vähemmistöön jäävien kuntalaisten tavoitteet jäävät toteuttamatta. Tästä seuraa, että pluralistisen demokratiakäsityksen ihanteet eivät varmenna kaikkien kuntalaisten hyvinvointia ja järjestelmän legitimiteettiä. (Harisalo, Aarrevaara, Stenvall & Virtanen 2007, 98.) Pluralistisen päätöksenteon toimivuutta kuvaa kaksi suuntainen nuoli (Kuvio 2).
Deliberatiivisuuden näkökulmasta tarkoituksena on vastata nyky-yhteiskunnan uusiin demokratiakäsityksiin. Demokraattisessa päätöksenteossa laatua parantavat osallistujien mielipiteet ja näkemykset. Tavoitteena on kuntalaisten laaja, välitön ja tehokas vaikuttaminen sekä osallistuminen. (Sutela 2000, 56–57; Karjalainen 2012, 11.) Tätä päätöksentekoa kuvaa monisuuntainen nuoli (Kuvio 2).
KUVIO 2. Demokratiateoriat ja poliittinen päätöksenteko
Eliitin ja kansan vastakkainasettelu on saanut kannatusta viime vuosina populististen puolueiden ajattelutavassa. Populismissa tämä vastakkainasettelu näkyy usein kansalaisiin vetoamisena universaaleilla palvelujen elementeillä. Nämä elementit tarkoittavat, että kaikilla kansalaisilla on mahdollisuudet käyttää palveluja tasapuolisesti.
POLIITTINEN PÄÄTÖKSENTEKO
Elitistinen Pluralistinen Deliberatiivinen
KUNTALAINEN
Yksisuuntainen Kaksisuuntainen Monisuuntainen
Tämä ilmentää sitä, miten populistinen valtakäsitys on paradoksaalisesti samankaltainen kuin pluralistinen demokratiakäsitys. Toisaalta poliittisen eliitin ja kansalaisten yhteyksien tiivistämisen tarkoituksena on edistää kansalaisten etuja sekä varmistaa, että päätöksenteko mukautuu yhteiskunnan olosuhteisiin. Mikäli eliitti on avoin sosiaaliselle liikkuvuudelle, demokratian toimivuutta ei voi pitää ongelmana. (Ruostetsaari 2013, 245–
249.)
Eliittirakenteissa sosiaalinen liikkuvuus tapahtuu rekrytoitumisena alempien sosiaalisten kerrostumien suuntaan, eliittien vuorovaikutusverkostojen rapautumisena ja eliittiaseman säilyttämisen vaikeutumisena, mikä lisää demokratian toimivuutta. Demokratian toimivuuden esteinä ilmenevät alenevat äänestysprosentit, periytyvä koulutus ja kodin kulttuurisen pääoman korostaminen. (emt., 2013, 245–249.) Demokratiakäsitys nojaa vahvasti edustukselliseen demokratiaan ja vaarana on sen laajeneminen, kun kuntien toiminnalliset luonteet muuttuvat. Deliberatiivisen demokratian näkemyksen mukaisesti kuntalaiset haluavat osallistua niin päätöksentekorakenteiden uudistamiseen kuin päätöksenteon prosessiinkin. (Sutela 2000, 57; Harisalo ym. 2007, 7.)
Kuntalaiset edellyttävät, että kunnalliset päätöksentekoprosessit ovat läpinäkyviä ja selkeästi perusteltuja (Niiranen & Lammintakanen 2011, 129). Normatiivisen teorian näkemys kuvaa mahdollisuutta, miten ihmiset voivat päästä näihin tavoitteisiin. Tätä teoreettista näkökulmaa edustaa deliberatiivinen demokratia. Bolton yhdistää normatiivisen sääntelyn osaksi demokraattista toimintaa (Bolton 2005), jossa perustelut ovat luonteeltaan tiedollisia ja moraalisia (Habermas 1989, 127).
Deliberaation taustalla ovat kansalaisten keskustelun olosuhteet, joissa oletuksena on se, että kaikki keskusteluun osallistujat ovat tasa-arvoisia. Yhteisymmärryksen edistämisen tarkoituksena on vähentää näissä keskusteluissa vallankäyttöä. Lopputulokseen vaikuttavat, tavoittelevatko keskustelijat vain omaa etuaan vai esittävätkö he yksipuolisesti itseään ja omia aikomuksiaan. Tämä viittaa dramaturgiaan, joka on näyttelemistä julkisessa tilanteessa. (Bolton 2005.)
2. 2 Ideologinen ja näkymätön valta
Aristoteleen näkemyksessä deliberatiivista ja poliittista retoriikkaa käyttävän puhujan tulisi kantaa huolta kansalaisista sellaisissa prosesseissa, joissa käsitellään kansalaisten olennaisia etuja (Summa 1989, 91). Koska retoriikka on tavoitteellisen toiminnan väline, päättäjät voivat itsekästä retorista puhetta käyttämällä perustella kantojaan, mikä vaarantaa universaaleja arvoja sekä hyväksyttäviä normeja (Triadafilopoulos 1999).
Ihmisen tiedostettua tai tiedostamatonta ajattelua voi ohjata salakavalasti käyttämällä symbolista, suostuttelevaa tai mentaalista kielen valtaa. Mikrotason vuorovaikutuksessa tämä kielen valta ilmenee niin puheissa kuin teksteissä. (Mälkiä 1997, 19–20; Sorsa, Pälli, Vaara & Peltola 2010, 158.)
Saksalainen yhteiskuntatieteilijä Max Weber erotteli auktoriteettiin perustuvan vallan perusteita. Näitä hän tarkasteli, kytkeytyvätkö ne perinteiseen vai legaalis-byrokraattiseen järjestelmään tai pelkkään karismaan. Perinteisessä tapauksessa kansalaiset ovat tottuneet vallankäytön järjestelmään. Kansalaisten tottelevaisuus on tässä järjestelmässä sidoksissa kokemukseen, jossa päätöksenteko on oikeutettua. Legaalis-byrokraattinen järjestelmä varmistaa kansalaisten tottelevaisuuden turvautumalla lakiin sekä vetoamalla siihen, että laillinen järjestys on oikeudenmukaista. Tämä järjestelmä toimii persoonattomana ideologisen vallan muotona. (Berndtson 1992, 32–33.)
Karisma taas on yksilöiden käyttämän valtaa, joka perustuu yksilön vetovoimaisuuteen ja kykyyn saada muut taipumaan tahtoonsa. Ideologista ja näkymätöntä valtaa voi pitää tehokkaana vallankäytön muotona yhteiskunnassa. Tärkeä valtaresurssi on kyky pitää yllä tilannetta, jossa kansalaiset hyväksyvät sen, että he ovat vallankäytön kohteina. Valtaa resursoidaan monin tavoin, joten näkymättömään valtaan liittyvät olennaisesti kieli, tila ja ajan organisointi. Aikojen kuluessa puhuttuun kieleen on syntynyt monia alistavia piirteitä. Ideologinen valta sisältää kognitiivisen eli tietoon perustuvan vallan, jolla on monia ratkaisevia merkityksiä. Toisaalta yhteiskunnallisessa mielessä valta resurssina ilmenee affektisuutena eli pyrkimyksenä vaikuttaa ihmisten asenteisiin sekä mielipiteisiin. (emt., 1992, 29–35.)
Ideologisen vallan ja paternalismin eli holhoamisen käyttöön kytkeytyy draamaan liittyvä teatterinäkemys, jossa poliittinen päätöksenteko tapahtuu kulissien takana. Tätä näytelmää kansalaiset seuraavat ikään kuin ulkopuolisina katsojina. (Hellsten 1997, 156.)
Paternalismi liittyy näin kansalaisiin valtana ja vallankäyttönä ja tästä syystä käsityksen paternalismista voi liittää ihmisen itsenäisyyden vähättelyyn. Paternalismi ikään kuin oikeuttaa siihen, että vallankäyttäjä ohjaa ihmisten arvostuksia ja valintoja. Tämän seurauksena vallankäyttö paternalismissa rajoittaa tai jopa estää ihmisiä toimimasta, niin kuin he haluavat. (Harisalo ym. 2007, 161–162.) Strategiseen vallankäyttöön puolestaan liittyvät auktoriteetti ja manipulaatiorakenne. Tätä menettelyä voi pitää laskelmoivana ihmisten hyväksikäyttönä. Toisin sanoen ihmisiä ei kohdella aitoina persoonina ja subjekteina. (Huttunen 2003, 78.)
Tällainen paternalistinen menettelytapa edustuksellisen demokratian aggregatiivisessa tavassa yhdistyy päätösten yksipuolisuuteen, mikä nostaa esille moraalisia ristiriitoja kansalaisten mieltymyksiin nähden. Perinteinen juridis-legalistinen hallintoajattelu edelleen estää deliberatiivista menettelyä kunnissa. Tätä puoltaa näkemys, jossa hierarkkisia valtasuhteita ylläpidetään strategisella puheella. Siksi vallankäytön muotona kieli kietoutuu yhteiskunnallisiin valtarakenteisiin. (Gutmann & Thompson 2004, 13–16;
Kaakkuri-Knuuttila & Heinlahti 2006, 108.)
Peitetty strategia antaa puhujalle tietoisen mahdollisuuden käyttää manipulaatiota ja siten harhauttaa ihmisiä. Tämän tyyppisen sosiaaliteknisen toiminnan tavoite on saada ihmiset toimimaan ja ajattelemaan puhujan haluamalla tavalla. (Habermas 1981, 445–446.) Hallinnossa retorisen toiminnan perustana on tekstuaalinen perustelu, joka ilmenee erilaisina esittelyjärjestelminä. Hallinnon toimintaa voi pitää lineaariseen monologiin perustuvana toimintana, mikä estää ihmisten välisen kommunikaation, jonka edellytyksenä on keskustelu niin puolesta kuin vastaan. (Summa 1989, 95–111.)
Kuntien päätöksentekijöiden haasteena on tarkastella näkökulmien uudistamista, koska automaattisen ajattelutavan vaarana on sortua ennakkoluulojen tai aikaisemmin omaksuttujen tapojen toistamiseen (Stenvall, Rannisto & Sallinen 2014, 15). Giddens määrittää tradition kaavalliseen totuuskäsitykseen ja kollektiiviseen muistiin sekä rituaaleihin liittyviksi ilmiöiksi. Tästä seuraa, että tulevan ajan organisoinnin vaarana on toistaa vain samoja traditioita, jolloin ne saavat tai pakottavat menneisyyden vaikuttamaan nykyisyyteen. (Tuulentie 2001, 115.)
2. 3. Demokratian ideaalit
Ajattelutapa demokratian ideaalista johtaa demokratian alkulähteille, antiikin Kreikkaan.
Helleenisessä kulttuurissa oli vaihe, jolloin tyranniat menettivät valtaansa ja demokraattinen ajattelu sai väestössä kannatusta. Poliitikot ryhtyivät Ateenassa kilpailemaan vallasta, jolloin puhetaidollisten valmiuksien merkitys korostui. Osa väestöstä sai kosketuksen demokraattiseen eetokseen Perikleen (n. 495–429 eaa.) kuuluisassa hautajaispuheessa, jossa Perikles puhui demokratian ideaalista. (Haapanen 1996, 2.) ”Vaikka vain oligoit saattavat panna alulle toimenpiteen, olemme kaikki kykeneviä sen arvioimiseen” (Popper 1974, 260).
Nykypäivän yhteiskunnassa keskustelun perinteestä voidaan ajatella, että se jatkuu dynaamisena ja avoimena menettelynä. Edustuksellisen ja deliberatiivisen ideaalin peruslähtökohdat ja tavoitteet eroavat huomattavasti toisistaan. (Gutmann & Thompson 2004, 1–7.) Edustuksellisen demokratian ideaalissa kuntalaisten preferenssit aggregoidaan eli yhdistetään kollektiivisiksi päätöksiksi. Sitä vastoin deliberatiivisuuden keskiössä on ajatus kuntalaisten, etenkin niiden joita päätökset koskevat, osallistumisesta deliberaatioon ennen päätösten tekoa. (Vartiainen, Mäkinen, Ollila & Raisio 2012, 6.) Kun deliberatiivisessa ideaalissa mielipiteet muodostuvat yhteisissä keskusteluissa, ovat demokraattisen ideaalin osallistumisessa kuntalaisten mielipiteet valmiiksi valittuja.
Demokraattinen ideaali määrittää, että osallistujien määrä on keskustelu laatua merkittävämpi tekijä. Kuntalaiset eivät tämän seurauksena voi vaikuttaa päätöksiin, jotka ovat vastoin heidän moraaliaan. (Raisio & Vartiainen 2011, 83; Raisio, Vartiainen &
Ollila 2010, 94.)
Deliberatiivisuuden lähtökohtana on kuntalaisten preferenssien muuttumisen salliva deliberaatio. Deliberatiivinen ajattelutapa suhtautuu kriittisesti edustuksellisen demokratian aggregatiivista mallia kohtaan, joka ei edellytä kuntalaisten deliberaatiota.
Kuntapäättäjät valitaan vaaleilla ja käytettävissä olevat käsitykset perustuvat poliittisten puolueiden mielipiteisiin. Näitä mielipiteitä edustavat vaaleissa edustettuina olleet kuntalaiset. (Raisio & Vartiainen 2011, 13.) Kenneth Arrowin esille nostama ajatus aggregatiivisen mallin paradoksista paljastaa sen, etteivät äänestäjien preferenssit tuota vaaleissa toivottua lopputulosta. Tätä voidaan pitää aggregatiiviseen osallistumiseen kohdistuvana kritiikkinä. (Song 2000.) Deliberatiivisen ideaalin käsitys painottaa
osallistumisessa laadullista ulottuvuutta, josta seuraa se, että deliberaatiossa osallistujien määrän sijaan painoarvon saavat kuntalaisten tasa-arvoiset keskustelut. Etenkin deliberatiivisen päätöksenteon lähtökohtia ovat yhteiset keskustelut, joissa syntyvät moraalisesti oikeuttavat perustelut. (Raisio & Vartiainen 2011, 83; Raisio ym. 2010, 94.) Tämä poistaa kyseenalaisen mystiikan paremmasta perustelusta ja keskustelijoiden kommunikointi julkisessa tilassa mahdollistaa kriittisen poliittisen harkinnan (Azmanova 2010).
Habermasin näkemyksenä (1981, 28) järkiperäinen eli rationaalinen suunnitelmallisuus on inhimillistä toimintaa, joka ilmentää keskustelijoiden kykyä perustella omia näkemyksiä. Tavoitteena on myös saada muut osallistujat vakuuttuneiksi näistä näkemyksistä. Tätä Habermas kutsuu kommunikatiiviseksi rationaalisuudeksi. Siinä on olennaista, että se ei perustu vain poliittisin perusteluin saavutettuun totuuskäsitykseen, vaan että siinä tulisi käsitellä normatiivisen kontekstin suhdetta, joka liittyy käsiteltävien toimintojen oikeellisuuteen. (Huttunen 2003, 82; Kangas 1989, 18.) Tämä Habermasin näkemys lähenee deliberatiivista prosessia, jossa päätökset on mahdollista saavuttaa demokraattisessa valtiossa vapaina ja tasavertaisina. Deliberatiivisuuden periaatteiden tarkoituksena on pyrkiä korostamaan yhteiskunnassa oikeudenmukaista sekä poliittista yhteistyötä. (Mouffe 2000; Gutmann & Thompson 2003, 31.)
Voidaan myös ajatella, että deliberatiivisuus ja harkitseva julkinen keskustelu eivät muodosta korvaajaa aggregatiiviselle menettelylle. Sen sijaan keskustelut demokratiasta mahdollistavat ongelmien paljastumisen ja poliittisen yhteistyön parantumisen. (Tutui 2010.) Colin Crouch tuo toisaalta esille kriittisen näkemyksen nyky-yhteiskunnassa vallitsevasta postdemokraattisesta tilasta, jossa demokratia on menettämässä otettaan poliittisen eliitin manipulaatiossa (Backa 2013, 41).
2. 4 Edustuksellinen demokratia kunnissa
Sääntöjen, normien ja lakien tarkoituksena on minimoida mieli- ja pakkovallan käyttöä julkisessa politiikassa (Harisalo ym. 2007, 34). Suomen perustuslaki määrittää oikeusvaltioperiaatteet, hyvän hallinnon periaatteet, julkisuusperiaatteet, vaali- ja osallistumisoikeudet, oikeudet kieleen sekä viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden
vastuut kunnallisessa päätöksenteossa. Yhtenä julkisen hallinnon tehtävänä kunnissa on pyrkiä edistämään kuntalaisten osallistumista kunnalliseen toimintaan ja vaikuttamaan heitä itseään koskevaan päätöksentekoon. (Suomen perustuslaki 731/1999.)
Nyky-yhteiskunnassa suomalaisen kuntademokratian perustana on edustuksellinen järjestelmä. Ylintä päätösvaltaa käyttävän valtuuston valitsevat kuntalaiset, jolloin kunta pohjimmiltaan on kuntalaisten ohjaamana organisaatio. Valtuusto valitsee edelleen kaupungin tai kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenet. Vahva tukeutuminen edustukselliseen demokratiaan tulee esille valtuuston valtana määritellä, missä muodossa kunnallinen demokratia kunnissa toteutuu. (KuntaL 365/1995.)
Kuntalain tarkoituksena on edistää kuntalaisten osallistumista selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa, tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuntalaisille kuulemistilaisuuksia (KuntaL 365/1995, § 27). Kunnan asukkaiden ja palvelujen käyttäjien oikeuksiin kuuluvat vaikuttaminen ja osallistuminen kuntalain mukaisesti. Valtuuston tehtävä on pitää tästä huolta. Luottamushenkilöiden kyky kuunnella kuntalaisten mielipiteitä ja kokemuksia on olennainen osa kuntalaisten kuulemista.
Kunta voi vahvistaa kuntalaisten käyttäjälähtöistä osallistumista monin eri tavoin.
Kuntalaisilla on palveluiden käyttäjinä oikeus osallistua ja vaikuttaa oman asuinkuntansa toimintaan. Palvelujen käyttäjinä kuntalaiset voivat ideoida, suunnitella, testata ja arvioida prosesseja niiden eri vaiheissa. Käyttäjälähtöisyyttä valtuusto voi kunnissa edistää ja vahvistaa antamalla palvelujen käyttäjille mahdollisuuden esittää johtokuntaan edustajia. Kuntalaiset voivat hoitaa kunnan osa-alueen asioita sitä vasten asetetussa toimielimessä. Monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista vastuu on kaupungin tai kunnanvaltuustolla. (HE 268/2014.) Tämän tutkimuksen aikana kuntalakiin tehtiin muutoksia, joiden tarkoituksena on yhä enemmän edistää kuntalaisten itsehallintoa ja osallistumista (KuntaL 410/2015).
2. 5 Demokratian kritiikki
Suomessa yhteiskuntajärjestystä ylläpitävää edustuksellista demokratiaa voidaan kuvata symbolisesti viisikulmaisena kehikkona, joka sisältää vaalit, edustuksellisuuden, parlamentarismin, oikeusjärjestelmän sekä perustuslaissa yhdenvertaisesti kaikille taatut vapaudet ja oikeudet. Tätä ylläpitävää symboliikkaa ei voi täysin ajatella aukottomana kokonaisuutena, vaan on vaarana, että kuntalaiset etääntyvät yhteiskunnallisesta toiminnasta, mikäli vaalien tulokset pelkistävät äänestäjät vain abstrakteiksi numeroiksi.
Tästä seuraa se, että äänestysvapaus muuttuu kuntalaisten näkemyksissä näennäiseksi.
Tilanne muodostuu kuntalaisten kannalta haasteelliseksi, mikäli he eivät halua, kykene tai voi osallistua päätöksentekoon ja sen suunnitteluun. (Hurri 2008, 91–96.) Deliberatiivisuus vastaa tähän haasteeseen vuorovaikutuksellisella näkökulmalla, joka kohdistuu kuntalaisten ja kunnan poliittiseen päätöksentekoon (Uoti 2012, 44).
Demokratian deliberatiivisen käänteen taustalla vaikuttaa se, että edustuksellinen demokratia voi hukkua sääntöjen mukaiseen pluralismiin. Toisin sanoen edustuksellisen demokratian vaarana on eri intressiryhmissä, kuten puolueissa supistua käsittelemään vain tiettyjä arvoja. Tämän seurauksena on vallankäytön legitimaation eli oikeutuksen puuttumista, joka samalla turhauttaa ja passivoi kuntalaisia, mikä antaa enenevää tilaa poliittisen elitismin muodostumiselle. (Hurri 2008, 92–97; Mutanen 2004, 141.)
Kuntaorganisaatio-kuntalaissuhteen vahvuustekijäksi nousevat yleisesti kaikissa Suomen kunnissa uudet avoimuuteen liittyvät toimintatavat, kuntalaisten sähköiset kuulemiset, entistä aktiivisempi tiedottaminen ja maaseutukunnissa kyläyhteisöjen huomiointi.
Kuntaorganisaatio-kuntalaissuhteessa ongelmia tuottavat vaikeiden päätösten tekeminen ja lyhytjänteisyys päätöksenteossa. Kuntalaisten suosion tavoittelu saattaa johtaa päätösten välttämiseen. Toiminta voi tästä syystä muuttua opportunistiseksi ja lyhytjänteiseksi pikavoiton tavoitteluksi, jos poliittiset päättäjät ajattelevat pelkästään vain tulevia vaalituloksia. (Stenvall ym. 2014, 38–39.)
Hyvin toimiakseen demokratia tarvitsee aktiivista kansalaisten osallistumista.
Keskustelut nostavat esille näkemyksiä demokraattisen järjestelmän heikkoudesta.
Mikäli kuntalaisten osallistumista pidetään demokraattisen järjestelmän kulmakivenä, edellytetään hallintokulttuurilta vastuullisuutta ja avoimuutta. Muutoin kuntalaisten osallistuminen on vaarassa näivettyä merkityksettömäksi. (Harisalo ym. 2007, 99.)
Valtaresurssiasetelma saattaa vaarantaa tilanteen, jossa mielipiteen perustelu on askel deliberaatioon. Vastakkaiset asemat ihmisten välisissä keskusteluissa eivät tällöin edistä deliberaatiota. (Pietilä 2002.)
Deliberatiivisuuteen liittyvä kritiikki kohdentuu siihen, millä tavoin kuntalaiset osallistuvat deliberaatioon. Kaikilla kuntalaisilla ei ole mahdollisuutta osallistua näihin prosesseihin ja tästä syystä kuntalaiset eivät ole yhdenvertaisessa asemassa. Tästä käytetään käsitettä demokratian käytäntöjen eksklusiivisuus. Kuntalaisille on tarjolla erilaisia osallistumisen muotoja ja näiden käyttöä voidaan kunnissa lisätä erityisesti kunnallisten päätöksentekotilanteiden valmisteluissa, hallinto- ja johtosääntöjen muutoksilla ja deliberatiivisia menettelytapoja täsmentämällä. (Herne & Setälä 2005, 177.)
Paikallisesti toimivia deliberatiivisia foorumeita kritisoidaan ristiriidasta perusteltujen ulottuvuuksien eli dimensioiden välillä. Näiden taustalla vaikuttavat ihmisten sosioekonomiset ja poliittisen edustuksen erot. Foorumeihin voivat valikoitua vain hyväosaiset, hyvin koulutetut ja henkilöt, joilla on hyvä sosiaalinen asema.
Epäoikeudenmukaisuus kohdentuu huono-osaisiin ja vähemmän koulutettuihin. Erilaiset positiot henkilöiden välillä voivat estää rationaalisen keskustelun. Seurauksena tästä monet moraaliset, uskonnolliset ja poliittiset käsitykset vaikeuttavat ihmisten välistä mielipiteiden vaihtoa. Ilman yhteisiä puheen standardeja keskusteluprosessista ei tule tarkoituksenmukaista. (Tutui 2011.)
Agonistinen demokratiamalli kritisoi sekä aggregatiivista edustuksellisen demokratian mallia että deliberatiivista demokratiamallia. Chantal Mouffen mielestä nämä mallit eivät tarpeeksi huomioi yhteiskunnan heikommassa asemassa olevien kansalaisten kuulemista palvelujen käyttäjinä. Aggregatiiviseen malliin kohdistuva moraalinen kritiikki nostaa esille siten myös eettisen päätöksenteon, jonka taustalla on poliittisen eliitin manipuloiva asema, joka ohjaa kansalaisten mielipiteitä. (Mouffe 2000.) Deliberatiivisuutta Mouffe pitää liian rationaalisena, koska siinä tavoitellaan keskustelijoiden yksimielisyyttä, joka on mahdotonta osallistujien välillä olevien valtasuhteiden vuoksi (Niemelä ym. 2007, 30;
Crowder 2006).
Klassista weberiläisyyttä edustavat päätöksentekorakenteet ovat edelleen kunnissa yleisiä, vaikka toimintarakenteet ovat luonteeltaan moninaisesti hybridisiä (Niiranen &
Joensuu & Martikainen 2013, 13). Perinteinen byrokraattinen toimintakulttuuri saa tämän vuoksi kritiikkiä kuntalaisia koskevasta osallistumisesta. Ei myöskään välttämättä ole helppoa kääntää julkishallinnon järjestelmissä työskentelevien henkilöiden asenteita deliberatiivisen ajattelun suuntaan. Järjestelmän demokraattisuus ilmenee sen kyvyssä muuttaa toimintatapoja ja vastata kuntalaisten enemmistön vaatimuksiin. Tästä seuraa oletus kiinnostuksesta viedä omia näkemyksiä eteenpäin. (Sutela 2000, 63.)
Hallinnonuudistukset kunnissa näkyvät lautakuntien määrien vähentymisenä, mikä johtaa lautakuntien toimialojen laajenemiseen. Samalla valtuutettujen rooli kunnallisessa päätöksenteossa heikentyy. Tästä on seurauksena demokratiavajetta ja edustuksellisen demokratian ongelmia kunnissa. Nämä ilmenevät kuntalaisten luottamustoimiin liittyvien osallistumisareenoiden supistumisena. (Niemelä ym. 2007, 28; Ruostetsaari & Holttinen 2001, 47–63.)
Valtuutettujen on hallittava entistä laajempia asiakokonaisuuksia ja tästä syystä kapea erikoisalan asiantuntemus ei aina riitä. Keskeiseksi monimutkaistuvassa kunnallisessa päätöksenteossa muodostuu kysymys siitä, millaiseen ja miten tuotettuun tietoon valtuutetut päätöksensä perustavat. Muutoin kunnallisen päätöksenteon vaarana on jäädä vain virkamiesvalmistelusta riippuvaiseksi. Tyypillisenä esimerkkinä kokonaisuuksien laajasta hallinnasta on sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan yhdistyminen peruslautakunnaksi. (Niiranen ym. 2013, 14.)
2. 6 Byrokratian hallintomallista kohti rajapinta-ajattelua
Max Weberin esille tuoman ideaalin byrokratian hallintomallin uudistaminen alkoi kunnissa 1980-luvulla, jolloin johtamisessa tapahtui muutos uuden julkisjohtamisen (New Public Management) suuntaan. Uudessa julkisjohtamisessa huomiota kiinnitetään kuntaorganisaation toiminnan tehostamiseen hallintokoneistossa. Vähemmälle huomiolle sen sijaan jää kuntalaisten näkökulmien huomiointi, jota pidetään menestyvän kunnan avaintekijänä. Keskeisenä ideana uudessa julkisjohtamisessa oli byrokraattisen hallinnon muuttaminen joustavaksi ja tehokkaaksi. Yritysmaailmasta tuotu malli oli monin tavoin ongelmallinen kunnallisessa päätöksenteossa. Tämän seurauksena monimutkaistuvat ja
nopeasti muuttuvat toimintaympäristöt haastoivat perinteisen hierarkiaan perustuvan organisaatioajattelun kunnissa. (Haveri & Anttiroiko 2009, 197–207; Sorsa ym. 2010, 7.) Kriittinen uudistussuunta toi 1990-luvun lopulla uuden julkisjohtamisen rinnalle hallinta- eli governance-ajattelun. Uusi julkisjohtaminen suuntautuu kriittiseen uudistamiseen, mikä korostaa rakenteellisia muutoksia, poliittisen johtamisen uudistamista ja verkostoja.
Governance-ajattelu pyrkii nostamaan kunnissa keskiöön niiden yhteisöllisen luonteen ja kuntalaisten osallistumisen. (Haveri & Anttiroiko 2009, 200–201.)
Uusi hallinta-ajattelu (New Public Governance) kohdistaa huomion kuntien ja yritysten välisiin taloudellisiin suhteisiin, kunnan ja kuntalaisten välisen demokratian hallintaan sekä kansainvälisiin hallintasuhteisiin. Verkostojen ja kumppanuuksien (partnership) käyttö yhdistyy markkinamekanismien hyödyntämiseen, jossa tarkoituksena on suunnata markkina- ja verkostopohjaista hallinta-ajattelua demokratian suuntaan. Tämän seurauksena kunnan tehtäväksi jää selvittää sidosryhmien ja kuntalaisten näkemyksiä ja edellytyksiä aktiiviseen osallistumiseen. Toisin sanoen kuntalaisten intressien heijastamisessa kunnan tehtävä on toimia alueyhteisöjensä tahdon ilmaisijana.
Kansainvälisissä keskusteluissa näihin näkemyksiin ja edellytyksiin viittaavat hallintaprosessien (citizen participation) sekä demokraattisen hallinnan (democratic governance) käsitteet. (emt., 2009, 200–201.)
Kunta on keskeinen osa julkishallintoa ja koko yhteiskuntaa. Kuntien sosiaalisten organisaatiomuutosten vaikutuksesta perinteiseen byrokratiaan nojaava hallintotapa on muuttumassa. Uudenlainen hallinta-ajattelu korostaa erilaisten sidosryhmien merkitystä ja tämä haastaa kuntien poliittista ja ammatillista johtamista. Kuntajohtamisen duaalimallin tarkastelussa on erotettavissa poliittinen ja ammatillinen johtaminen.
Ensimmäisessä poliittisista ja ideologisista perusvalinnoista päättävät kunnan toimielinten ja muiden yksiköiden johtoelimissä toimivat luottamushenkilöt.
Ammatillisessa johtamisessa päätösten valmistelusta ja toimeenpanosta on vastaamassa kunnanviranhaltijaorganisaatio. Käytännössä poliittinen ja ammatillinen johtaminen kietoutuvat toisiinsa ja poliittiset valinnat ovat mukana jo valmisteluvaiheessa. (Haveri &
Anttiroiko 2009, 197–200.)
Hallinta-ajattelun uudistuminen muuttaa kunnallisessa päätöksenteossa byrokraattisen hallinta-ajattelun suuntaa vähitellen myös rajapinta-ajatteluksi, joka korostaa
vuorovaikutusta ja yhteistyötä. Rajapintoja voidaan verrata vuorovaikutussuhteisiin, joissa osapuolet ottavat kantaa toistensa näkemyksiin. Rajapinta-ajattelu kunnallisessa päätöksenteossa on vuorovaikutuksellista vahvuutta, jossa erilaisuutta yhdistävät toisiinsa uuden rakentaminen, erilaisuus ja luovuus. Kuntapäättäjien pohdittavaksi jääkin uusien toimintamallien hyödyksikäyttö palveluiden kehittämisessä. Kuntaliitoksia ajatellen palveluiden kehittäminen, elinkeinopolitiikan uudistaminen ja talouden sopeuttaminen tarvitsevat tästä syystä vuorovaikutuksellista vahvuutta. Esiin voivat nousta monet kompleksiset ongelmat, jotka vaativat vuorovaikutusta ja yhä enenevää yhteistyötä. (Stenvall ym. 2014, 13–22.)
Vuorovaikutuksen toimivuus ja varmistaminen ovat keskeisiä kysymyksiä kuntien toiminnassa. Tästä syystä avoimuus, korkea etiikka ja luettavuus ovat julkisen hallinnon vahvuustekijöitä. Tämä liittyy capasity building -ajatteluun, jonka tarkoituksena on kehittää hallintoa. Asiasisältöjen tarkastelut ja tulkinnat päättäjien ja kuntalaisten kesken ovat rajapinta-ajattelun lähtökohtina kunnallisessa päätöksenteossa. Rajapinta-ajattelu lähtee tavoitteesta, jossa menestyvän kunnan perustana on kehittää yhteistyösuhteita ja edistää kuntademokratiaa. Etenkin kuntaliitokset ovat huomion kohteena, koska ne muuttavat kuntien toimintaa ja rakenteita. Tämän seurauksena kuntaliitoksia ei voi toteuttaa teknisesti. (emt., 2014, 13–22.)
Deliberatiivisten sovellutusten käytöllä on merkittävä tehtävä julkishallinnon ja sen tehokkuuden vahvistamisessa. Tämä siksi, että tyytymättömyys säädettyyn lakiin ja päätöksiin kuormittaa hallintoa enemmän jälkikäteen kuin etukäteen järjestetyt kuntalaisten kuulemiset. Vaalien ulkopuolella tapahtuva kuntalaisten osallistuminen ja kehittäminen ovat siten ajankohtaisia. Politiikkaan osallistumista ei voi pitää kuntalaisten osalta vain palvelujen kuluttamisena ja kehittämisenä vaan se osa laajempaa yhteiskunnallista keskustelua ja agendan muovaamista. (Niemelä ym. 2007, 31;
Karjalainen 2012, 9–16.)
2. 7 Deliberatiivinen sovellustoiminta
Kasper Hansen (2004, 81–89) nostaa esille deliberatiiviseen sovellustoimintaan vaikuttaneita oman aikansa poliittisia ajattelijoilta. Antiikin kreikkalaisten jälkeen Jean- Jacques Rousseau ensimmäisenä korosti harkintaa poliittisissa prosesseissa. Alexis de Tocqueville nosti esiin osallistumisen paikallisissa toimielimissä. John Stuart Mill edusti harkinnassa ja osallistumisessa osallistujien koulutuksen vaikutusta, tietoa ja totuuteen perustuvaa perustelevaa puhetta. John Deweyn mielestä äänestysmenettelyjen ja hallituksen päätöksien ohella tuli suosia enemmän ihmisten osallistumista ja julkista kuulemista. Hal Koch sen sijaan lähestyi nykyistä käsitystä deliberaatiosta esittämällä, että toimijoiden tulisi päästä neuvottelevassa prosessissa ristiriitatilanteesta huolimatta totuudenmukaiseen ja perusteltuun yhteisymmärrykseen.
Saksalainen filosofi ja sosiologi Jürgen Habermas edisti deliberatiivista sovellustoimintaa luomalla uuden sosiaalisen paradigman, joka keskittyi ihmisten väliseen rationaaliseen keskusteluun kommunikatiivisessa toiminnassa (Habermas 1998, 245–246). Samalla Habermas loi ajatelman postmodernista mielen luomasta yhteiskunnasta (mind-created society), jossa organisaatioiden toiminnan perustana on ihmisten välinen viestintä ja yhteisymmärrys (Mitrovik 1999).
Termin neuvottelevasta demokratiasta esitti ensimmäisenä Joseph Bessette 1980-luvun alussa. Deliberatiivisuuden suosio on lähtenyt dramaattisesti kasvuun, kuitenkin vasta 1990-luvun alussa. Bessette toi esille tiedon, perustelujen ja suostuttelevien elementtien käytön. Näiden voidaan ajatella avanneen tietä retoriikalle ja nykyisen käsityksen mukaiselle deliberatiiviselle sovellustoiminnalle. (Hansen 2004, 90, 113.)
Deliberatiivinen sovellustoiminta ei ole uusi ilmiö vaan esimerkiksi kansalaisraateja on ollut käytössä 1970-luvulta alkaen ympäri maailmaa. Kansalaisraadin (Citizens Jury) kehittäjä on amerikkalainen Ned Crosby. Hänen tavoitteenaan oli kansalaisten mielipiteen ilmaiseminen ja kuuleminen sekä vaikuttavan ja tehokkaan keinon löytäminen kansalaisten keskusteluun osallistumiselle. (Raisio & Vartiainen 2011, 36–
37.) Toiminnan ajatellaan olevan sosiaalista yhteistoimintaa, jossa yhdistyvät keskustelijoiden avoimet asenteet sekä arvostusten vaihto (Habermas 1998, 245–246).
Kansalaispaneelit (Citizens´ Panels) puolestaan edustavat pääsääntöisesti suuria kansalaisryhmiä. Skotlannissa Glasgow Cityssä on toiminut vuodesta 1999 lähtien 1500 asukkaan paneeli, joka määrittää ja arvioi julkisten palvelujen tuottamista ja strategista suunnittelua. Kanadassa konsensuskonferenssi (Consensus Conferences) on vuonna 1989 käsitellyt ihmisen genomia ja vuonna 1987 geneettistä teknologiaa. Keskustelut tapahtuivat pienryhmissä ja keskustelujen tulokset annettiin julkisuuteen välitettäväksi.
Deliberatiivisten mielipidemittausten (Deliberative Polling) kehitys alkoi vuonna 1988, esimerkiksi Englanti on toteuttanut kansallisen terveyspalvelujen tulevaisuuteen liittyvän mielipidemittauksen, Australiassa mielipidemittaus on toteutettu alkuperäisväestön yhteen sovittamisesta (Salazar 2000) ja Tanskassa oli tehty mielipidemittaus koskien euron käyttöä kansallisena valuuttana (Hansen 2004, 76–77).
Kansalaisten vuoropuhelussa (Citizens` Dialogues) toimintatapa on ollut käytössä jo vuodesta 1990 lähtien. Sata ihmistä on jaettu keskustelemaan pienryhmissä ja heidän tehtävänään on tunnistaa käsiteltävänä olevan asian arvoja sekä antaa suuntaa poliittisille linjauksille. Tätä vuoropuhelu muotoa toteutetaan Kanadassa esimerkiksi Ontarion budjettistrategian valmistelussa, terveydenhuollon tulevaisuuden ja ydinpolttoaineen käyttöön liittyvien päätösten yhteydessä. (Salazar 2000.)
Suomessa deliberatiivisten sovellusten suunnittelun taustalla ovat eri käytäntöihin liittyvät valinnat ja periaatteelliset kysymykset. Lähtökohtana on se, millaisen päätösvallan sovellus saa ja se, miten yhteistyön lopulliset tulokset toteutuvat kunnallisessa päätöksenteossa. Sovellustoiminnan käyttömuotoja ovat esimerkiksi kuntapaneelit, kuntalaiskuulemiset, kansalaisraadit, erilaiset foorumit ja käyttäjäpaneelit, joiden aiheina kuntatasolla voivat olla palvelut, kaavoitus, kuntaliitokset ja terveydenhuolto. Lisäksi sovelluksia voidaan käyttää kouluun, liikenteeseen, budjettiin ja säästökysymyksiin liittyvässä valmistelussa ja yleensä kuntalaisia koskevissa asioissa.
Suomessa vielä harvinaisia mutta ulkomailla tunnettuja ovat pysyvät kansalaisneuvostot ja vaihtoehtoja arvioivat foorumit. (Karjalainen 2012, 13, 51–53.)
3 DELIBERATIIVISUUS JA RETORIIKKA KUNNALLISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA
3. 1 Retorisen analyysin ulottuvuudet
3. 1. 1 Deliberaatio ideaalissa puhetilanteessa
Deliberatiivisuuteen liittyvät ideaali puhetilanne ja deliberaatio (Kuvio 3). Deliberaation käsite on lähtöisin latinan sanasta deliberare. Sana tarkoittaa harkitsemista, pohtimista ja perusteellista keskustelua. Etymologinen alkuperä viittaa keskustelijoiden luomiin uusiin tulkintoihin ja käsityksiin. Deliberaatio on erityisesti merkityksellistä kunnalliseen päätöksentekoon liittyvissä tilanteissa. (Pekonen 2011, 225.) Deliberaatio eroaa dialogista, joka on enemmän luonteeltaan ihmisten välistä vuoropuhelua. Barbara Weberin (2008) mielestä dialogissa kohtaavat habermasilainen kommunikatiivinen rationaalisuus ja yksilön toiseuden ymmärtäminen. Tässä tutkimuksessa en käsittele dialogia, koska sen merkitys poikkeaa deliberaatiosta.
Deliberaatio ideaalissa puhetilanteessa on pyrkimystä kollektiivisesti kestäviin ja yleisesti hyväksyttäviin päätöksiin, jotka perustuvat yhteisesti jaettuihin käsityksiin.
Nämä muotoutuvat tasapuolisessa deliberaatiossa, jossa keskustelijat arvioivat päätösten tiedollisia ja moraalisia perusteluja eri vaihtoehtojen tueksi. Neuvottelua voi tästä syystä pitää kollektiivisten valintojen perustana. (Raisio & Vartiainen 2011, 62.) Ideaalin puhetilanteen merkityksiä kunnallisessa päätöksenteossa (ks. Taulukko 1).
KUVIO 3. Deliberaatio ideaalissa puhetilanteessa
Deliberaatio Ideaali puhetilanne
