1. Johdanto
2.1 Päihde- ja huumausainepolitiikka
Päihdepolitiikkaa on esimerkiksi sellainen valtiovallan harjoittama politiikka, jolla pyritään ohjaamaan kansalaisten päihteiden kulutusta haluttuun suuntaan.45 Suomalaisessa yhteiskunnassa päihdekysymystä on totuttu käsittelemään nimenomaan valtiollisella tasolla.
Päihdepolitiikka voidaan jakaa vielä erikoistuneimpiin osa-alueisiin, kuten alkoholipolitiikkaan ja huumepolitiikkaan. Suomessa päihdepolitiikan keskeisimmät toimenpiteet on suunnattu perinteisesti valtapäihde alkoholia kohti, joka on määrällisesti eniten käytetty päihde. Toisaalta huumeita käytetään usein muiden päihteiden lisäksi, eikä niinkään niiden sijaan. Tämän vuoksi huumeita ei tule tarkastella liikaa pelkän huumausainepolitiikan näkökulmasta, vaan ennemminkin osana yleistä päihdepolitiikkaa.46 Julkinen valta voi vaikuttaa suoraan kansalaisten päihteiden käyttöön ulkoisella vaikuttamisella, eli sääntelyllä. Tällaisia ulkoisen vaikuttamisen sääntelykeinoja ovat muun muassa verotuksen kohdentaminen sekä laissa asetetut rajoitukset päihteiden käytölle ja myynnille. Rajoitusten tarkoituksena on suojella käyttäjän itsensä lisäksi myös niitä, jotka eivät halua tai saa (alaikäiset) käyttää päihteitä.47 Suomen päihdepolitiikan tavoitteena on vähentää tupakan, alkoholin, huumausaineiden ja muiden päihteiden käytön, sekä rahapelaamisen aiheuttamia sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja. Suomessa julkinen valta toteuttaa päihdepolitiikkaa yhteistyössä yleishyödyllisten yhteisöjen kanssa näiden tavoitteiden toteuttamiseksi. Tavoitteet ovat kirjattuina suoraan muun muassa päihdehuoltolakiin (41/1986)48 ja lakiin ehkäisevän päihdetyön järjestämisestä (523/2015)49, joka voimaan tultuaan korvasi raittiustyölain (828/1982). Edellä mainittujen lakien lisäksi päihdepolitiikkaan ja erityisesti ehkäisevää päihdetyötä koskevaan
45 Hippi 2007, 19.
46 Jaatinen et al. 1998, 3.
47 Piispa 2011, 5.
48 Päihdehuoltolaki. Finlex 41/1986. <
http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1986/19860041?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=P%C3%
A4ihdehuoltolaki>
49 Laki ehkäisevän päihdetyön järjestämisestä. Finlex 523/2015. <
http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2015/20150523?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=Laki%20 ehk%C3%A4isev%C3%A4n%20p%C3%A4ihdety%C3%B6n%20j%C3%A4rjest%C3%A4misest%C3%A4>
lainsäädäntöön liittyvät oleellisesti myös lastensuojelulaki (417/2007)50 ja laki perusopetuslain muuttamisesta (1136/2003)51. Alaikäisten altistumista päihteiden käytön vaikutuksille pyritään tehokkaammin ehkäisemään heitä erikseen koskevilla lainsäädännön erityisrajoituksilla ja valistuksella. Päihteiden käyttöön kuluvat rahat pyritään ohjaamaan mahdollisimman tehokkaasti valtion tuloiksi (esimerkiksi verotuksen avulla), joilla on mahdollista rahoittaa muun muassa päihteiden käytöstä aiheutuneiden yhteiskunnallisten haittojen hoitoa52.53 Vuonna 2010 alkoholin käytöstä aiheutuvat haitat maksoivat julkiselle sektorille noin 0,9-1,1 miljardia euroa54. Huumeiden osalta summa oli arviolta 229–284 miljoonaa euroa55. Vuosien 2006–2010 välillä huumeiden haittakustannukset julkiselle sektorille kasvoivat reaalisesti keskimäärin noin 8 prosenttia. Ehkäisevään huumetyöhön suunnatut avustukset kuitenkin vähenivät 23 prosenttia. Avustusten vähenemisestä huolimatta, ehkäisevää päihdetyötä koskevat huumehaittakustannukset olivat vielä vuonna 2010 alkoholihaittakustannuksia suuremmat.56
50 Lastensuojelulaki. Finlex 417/2007 <
http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2007/20070417?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=Lastensu ojelulaki>
51 Laki perusopetuslain muuttamisesta. Finlex 1136/2003. <http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2003/20030477>
52 Kuvio 1
53 Sarvanti 1997, 197-198.
54 Alkoholihaittakustannusten suhde Suomen bruttokansantuotteeseen oli vuonna 2010 noin 0,7 prosenttia
55 Huumehaittakustannusten suhde Suomen bruttokansantuotteeseen oli vuonna 2010 noin 0,2 prosenttia
56 ”Päihdehaittakustannukset 2010” 5.4.2017 <https://www.thl.fi/fi/tilastot/tilastot-aiheittain/paihteet-ja-riippuvuudet/alkoholi/paihdehaittakustannukset>
Kuvio 1. Julkiset alkoholi- ja huumehaittakustannukset (keskiarvot) pääryhmittäin vuonna 2010
Lähde: Päihdehaittakustannukset 2010, THL.
Päihdepolitiikkaa tarkastellessa täytyy muistaa, että vaikka virallinen päihdepolitiikka pohjautuu toisaalta yksilön oikeuksien ja toisaalta yhteiskunnan etujen suojeluun sekä näiden yhteen sovittamiseen, niin päihdepolitiikan taustalla vaikuttaa myös muita toimijoita ja intressejä. Esimerkiksi tupakka- ja alkoholiteollisuus ovat taloudellisesti merkittäviä toimijoita.
Osittain siitä syystä päihdepolitiikka kohdistuukin niihin eri tavoin kuin huumausaineisiin. Aina näin ei ole kuitenkaan ollut, vaan sekä alkoholi että tupakka olivat oman aikansa yhteiskunnan hyviä vihollisia, jotka tästä huolimatta vakiinnuttivat asemansa eurooppalaisissa yhteiskunnissa yleisesti käytettyinä ja hyväksyttyinä päihteinä. Kumpaakin näitä päihdettä on jossain vaiheessa historiaa syytetty erilaisista yhteiskunnallisista ongelmista, mutta siitä huolimatta niiden rajallinen käyttö on nykyisin sosiaalisesti hyväksyttyä ja lainsäädännön sallimaa.57
Huumausainepolitiikka on Suomessa tiiviisti osa yleistä päihdepolitiikkaa, mutta kuten aiemmin mainittu, sitä voidaan tarkastella myös itsenäisenä päihdepolitiikan osa-alueena.
Suomessa valtioneuvosto määrittelee huumausainepolitiikan lopullisen linjan, mutta politiikan lähtökohtina voidaan pitää Yhdistyneien kansakuntin (YK) vuoden 1961
57 Christie & Bruun 1986, 11, 52–55.
huumausaineyleissopimusta5859 ja vuoden 1971 psykotrooppisia aineita koskevaa yleissopimusta6061. Huumausainepolitiikan päälinjojen voidaan katsoa perustuneen näihin sopimuksiin jo siis usean vuosikymmenen ajan. Suomi on myös sitoutunut Euroopan unionin huumausainestrategiaan ja siellä asetettujen tavoitteiden (esimerkiksi huumeiden käytöstä aiheutuvien haittojen vähentäminen) saavuttamiseen.62
Vasta vuonna 1996 Suomessa aloitettiin asiantuntijayhteisön johdolla koko maata koskeva kansallisen huumausainepoliittisen strategian luominen. Suomen ensimmäinen kansallinen huumausainestrategia valmistui vuonna 1997. Lähtökohtina strategian esitykselle ja periaatepäätökselle oli YK:n hyväksymä huumepoliittinen lähestymistapa, jossa huumausaineiden kysyntää ja tarjontaa pyritään vähentämään, sekä minimoimaan huumausaineiden käytöstä aiheutuvia haittoja. Strategiassa todetaan myös huumausainepolitiikan toteutumisen olevan melko yhdenmukaista, vaikka maasta onkin aiemmin puuttunut valtakunnallinen huumestrategia. Huumeiden käytön ehkäisyssä eräinä tärkeimpinä toimina mainitaan opetus ja valistus. Valistuksen osalta strategiassa todetaan esimerkiksi seuraavasti:
”Valistus tavoittaa kaikki nuorisoryhmät varsin kattavasti. Riittävä koulutus ja tiedotus on jatkossakin turvattava. Tällä sektorilla tärkein tehtävä on huume- ja päihdevalistuksen sisällön kehittäminen. Valistuksen on oltava totuudellista
ja sen on vastattava nuorten omia elämänkokemuksia. Tasokas valistus tukee nuorten itsenäistä ajattelu- ja toimintakykyä sekä elämänhallintaa. Tässä on välttämätöntä käynnistää ja tukea tutkimus- ja kokeiluhankkeita sekä tuottaa
nykyistä vaikuttavampia valistusprojekteja ja huumetietoaineistoa.” 63
Vuoden 1997 julkaistn strategian jälkeen valtioneuvosto on tehnyt (tämän strategian pohjalta) huumausainepoliittisia periaatepäätöksiä tasaisin väliajoin. Viimeisin valtioneuvoston periaatepäätös huumausainepolitiikasta on tehty vuonna 2016 ja se on voimassa vuoteen 2019 asti. Se on valmisteltu erillisessä huumausainepoliittisessa koordinaatioryhmässä, jossa mukana
58 Suomessa sopimus ratifioitiin vuonna 1965 ja se astui voimaan myöhemmin samana vuonna
59 Vuoden 1961 huumausaineyleissopimuse. Finlex 43/1965.
<http://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsviite/1965/19650043>
60 Suomessa sopimus ratifioitiin vuonna 1972 ja se astui voimaan 1976
61 Asetus psykotrooppisia aineita koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta. Finlex 60/1976.
<http://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1976/19760060>
62 Eu- ja kansainvälinen huumausainepolitiikka. <http://stm.fi/huumausainepolitiikka/eu-ja-kv>
63 Suomen huumestrategia 1997, 23. <
http://www.emcdda.europa.eu/system/files/att_229795_EN_FI_1997_%20National%20drugs%20policy%20doc ument.pdf>
ovat olleet sosiaali- ja terveysministeriö, sisäasiainministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö, Poliisihallitus, Tulli, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Lääkealan turvallisuus ja kehittämiskeskus Fimea, Valtakunnansyyttäjänvirasto, sekä Opetushallitus. Uusin periaatepäätös noudattaa samaa linjaa edellisten periaatepäätösten mukaisesti. Sen ydinviesti on:
”Huumausainepoliittinen linja ei muutu: Suomi on politiikassaan sitoutunut Yhdistyneiden kansakuntien huumausaineiden vastaisiin yleissopimuksiin ja Euroopan unionin huumausainestrategiaan vuosille 2013-2020.”64
Periaatepäätöksessä korostetaan muun muassa, että huumausainepolitiikkaa tulee toteuttaa yhteistyössä lääkepolitiikan kanssa, huumausainepolitiikkaa koskevan perustason työn pitkäjänteisyyttä, eri toimijoiden välistä yhteistyötä, huumausaineiden kysyntää ja tarjontaa vähentävien toimien tasapainoisuutta, huumeista aiheutuvien haittojen vähentämistä ja perus- sekä ihmisoikeuksien toteutumista. Periaatepäätöksessä esitellään myös lyhyesti viisi tärkeintä huumausainepoliittisen yhteistyön tavoitetta, jotka ovat:
”1) huumausainepolitiikan kansallinen koordinaatio, 2) ehkäisevä työ ja varhain puuttuminen, 3) huumausainerikollisuuden torjunta, 4) huumausaineriippuvuuden hoito ja huumeongelman haittojen vähentäminen ja 5) EU- ja kansainvälinen yhteistyö.”65
Päätöksestä käy ilmi myös päätöksen arvioidut vaikutukset. Taloudellisten vaikutusten osalta päätöksessä todetaan, että niitä ei ole, mutta yhteiskunnallisiksi vaikutuksiksi arvioidaan eri hallinnonalojen välisen yhteistyön tukevan ehkäisevää huumetyötä sekä huumausaineista aiheutuvien riskien ja haittojen vähentämistä. Tutkielmani kannalta periaatepäätöksen relevantein tavoite on kohta 2: Ehkäisevä työ ja varhainen puuttuminen, jossa korostetaan varhaista puuttumista nuorten huumeiden käyttöön. Asetetun tavoitteen mukaan kouluissa ehkäisevää päihdetyötä tehdään monialaisessa oppilashuollossa, jossa yhteistyössä ovat mukana muun muassa koulun henkilöstö, oppilaiden huoltajat, kunnan päihdetyöntekijä, poliisi ja ehkäisevää päihdetyötä toteuttavat järjestöt.66 Huumausainepolitiikka, siihen liittyvät periaatepäätökset ja ehkäisevän päihdetyön tavoitteet perustuvat pitkälti vallitsevaan
64 Valtioneuvoston periaatepääös huumausainepolitiikasta 2016-2019. Verkkojulkaisu <
http://valtioneuvosto.fi/paatokset/paatos?decisionId=0900908f804fcd5a>
65 Valtioneuvoston periaatepääös huumausainepolitiikasta 2016-2019. Verkkojulkaisu <
http://valtioneuvosto.fi/paatokset/paatos?decisionId=0900908f804fcd5a>
66 Valtioneuvoston periaatepääös huumausainepolitiikasta 2016-2019. Verkkojulkaisu <
http://valtioneuvosto.fi/paatokset/paatos?decisionId=0900908f804fcd5a>
huumetilanteeseen, jota seurataan Suomessa suhteellisen tiiviisti ja josta raportoidaan tasaisin väliajoin. Raporteissa huumetilannetta tarkastellaan monesta eri näkökulmasta, muun muassa yleisen päihdepolitiikan, huumausainelainsäädännön, huumeiden käytön, käytöstä mahdollisten haittojen sekä terveydenhuollon näkökulmista.67
Suomessa huumausaineiden käyttö määriteltiin ensimmäisen kerran rangaistavaksi teoksi vuonna 1966, jolloin tuli voimaan huumausaineasetus (514/1966)68. Huumeiden käytöstä tuli Suomessa rikosoikeudellinen asia vuonna 1972, jolloin ensimmäinen huumausainelaki (41/1972)69 saatettiin voimaan.70 Nykyisen huumausainelain mukaan huumausaineet ovat laittomia ja niiden käyttö, myynti, laiton maahantuonti tai hallussapito on rangaistavaa.
Laittomiin päihteisiin kohdistuva huumausainepolitiikka eroaa siis muusta – laillisia päihteitä koskevasta – päihdepolitiikasta erityisesti siltä osin, että huumepolitiikka perustuu ensisijaisesti ajatukseen huumeiden täysmääräisestä kieltämisestä, ja vasta toissijaisesti ajatukseen käytön rajoittamisesta. Tämä lähtökohta on ollut Suomessa vallalla siitä asti, kun huumeet kriminalisoitiin, eikä muutokselle ole nähty tähän mennessä vielä tarvetta.71
Suomessa huumausaineisiin liittyvää lainsäädäntöä soveltavat suoraan poliisi, oikeusviranomaiset, tulli, sekä rajavartiosto. Näiden valtion organisaatioiden tavoitteena on rajoittaa kansalaisten mahdollisuuksia saada haltuunsa huumeita, sekä välittää tai käyttää niitä.
Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön tehtävänä on muun muassa ehkäistä huumeiden käytön aloittamista ja auttaa huumeiden käyttäjiä huumeiden käytön lopettamisessa.
Opetusviranomaiset ja muut sidosryhmät tekevät paljon valistusyhteistyötä sosiaali- ja terveysviranomaisten kanssa.72
Huumausainepolitiikan ei kuitenkaan voida sanoa olevan yleismaallisesti yhtenäistä, vaikka tavoitteet ovatkin hyvin samankaltaisia, eli huumeiden käytön ja huumeongelmien ennaltaehkäisy. Huumepoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi on nähty olevan kaksi erilaista mallia. Ensimmäisessä mallissa päämääränä on rajoittaa kaikkea huumausaineiden käyttöä.
Kuten edellä on esitelty, suomalainen huumausainepolitiikka vastaa tavoitteiltaan suurimmaksi osaksi tätä mallia.73 Muun muassa Ruotsi ja Norja ovat asettaneet jopa viralliseksi tavoitteeksi huumevapaan yhteiskunnan. Huumeiden käytön kriminalisointi on tämän mallin ehdoton
67 Varjonen et al. 2012, 3.
68 Finlex 514/1966, Asetus vuoden 1961 huumausaineyleissopimuksen määräysten soveltamisesta
69 Finlex 373/2008, Huumausainelaki.
70 Kauhkonen & Hakkarainen 2002, 252.
71 Virtanen 2001, 2
72 Sarvanti 1997, 198.
73 Sarvanti 1997, 202.
edellytys. Tavoitteen saavuttamiseksi huumausaineiden käyttö pyritään pitäämään myös sosiaalisesti tuomittavana. Toisessa mallissa pyrkimyksenä taas on minimoida huumeiden käytöstä aiheutuvia haittoja (esimerkiksi Hollannissa noudatetaan tämän mallin mukaista huumausainepolitiikkaa). Huumausainepolitiikka muodostuukin hyvin usein paikkallisten olosuhteiden mukaisiksi, eli ne ovat ennemminkin käytännöllisiä kuin ideologisia ratkaisuja.
Toteutettuihin poliittisiin ratkaisuihin vaikuttavat myös huumekysymyksen poliittiset tulkinnat, joukkotiedotuksen luomat mielikuvat sekä kansalaismielipiteen ja painostusryhmien vaatimukset.74
Suurimmassa osassa maailmaa huumeet ovat pääsääntöisesti olleet rikosoikeudellinen ongelma, mutta esimerkiksi Portugalissa huumekysymystä on ryhdytty tarkastelemaan ensisijaisesti terveydenhuollollisesta näkökulmasta. Viime vuosina huumausaineita koskevaan keskusteluun on murtautunut myös huumeiden vapauttamista puoltavia puheenvuoroja, jopa Yhdistyneiden Kansakuntien tasolla.75 Huumeiden viihdekäytönkin vapautumista on jo tapahtunut, esimerkiksi Uruguayssa ja muutamissa Yhdysvaltojen osavaltioissa, joissa kannabiksen viihdekäyttö on vapautettu 2010-luvun aikana tiedostetuista käytön aiheuttamista terveysriskeistä huolimatta. Lyhyen aikavälin tuloksia vapauttamisen aiheuttamista hyödyistä ja haitoista on jo saatu jonkun verran. Esimerkiksi Yhdysvalloissa hyödyt ovat tulleet esille muun muassa verotulojen kasvuna ja kipulääkkeiden aiheuttamien kuolemien laskuna, mutta toisaalta haittoja ovat olleet esimerkiksi alkoholin käytön lisääntyminen ja terveydenhuollon kustannusten kasvu. Tulevaisuus näyttää mitä pitkäaikaisvaikutuksia vapauttamisesta seuraa.
Käytön vapauttamisella ei siis tässä vaiheessa ole vielä suurta merkitystä suomalaisen huumepolitiikan kannalta, koska tieteellistä tutkimustietoa on olemassa vielä liian vähän näin suuria terveyspoliittisia päätöksiä ajatellen. Suomalaisen huumevalistuksen vakuuttavuudelle tämä tosin voi luoda haasteita.76
74 Suomen huumestrategia 1997.
<http://www.emcdda.europa.eu/system/files/att_229795_EN_FI_1997_%20National%20drugs%20policy%20do cument.pdf >,14-15.
75 Kontula & Koskela 1992, 155-156.
76 Kailanto & Kotovirta 2015. ”Kannabiksen laillistamisen kokemuksia maailmalta” <
http://www.haaste.om.fi/fi/index/lehtiarkisto/haaste12015/kannabiksenlaillistamisenkokemuksiamaailmalta.html
>