Kunnallinen yhteistoiminta osana hyvää hallintoa ja kestävää aluepolitiikkaa : pohjoiskarjalaisten siirtäjäkuntien kokemuksia

(1)

KUNNALLINEN YHTEISTOIMINTA OSANA HYVÄÄ HALLINTOA JA KESTÄVÄÄ ALUEPOLITIIKKAA

Pohjoiskarjalaisten siirtäjäkuntien kokemuksia

Itä-Suomen yliopisto

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden laitos

Yhteiskuntapolitiikan pro gradu -tutkielma Anniina Tanskanen (251054)

Huhtikuu 2017

(2)

Itä-Suomen yliopisto Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiede- kunta

Laitos

Yhteiskuntatieteiden laitos Tekijä

Tanskanen Anniina Vivia Aleksandra Työn nimi

KUNNALLINEN YHTEISTOIMINTA OSANA HYVÄÄ HALLINTOA JA KESTÄ- VÄÄ ALUEPOLITIIKKAA – POHJOISKARJALAISTEN SIIRTÄJÄKUNTIEN KO- KEMUKSIA

Oppiaine

Yhteiskuntapolitiikka Työn laji

Pro gradu -tutkielma Tutkielman ohjaaja/ohjaajat

Eeva Jokinen Aika

Huhtikuu 2017

Sivumäärä

112 s. + liitteet (6 s.) Tiivistelmä

Pro gradu -tutkielmassani tarkastelen pohjoiskarjalaisten kuntien hallintohenkilöstön kokemuksia kunnallisen yhteistoiminnan vaikutuksista hyvän hallinnon toteuttamiseen sekä kestävän aluepolitiikan toteutumiseen. Lähestyn tutkimusaihettani kunnallisten palveluiden järjestämisvastuuta toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle siirtäneiden kuntien näkökul- masta. Kutsun näitä kuntia tutkielmassani siirtäjäkunniksi. Tutkielmani aineistona toimivat kuusi pohjoiskarjalaisten kuntien hallintohenkilöstölle tai kuntayhtymän palveluksessa olevalle henkilölle tehtyä teemahaastattelua, joita analysoin laadullisen sisällönanalyysin menetelmällä.

Pohjoiskarjalaisten siirtäjäkuntien hallintohenkilöstön edustajat kokivat, että kunnallinen yhteistoiminta oli parantanut mahdollisuuksia toteuttaa hyvää hallintoa esimerkiksi hallinnon tehokkuuden paranemisen kautta. Toisaalta esimerkiksi yhteistoiminnan myötä heikentyneen palveluiden saavutettavuuden sekä siirtäjäkunnan asukkaiden demokraattisten vaikutusmahdollisuuksien heikentymisen koettiin vaikuttaneen hyvän hallinnon to- teuttamismahdollisuuksiin negatiivisesti.

Kestävän aluepolitiikan näkökulmasta kunnallisen yhteistoiminnan koettiin jonkin verran vähentäneen palveluiden järjestämiseen liittyviä laatu- ja resurssieroja, mutta muuten yhteistoiminnan ei koettu juuri vaikuttaneen kuntien välisiin eroihin sosiaalisissa ja taloudel- lisissa resursseissa. Kunnan ja sitä ympäröivän alueen elinvoimaisuuden kannalta yhteistoiminta nähtiin hyödyllisenä esimerkiksi kunnan elinkeinotoiminnan kehittämisessä ja syrjäisempien alueiden palveluiden turvaamisessa.

Asiasanat

kunnallinen yhteistoiminta, hyvä hallinto, kestävä aluepolitiikka, kunnallishallinto Säilytyspaikka Itä-Suomen yliopiston kirjasto

Muita tietoja

(3)

University of Eastern Finland Faculty

Faculty of Social Sciences and Business Studies

Department

Department of Social Sciences Author

Tanskanen Anniina Vivia Aleksandra Title

MUNICIPAL COOPERATION AS A PART OF GOOD GOVERNMENT AND SUS- TAINABLE REGIONAL POLICY – EXPERIENCES OF THE NORTH KARELIAN TRANSFEROR MUNICIPALITIES

Subject

Public Policy Type of thesis

Master’s thesis Instructor of the thesis

Eeva Jokinen Time

April 2017 Pages

112 pp. + annexes (6 pp.) Abstract

In my master’s thesis, I examine the views of the administrative personnel of North Kare- lian municipalities on the impacts of municipal cooperation on good governance as well as on sustainable regional policy. I have focused on the municipalities which have trans- ferred the responsibility of organizing municipal services to another municipality or fed- eration of municipalities. In my dissertation, I call these municipalities transferor municipalities. The data of my master’s thesis consists of six thematic interviews, in which the interviewees were administrative personnel of North Karelian municipalities or of a fed- eration of municipalities. I have analyzed my data with qualitative content analysis.

According of the experiences of the administrative personnel, municipal cooperation had improved good governance through the improvement of administrative effectiveness. On the other hand, the diminution of the accessibility to the services as well as the influence of the transferor municipality’s residents were considered to be harmful to the realization of good governance. The quality or the availability of the services, however, had mostly stayed at the same level as before municipal cooperation, and in some cases, the interviewees found that the amount of expertise related to the services had improved.

From the viewpoint of sustainable regional policy, it was considered that municipal cooperation had decreased the differences in the resources and quality related to municipal services. It was found, however, that otherwise the impact of cooperation on the uneven social and economic resources between municipalities, and therefore on areal cohesion, had not been significant. In regard to the vitality of the transferor municipality, municipal cooperation was considered to be useful in developing the industry and commerce of the area and in securing the needed services in remote locations.

Glossary

municipal cooperation, good governance, sustainable regional policy, municipal governance

Repository Library of the University of Eastern Finland Other information

(4)

SISÄLLYS

SÄÄDÖS- JA LYHENNELUETTELO ... I

1 KUNNAT PAIKALLISEN HALLINTOVALLAN KÄYTTÄJINÄ... 1

1.1 Kunnat ja julkinen valta ... 1

1.2 Kuntien itsehallinnollinen asema ... 2

1.3 Tutkimuksen rajaus ja tutkielman rakenne ... 5

2 KUNTIEN ASEMAN JA TEHTÄVIEN KEHITTYMINEN SUOMESSA ... 8

2.1 Suomalaisen kunnallishallinnon historiaa ... 9

2.2 Kuntien aseman ja tehtävien uudistaminen ... 11

2.3 Kunnallinen yhteistoiminta ... 16

2.3.1 Julkis- ja yksityisoikeudellinen kunnallinen yhteistoiminta ... 18

2.3.2 Kunnallinen yhteistoiminta Pohjois-Karjalassa... 20

3 HYVÄ HALLINTO KUNNISSA ... 23

3.1 Hallinto ja hallinta ... 23

3.2 Hyvä hallinto ... 24

3.3 Hyvän hallinnon vaatimukset ... 25

3.4 Hallinto kunnissa ... 27

3.5 Uusi julkisjohtaminen ... 27

3.5.1 Julkisen hallinnon uudistaminen ja uusi julkisjohtaminen ... 28

3.5.2 Uusi julkisjohtaminen Suomessa ... 31

3.5.3 Uuden julkisjohtamisen kritiikki ... 32

3.5.4 Uusi julkisjohtaminen kunnallisessa hallinnossa ... 35

4 KESTÄVÄ ALUEPOLITIIKKA KUNNALLISEN YHTEISTOIMINNAN KONTEKSTISSA ... 38

4.1 Alueellinen eriarvoisuus... 39

4.2 Alueelliset erot paikallistalouksien näkökulmasta ... 40

4.3 Alueellinen koheesio osana kestävää aluepolitiikkaa ... 43

4.4 Kunnan elinvoimaisuus ... 45

4.5 Suomalainen aluepolitiikka ... 49

4.6 Pohjois-Karjalan aluerakenne ja kunnat... 52

5 KUNNALLINEN YHTEISTOIMINTA, HYVÄ HALLINTO JA KESTÄVÄ ALUEPOLITIIKKA TUTKIMUSKIRJALLISUUDESSA ... 55

(5)

5.1 Kunnallinen yhteistoiminta palvelutarjonnan ja hyvän hallinnon kontekstissa ... 55

5.2 Uusi julkisjohtaminen ja tehokkuuden vaatimus osana hyvää hallintoa ... 57

5.3 Kunnallisen yhteistoiminnan aluepoliittiset ulottuvuudet ... 59

6 TUTKIMUSASETELMA, AINEISTO JA METODIT ... 63

6.1 Tutkimusongelma ja -kysymys ... 64

6.2 Tutkimusmenetelmät ... 64

6.2.1 Teemahaastattelu ... 65

6.2.2 Laadullinen sisällönanalyysi ... 66

6.3 Validiteetti ja reabiliteetti laadullisessa tutkimuksessa ... 67

6.4 Tutkimuksen aineisto ... 68

7 KUNNALLISEN YHTEISTOIMINNAN VAIKUTUKSET HYVÄN HALLINNON TOTEUTTAMISEEN ... 70

7.1 Hallinnon tehokkuus; pystytään isompana alueena ottamaan tiettyjä asioita haltuun paremmin, että ei ole ihan kaikissa asioissa sitten kuntakohtaisia työntekijöitä ... 70

7.2 Hyvän hallinnon vaatimukset ... 74

7.2.1 Objektiviteettiperiaate; No kyllä se varmaan tietysti pyrkimys siihen on, mutta totta kai sieltä varmasti esimerkkejä voi löytää missä me voidaan sanoa, ettei nyt ihan mennyt objektiivisesti ... 75

7.2.2 Tarkoitussidonnaisuus- ja suhteellisuusperiaate; En minä usko mitenkään, että kukaan tekee tarkoituksenmukaisesti huonoja tai vääriä päätöksiä ... 76

7.2.3 Luottamuksensuojan toteutuminen; Päätöshän on niin kauan kunnes toisin päätetään ... 78

7.2.4 Yhdenvertaisuusperiaate; No nimenomaan he saavat sitä yhdenmukaista, että aika pitkälti näissä kaikissa toiminnoissa on sitten yhdenmukaistettu sitä, sitä toimintaa ... 79

7.2.5 Palveluperiaatteen toteutuminen; Edelleenkin toimipisteitä löytyy, ja niistä saa varmasti ainakin jonkintasoista palvelua, missä osataan sitten ehkä eteenpäin ohjata myöskin ... 81

7.2.6 Viranomaisen velvollisuus neuvoa ja tehdä yhteistyötä; No yhteistyö on ollut sekä sujuvaa, että sitten ei, ei sujuvaa ... 83

7.3 Kunnallisiin palveluihin liittyvät arvot ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet; Väitän kyllä, että se pienempi kunta jää aina vähemmälle ... 86

(6)

8 KESTÄVÄ ALUEPOLITIIKKA KUNNALLISEN YHTEISTOIMINNAN

KONTEKSTISSA ... 90 8.1 Alueellinen koheesio; En ehkä näkisi, että tämä yhteistyö olisi hirveän

merkittävästi siihen vaikuttanut ... 90 8.2 Kunnan elinvoimaisuus; Palveluiden järjestämisvastuun siirtyminen ei, se ei sitä kunnan elinvoimaisuutta minnekään kadota ... 95 9 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 105 9.1 Siirtäjäkuntien mahdollisuudet toteuttaa hyvää hallintoa ... 105 9.2 Kunnallisen yhteistoiminnan vaikutukset kestävän aluepolitiikan toteutumiseen ... 108 9.3 Kunnallinen hallinto kunnallisen yhteistoiminnan, hyvän hallinnon ja kestävän aluepolitiikan kontekstissa ... 110 LÄHTEET ... 113 LIITTEET (4) ... 123

KUVIOT

Kuvio 1. Hyvän hallinnon osa-alu-

eet……….70 Kuvio 2. Kestävän aluepolitiikan osa-alueet

………..….…...90

(7)

SÄÄDÖS- JA LYHENNELUETTELO

AluekehitysL laki alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista 7/2014

EAKR Euroopan aluekehitysrahasto

EPIP Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja SopS 65 ja 66/1991 ESR Euroopan sosiaalirahasto

EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen) HE hallituksen esitys

HL hallintolaki 434/2003 KunnallisL kunnallislaki 642/1948 KunL kuntalaki 953/1976 KuntaL kuntalaki 410/2015

PeL Suomen perustuslaki 731/1999 PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö

SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 326, 26.10.2012

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

(8)

1 KUNNAT PAIKALLISEN HALLINTOVALLAN KÄYTTÄJINÄ

Kunta on pienin suomalainen hallinnollista valtaa käyttävä itsehallinnollinen yksikkö, joka muodostaa usein tärkeän paikallisen yhteisön (Mathur, Ryynänen & Nystedt 2003, 9). Kun- nan muodostaman alueellisen itsehallintayksikön asema Suomessa on muuttunut ja kehitty- nyt siitä lähtien, kun paikallisista yhteisöistä muodostui virallisia kunnallisia itsehallintoyk- siköitä vuonna 1865 annetun maalaiskuntia koskeneen kunnallisasetuksen myötä (Harjula

& Prättälä 2015, 19; Sipponen 2016, 59). Kuntien asema koki merkittävän muutoksen esimerkiksi toista maailmansotaa seuranneella hyvinvointivaltion rakentamisen aikakaudella, kun julkisen sektorin osuus kokonaistaloudesta kasvoi voimakkaasti laajentuneiden sosiaa- liturvaetuuksien vuoksi (Manninen 2010, 11–12). Toisaalta esimerkiksi 1980-luvulla kiel- teisemmäksi muuttunut suhtautuminen julkisen sektorin palveluiden laajuuteen ja niiden ai- heuttamiin kustannuksiin on myös vaikuttanut kuntasektorin toimintaan (Julkunen 2001, 291).

Vaikka suomalainen kunnallinen hallinto ja sen asema ovat kehittyneet vuosien varrella usein eri tavoin, erityisen voimakasta muutos on ollut viime vuosina, kun kuntien taloudellisia resursseja ja kunnallisen itsehallinnon merkitystä koskeva keskustelu on lisääntynyt vä- estöllisen kehityksen ja kansainvälisten taloudellisten vaikutusten myötä. Jo toteutettujen, kuntien hallinnolliseen asemaan vaikuttaneiden uudistusten lisäksi suunnitteilla olevat sosiaali- ja terveyspalvelu- sekä maakuntauudistukset tulevat muokkaamaan kuntasektorin asemaa ja tehtäviä voimakkaasti. Kyseisten uudistusten myötä esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta tuleville itsehallinnollisille maakunnille (Val- tioneuvosto 2016a, 1–2).

1.1 Kunnat ja julkinen valta

Kunnat ovat osa julkista sektoria, jonka toiminta liittyy oleellisesti julkisen vallan käsittee- seen. Julkisella vallalla ei ole yksiselitteistä määritelmää, mutta erääksi sen ominaisuudeksi lasketaan vallan kvalifioituneisuus tai institutionalisoituneisuus, joka tarkoittaa sitä, että julkista valtaa voivat käyttää vain ne, joilla on sen käyttämisen edellyttämä laissa tain lain nojalla määritelty pätevyys tai asema. Julkinen valta on myös yhtä aikaa sekä oikeuttavaa että velvoittavaa, sillä julkisen vallan käyttäjällä on myös velvollisuus, ei ainoastaan oikeus, käyttää sitä. Julkista valtaa ei voida myöskään ilman laillista perustetta luovuttaa toiselle toimijalle, ja sitä on myös käytettävä yleisen hyödyn edistämiseen. Julkisen vallan käyttö

(9)

perustuu valtiovallan käyttöön, sillä ne alat, joissa julkista valtaa käytetään, ovat valtion itselleen ottamia tehtäväaloja. (Ross 1951, ref. Heuru 2006, 18–19.) Kuitenkin myös kuntien katsotaan käyttävän toiminnassaan julkista valtaa, ja valtio on esimerkiksi siirtänyt joitakin tehtäviään kuntien hoidettavaksi lainsäädännön nojalla (Perustuslakivaliokunta 1994, 3).

Anu Kantola määrittelee nykyisissä demokraattisissa ja yksilöllisyyttä korostavissa yhteis- kunnissa käytettävän erään vallan muodon pehmeäksi vallaksi, jonka teho perustuu yhä olemassa olevasta kovemmasta pakkovallasta ja siihen liittyvistä kielloista poiketen siihen, että sen avulla voidaan rakentaa yhteenkuuluvuutta ja identiteettiin liittyviä merkityksiä. Pehme- ällä vallalla tuotetaan Kantolan mukaan siis merkityksiä arkielämään erilaisin järjestelyn ja suostuttelun keinoin. Vaikka pehmeän vallan keinot ovat hienovaraisempia kuin pakkoval- lassa, se ei kuitenkaan välttämättä ole myöhemmin mainittua heikompaa. Tämä perustuu Kantolan mukaan siihen, että pehmeän vallan merkitykset ovat tärkeitä juuri arkielämässä ja koko ympäröivässä yhteiskunnassa, minkä vuoksi niiden vaikutuspiirin ulkopuolelle on vaikea päästä. (Kantola 2014, 11–12.)

Kuntien käyttämän paikallisen vallan voidaan katsoa olevan eräs esimerkki pehmeästä val- lasta. Kunta toimii Kantolan (2014, 11–12) kuvaamana yhteenkuuluvuuden rakentajana, jonka harjoittama julkisen vallan käyttö vaikuttaa kunnan asukkaisiin myös paikallisen iden- titeetin ja yhteisöllisyyden rakentamisen kautta. Kunnat ovat merkittäviä pehmeän julkisen vallan käyttäjiä myös sen vuoksi, että niiden vaikutus kuntalaisten arkielämään on huomat- tava. Kunnalliset palvelut, kuten peruskoulutus sekä sosiaali- ja terveyspalvelut, luovat edellytykset arjen sujumiselle ja hyvinvointivaltion idean mukaisten palveluiden saavutettavuu- delle. Kuntien toiminnan yhteys hyvinvointivaltion toiminnan tukemiseen löytyy Kauko Heurun (2001, 44) mukaan kuntalain (KuntaL, 410/2015) 1 §:stä, jonka mukaan kunnan tulee edistää sen alueella asuvien henkilöiden hyvinvointia sekä järjestää heille palveluita.

1.2 Kuntien itsehallinnollinen asema

Kunnallisella itsehallinnolla on Suomessa perustuslaillinen asema, eli kunnallisen itsehallinnon perusteista säädetään perustuslaissa, ja niitä tarkennetaan tavallisen lainsäädännön avulla. Lähtökohdat Suomen kuntien hallinnolliselle asemalle löytyvät Suomen perustuslain (PeL, 731/1999) 121 §:stä, jossa määritellään kuntien itsehallinnollinen asema. Kuntien it- sehallinnollisella asemalla tarkoitetaan PeL 121 §:n 1 momentin mukaan sitä, että kunnan hallinto perustuu kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnan asukkaiden itsehallinto näkyy

(10)

esimerkiksi KuntaL 14 ja 20 §:ien mukaisena asukkaiden oikeutena valita kunnassa ylintä päätösvaltaa käyttävä kunnanvaltuusto. Perustuslaissa määritelty kuntien itsehallinnollinen asema pitää sisällään myös PeL 121.3 §:ssä määritellyn verotusoikeuden sekä PeL 121.2 §:n määräyksen siitä, että kuntien hallinnosta ja kunnille annettavista tehtävistä tulee säätää lain tasolla. Valtiovalta ei siis voi asettaa kunnille uusia tehtäviä tai velvoitteita lakia alemman tasoisilla säädöksillä (Valtioneuvosto 1998, 176).

Kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisen aseman perusteet löytyvät PeL 121.1 §:n lisäksi myös PeL 2 §:stä, joka kuvaa kansanvaltaisuuden periaatetta, kuten valtiovallan kuulumista kansalle (Harjula & Prättälä 2015, 52). Perustuslain 2.2 §:n mukaan kansanvalta käsittää

”yksilön oikeuden osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen”.

Heikki Harjulan ja Kari Prättälän (2015, 52) mukaan perustuslaista ilmenevä kansanvaltaisuuden periaate vahvistaa kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa, sillä se yhdistää paikallisen vaikuttamisen mahdollisuudet valtiosäännössä tärkeänä pidettyyn kansanvaltaisuuden toteutumiseen.

Itsehallinnon yksiselitteinen määritteleminen on Kauko Heurun mukaan vaikeaa, mutta sillä voidaan tarkoittaa esimerkiksi yhteiskunnallisen toiminnan vapautta valtiosta. Itsehallintoon liitetään Heurun mukaan myös ajatus siitä, että itsehallintoa harjoittavat alueen tai yhdys- kunnan jäsenet käyttävät omaehtoisesti vastuuta yhteisten asioiden hoitamisessa. Itsehallinto ei kuitenkaan tarkoita täydellistä vapautta valtiosta, vaan päätösvallan käyttämistä niissä asioissa, joista ei nimenomaisesti säädetä lainsäädännöllä. (Heuru 2001, 14.)

Heikki Harjula ja Kari Prättälä puolestaan määrittelevät kunnallisen itsehallinnon kuuluvan demokraattisten ja kehittyneiden valtioiden paikallishallintoon, joiden muodot voivat vaih- della eri maiden välillä. Harjulan ja Prättälän mukaan kunnalliseen itsehallintoon kuuluu tärkeänä piirteenä ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen valinta yhteisön asukkaiden toi- mesta. (Harjula & Prättälä 2015, 5.) Suomen lainsäädännössä kunnallishallinnossa ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen, kunnanvaltuuston, asemasta ja valitsemisesta säädetään KuntaL:in 4. luvussa. Kunnallinen itsehallinto ei ole rajoittamaton, ja sitä rajoitetaan valtiovallan taholta esimerkiksi erilaisten lakisääteisten tehtävien kautta. Kunnallisen itsehallinnon toteutuminen edellyttää Heurun mukaan kuitenkin sitä, että kunnille annettavia tehtäviä arvioidaan niiden perustuslainmukaisuuden kannalta, ja sitä, että kunnille annetaan tehtävien

(11)

hoitoon tarvittavat taloudelliset edellytykset. (Heuru 2006, 83–84.) Periaatetta, jonka mukaan valtiovallan tulee huolehtia kuntien taloudellisista edellytyksistä toteuttaa niille annet- tuja tehtäviä, kutsutaan rahoitusperiaatteeksi. Rahoitusperiaatteen oikeudellinen tausta löy- tyy Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (EPIP, 66/1991) 9. artiklan 2 kohdasta, jonka mukaan paikallisviranomaisilla tulee olla niille kuuluviin tehtäviin nähden riittävät taloudelliset voimavarat. (Oikeusministeriö 2008, 66.) Tätä pidetään tärkeänä etenkin silloin, jos kyse on paikalliselle viranomaiselle osoitetuista tehtävistä, kuten kunnalle anne- tuista lakisääteisistä tehtävistä (Euroopan neuvosto 2010, 41).

Kansallisen lainsäädännön lisäksi suomalaiseen alueellisen itsehallinnon malliin vaikuttavat siis myös Euroopan unionin aluehallinnolliset linjaukset, joita määritellään esimerkiksi juuri Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa. Euroopan paikallisen itsehallinnon perus- kirjaa kutsutaan myös Euroopan kunnallisen itsehallinnon peruskirjaksi, ja se on vuonna 1985 kirjoitettu kansainvälinen yleissopimus, joka otettiin Suomessa käyttöön vuonna 1991 (Heuru 2006, 89–91). Kirjan mukaan paikallisen itsehallinnon turvaaminen ja edistäminen parantavat demokratian toteutumista Euroopassa (EPIP 1991, 1). Paikallisella itsehallinnolla tarkoitetaan peruskirjassa Kauko Sipposen (2016, 104) mukaan paikallisen viranomaisen oikeutta päättää ja hoitaa suurta osaa julkiseen sektoriin kuuluvista asioista alueellaan niin, että viranomainen ottaa huomioon paikallisten asukkaiden edun.

Kunnallinen yhteistoiminta liittyy nimenomaisesti itsehallinnollisten kuntien tai muiden paikallishallinnon toimijoihin, sillä jos kunnilla ei olisi itsehallintonsa nojalla mahdollisuutta käyttää esimerkiksi palveluiden järjestämiseen liittyvää päätäntävaltaa, tarvetta kuntien vä- liselle yhteistoiminnalle ei olisi keskitetyn valtionhallinnon hoitaessa lähes kaikki tarpeelli- set tehtävät. Jos paikallisen hallinnon toimijoilla kuitenkin on vastuuta ja tarvittavat resurssit sille annettujen ja sen itselleen ottamista tehtävistä huolehtimiseen, itsenäisten kuntien harjoittama yhteistyö voi helpottaa ja parantaa näiden tehtävien menestyksekästä hoitamista.

(Euroopan neuvosto & YK 2010, 5.)

Kunnalliseen itsehallintoon kuuluu niin lakisääteisten, kuin kunnan itselleen ottamien va- paaehtoisten palvelujen tai tehtävien järjestäminen (Heuru 2001, 42). Kuntien ei kuitenkaan välttämättä tarvitse järjestää näitä tehtäviä itse, vaan ne voidaan KuntaL 49 §:n mukaan hoi-

(12)

taa kunnallisen yhteistoiminnan, eli kuntien harjoittaman yhteistyön kautta. Joissakin ta- pauksissa kunnalla voi olla myös lakiin perustuva velvollisuus osallistua kunnalliseen yhteistoimintaan (Harjula & Prättälä 2015, 389).

1.3 Tutkimuksen rajaus ja tutkielman rakenne

Pro gradu -tutkielmassani tarkastelen kunnallisen yhteistoiminnan vaikutusta kuntien mahdollisuuksiin turvata hyvän hallinnon toteutuminen palveluiden järjestämisvastuun siirtymisen myötä muuttuneessa toimintaorganisaatiossa. Olen tutkielmassani kiinnostunut myös siitä, kuinka kunnallinen yhteistoiminta mahdollisesti vaikuttaa siihen osallistuvien kuntien aluepoliittiseen asemaan ja siten kestävän aluepolitiikan toteutumiseen. Pro gradu -tutkielmani tutkimuskysymys onkin seuraava: kuinka kunnallinen yhteistoiminta vaikuttaa kestä- vän aluepolitiikan toteutumiseen ja siirtäjäkuntien mahdollisuuksiin toteuttaa hyvää hallin- toa?

Tarkastelen tutkielmassani kunnallista yhteistoimintaa niiden kuntien, jotka ovat siirtäneet kunnallisten palvelujen järjestämisvastuuta toiselle kunnalle tai yhteistoimintaorganisaa- tiolle, näkökulmasta. Kutsun tutkimuksessani näitä kuntia siirtäjäkunniksi erottaakseni ne kunnallisessa yhteistoiminnassa palveluiden järjestämisvastuuta käyttävistä kunnista, joita Heikki Harjulan ja Kari Prättälän (2015, 389) mukaan voidaan kutsua vastuukunniksi. Vas- tuukunnan käsitettä käytetään myös KuntaL 51 §:ssä puhuttaessa jotakin tehtävää yhden tai useamman muun kunnan puolesta huolehtivasta kunnasta. Kunnallisten palveluiden järjes- tämis- ja tuottamisvastuun käsitteiden eroa ei ole tyhjentävästi määritelty lainsäädännössä, ja niitä käytetäänkin välillä ilmaisemaan samankaltaista kunnan palveluista huolehtimiseen liittyvää vastuuta (Harjula & Prättälä 2015, 196). Kunnallisten palveluiden tuottamisesta huolehtiminen kuuluu KuntaL 8 §:n mukaan palvelujen järjestämisvastuuta käyttävän kunnan tai kuntayhtymän vastuulle, joten tarkoitan tutkielmassani järjestämisvastuun käsitteellä laajasti niin palveluiden organisoimiseen rajoittuvaa järjestämisvastuuta kuin niiden tuottamisesta huolehtimistakin.

Lakisääteisessä kunnallisessa yhteistoiminnassa tehtävien järjestämisvastuu siirtyy vastuu- kunnalle, mutta vapaaehtoisessa kunnallisessa yhteistoiminnassa kunnat voivat sopia siitä, kuinka järjestämisvastuu jaetaan kuntien kesken. Vaikka kunta siirtäisikin jonkin tehtävän

(13)

toisen kunnan tai kuntayhtymän järjestämisvastuulle, kuuluu siirtäjäkunnalle kuitenkin lo- pulta velvollisuus huolehtia siitä, että yhteistoiminta ja sen kautta toteutettava tehtävä hoi- detaan riittävän hyvin. (Harjula & Prättälä 2015, 198–199.)

Olen rajannut kunnallista yhteistoimintaa käsittelevän tutkimukseni alueellisesta näkökul- masta Pohjois-Karjalan maakuntaan. Olen haastatellut tutkielmaani varten kuutta pohjois- karjalaista kunnallisesta yhteistoiminnasta virkansa kautta kokemusta saanutta viranhaltijaa.

Edellä mainituista haastateltavista viisi työskentelee tällä hetkellä jonkin pohjoiskarjalaisen kunnan hallinnossa ja yksi Pohjois-Karjalan maakunnan tasolla toimivassa kuntayhtymässä.

Kuntayhtymän palveluksessa toimiva haastateltava on myös aikaisemmin työskennellyt erään pohjoiskarjalaisen kunnan palveluksessa hallinnollisissa tehtävissä. Tutkimukseen osallistuneet haastateltavat vastasivat myöntävästi useiden pohjoiskarjalaisten kuntien hal- lintohenkilöstön edustajille sähköpostitse lähetettyyn haastattelukutsuun, joten kriteerinä haastateltavien valinnalle on vapaehtoisuuden lisäksi toiminut ainoastaan se, että tutkimukseen osallistuvien henkilöiden työskentelykunnat ovat jossakin kunnallisen yhteistoiminnan muodossa siirtäneet kunnallisten palveluiden tai muiden tehtäviensä järjestämisvastuuta toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Haastattelukutsun liitteenä kuntien hallintohenkilöstö sai haastattelurungon lisäksi lyhyen kuvauksen hyvästä hallinnosta oman tutkielmani kontekstissa. Pro gradu -tutkielmani aineistona toimivat teemahaastattelut on tehty joulukuun 2016 ja helmikuun 2017 välisenä aikana.

Pro gradu -tutkielmani aluksi kerron hieman kuntien hallinnollisesta asemasta ja sen muu- toksesta Suomessa. Vertailen lisäksi suomalaisen kunnallishallinnon asemaa sen eurooppa- laisiin vastineisiin. Tutkimukseni kaksi pääteema ovat hyvä hallinto ja kestävä aluepolitiikka, joita käsittelen seuraavissa luvuissa. Hyvää hallintoa lähestyn hallinnon ja hallinnan käsitteiden, hallintolaissa (HL, 434/2003) esitettyjen oikeusperiaatteiden ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten, sekä hallintoon liittyvien arvojen, kuntalaisten valvonta- ja vaikutusmahdollisuuksien sekä hallinnon tehokkuuden kautta. Taustaa julkisen hallinnon tehokkuuden vaatimukselle tuo uuden julkisjohtamisen teorian käsittely.

Kestävää aluepolitiikkaa käsittelen puolestaan alueellisen koheesion sekä kunnan ja sitä ym- päröivän alueen elinvoimaisuuden näkökulmasta. Lähestyn tutkimukseni toista pääteemaa, kestävää aluepolitiikkaa, alueellisen eriarvoisuuden, paikallistalouden määrittelyn sekä suo-

(14)

malaisen aluepolitiikan kuvaamisen kautta alueellisen koheesion ja elinvoimaisuuden kontekstissa. Hyvän hallinnon ja kestävän aluepolitiikan teoreettista määrittelyä seuraavat aikai- semman aiheeseen liittyvän tutkimuksen sekä tutkimuksen aineiston ja menetelmien esitte- lyt, minkä jälkeen siirryn haastatteluaineiston analyysiin. Viimeiseksi esitän tutkimukseni johtopäätökset ja yhdistän ne tutkielman teoreettisessa viitekehyksessä esitettyihin näke- myksiin.

(15)

2 KUNTIEN ASEMAN JA TEHTÄVIEN KEHITTYMINEN SUO- MESSA

Suomalainen kunnallinen itsehallintomalli muistuttaa jossain määrin eurooppalaisia vasti- neitaan, ja esimerkiksi Suomen kuntien määrä on eurooppalaisittain keskimääräinen (Har- jula & Prättälä 2015, 5). Eurooppalaisten valtioiden aluehallintomallien välillä vallitsee lu- kuisia eroja esimerkiksi poliittisten ja kielellisten seikkojen vuoksi. Yhteistä monille Euroo- pan valtioille on kuitenkin niiden demokraattinen maakuntahallinto tai muu alueellinen itsehallinto, jollaista ei kuitenkaan Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta vielä ole. (Nie- mivuo 2013, 198–200.) Edellä mainitut eurooppalaiset alueelliset itsehallintomallit eivät kuitenkaan ole identtisiä esimerkiksi alueiden itsehallinnon vahvuuden vaihtelun vuoksi (Sandberg 2016, 21). Suomen kohdalla alueellisen itsehallintoon liittyvä tilanne on muuttu- massa valmisteluvaiheessa olevan alueuudistuksen myötä, sillä kyseisen reformin myötä Suomeen on tulossa 18 itsehallinnollista maakuntaa, joille on tarkoitus siirtää esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestäminen vuoden 2019 alussa (Valtioneuvosto 2016a, 1–

2).

Suomen katsotaan kuuluvan muiden Pohjoismaiden kanssa hallintojärjestelmän suhteen niin kutsuttuun pohjoismaiseen malliin, joka ei kuitenkaan ole aivan yhtenäinen. Esimerkiksi Tanskan, Norjan ja Islannin valtionhallinnon taustalla on nimittäin ministerihallintojärjes- telmä ja Ruotsissa keskusvirastojärjestelmä. Suomen valtionhallintojärjestelmässä taas katsotaan olevan vaikutteita molemmista malleista. Kunnallinen itsehallinto on kuitenkin pe- rinteisesti ollut vahva kaikissa Pohjoismaissa. (Niemivuo 2013, 198–200.) Suomalaisessa kuntamallissa onkin paljon yhtäläisyyksiä muiden Pohjoismaiden kanssa peruspalveluiden järjestämisen suhteen, sillä pohjoismaisessa hyvinvointivaltiomallissa kuntien vastuulla on monien julkisten hyvinvointipalveluiden tarjoaminen. Palveluiden järjestämiseen varattujen resurssien on kuitenkin vuosien varrella katsottu vähentyneen, mikä on johtanut julkisen palvelutarjonnan uudistamiseen myös kuntien kohdalla. (Harjula & Prättälä 2015, 6.) Kun- tien tarjoamien julkisten palvelujen kustannukset ovat merkittävä julkisen sektorin menoerä, ja esimerkiksi vuonna 2012 kuntien menojen arvioitiin olevan noin 40 prosenttia valtion julkisista menoista (Jauhiainen & Huovari 2013, 12).

Suomen kuntien tarjoamien palvelujen laajuuden, sekä koulutetun henkilöstön ja kuntien oikeudellisen aseman perusteella suomalaista kunnallishallintoa pidetään kansainvälisesti

(16)

vertailtuna vahvana. Suomessa kunnilla onkin tärkeitä tehtäviä niin hyvinvoinnin ja koulu- tuksen, kuin paikallistalouden ja kestävän kehityksenkin edistämisessä. Kunnallishallintoa pidetään myös demokratian toteutumisen edellytyksenä, sillä sen avulla kansalaisilla on mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa paikallisesti. Kunnallishallinnon ylläpitäminen myös pi- tää poliittisen kentän monimuotoisempana, sillä kooltaan verrattain pienessä paikallishallin- nossa erilaiset näkemykset voivat tulla paremmin esiin kuin keskitetyssä kansallisessa hallinnossa. (Haveri & Anttiroiko 2009, 193–194.)

2.1 Suomalaisen kunnallishallinnon historiaa

Suomen kunnallisen itsehallinnon historiaa voidaan lähestyä esimerkiksi eurooppalaisten kaupunkien kehitystä sekä suomalaista muinaisajan käräjälaitosta tarkastelemalla. Euroop- palaiset kaupungit toteuttivat omanlaistaan itsehallintoa jo ennen 1600-luvulla tapahtunutta modernin valtion syntyä. Suomessakin kaupungeilla on ajateltu olleen jo 1700-luvulla itse- hallinnollisen oikeushenkilön asema, jonka etuoikeuksista sai kuitenkin nauttia lähinnä vain porvaristo. Tämän epätasa-arvoisuuden vuoksi kaupunkilaitosta ei ole pidetty todellisena tai täydellisenä pohjana suomalaisen itsehallintomallin syntymiselle. Toinen itsehallinnon poh- jaksi esitetty malli pohjautuu vapaiden talonpoikien kokouksiin, joissa käytettiin sekä hallinnollista että oikeudellista valtaa. Näissäkään kokouksissa harjoitettu alueellinen päätös- toiminta ei kuitenkaan ollut tasa-arvoista, sillä kokouksiin saivat osallistua vain sukujaan edustavat vapaat talonpojat. Lisäksi näiden käräjien päätökset ja toimenpiteet perustuivat sukujen välisiin sopimuksiin, eivätkä niinkään itsehallinnolle tyypilliseen yksipuoleisesti velvoittavaan valtaan. Talonpoikien kokouksia on kuitenkin pidetty itsehallinnon syntymi- sen kannalta merkittävinä sen vuoksi, että näissä alueellisissa päätöselimissä vallankäytön taustalla oli tarve ratkaista asioita yhdessä, kokouksen muodostaman erillisen päätösorgani- saation kautta, mikä edustaa itsehallintoon liitettyä instituutionalista valtaa. (Heuru 2001, 10–12.)

Kirkolla ja siihen kuuluvilla seurakunnilla on myös ollut tärkeä merkitys paikallisen itsehallinnon kehitykselle Suomessa, sillä varsinkin maaseudulla alueen yhteisistä asioista sovittiin usein uskonnollisten tapahtumien ja neuvottelujen yhteydessä. Ennen 1800-lukua maalais- kunnat noudattivat yleensä myös seurakuntien aluejakoa. Kaupungeissa tilanne oli kuitenkin jokseenkin erilainen, sillä kaupungeissa, joiden hallintoa oli alettu määritellä ja toteuttaa tar- kemmin jo keskiajalla tuolloin vilkastuneen kaupankäynnin vuoksi, maallinen ja kirkollinen

(17)

hallinto erosivat käytännössä toisistaan aikaisemmin kuin maaseudulla. (Harjula & Prättälä 2015, 19.)

Suomalainen kunnallinen itsehallinto syntyi virallisesti vuonna 1865, kun maalaiskuntia koskeva kunnallisasetus astui voimaan. Asetuksen myötä myös maaseudulla kuntien hallinto erosi kirkollisesta hallinnosta. (Harjula & Prättälä 2015, 19.) Kaupungeissa vastaava kunnallishallintoa koskeva uudistus tuli voimaan vuonna 1873, ja sen sisältö vastasi monilta osin maalaiskunnille kahdeksan vuotta aiemmin annettua asetusta. Nämä kaksi kunnallishallinnon organisointia määritellyttä asetusta loivat Suomen kunnallishallinnon perustan. (Val- tioneuvosto 2006, 8.)

Ajatus todellisesta kunnallisesta itsehallinnosta voimistui kuitenkin vasta 1800–1900-luku- jen vaihteessa, kun kansainväliset työväenaatteet, talonpoikien kasvanut luottamus oman asemansa merkityksellisyyteen, sekä sivistyneistön muuttuneet asenteet mahdollistivat sen (Heuru 2001, 13). Kunnallishallintoa koskevien asetusten antamisen jälkeen, 1860- ja 1870- luvuilla, ajatus kunnallisesta itsehallinnosta asukkaiden käyttämänä päätösvaltana ei toteu- tunut täysin, sillä tuolloin esimerkiksi äänioikeus oli riippuvainen verovelvollisuudesta.

Vuonna 1917 toteutettiin kuntia koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus, jonka myötä voimaan tuli esimerkiksi kunnallinen yleinen ja yhtäläinen äänioikeus. (Harjula & Prättälä 2015, 19–20.) Kunnallinen hallinto alkoikin tuolloin kehittyä kunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta kohti asukasvaltaisempaa itsehallintomallia. Kehityskulku ei kuitenkaan ollut suoraviivainen, sillä esimerkiksi vuonna 1919 kunnallista hallintoa kos- kevia lakeja muutettiin sisällissodan vuoksi kuntalaisten päätösvaltaa heikentävästi. Tuol- loin lakkautettiin esimerkiksi kunnallista kansanäänestystä koskeva lainsäädäntö ja vaati- muksia määräenemmistöllä tehtävistä päätöksistä lisättiin. Vuonna 1919 säädettyyn Suomen Hallitusmuotoon sisällytettiin kuitenkin jo kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuoja. Kun- nallista hallintoa koskevaa lainsäädäntöä uudistettiin 1900-luvulla useita kertoja, ja esimerkiksi vuonna 1948 säädetyllä kunnallislailla (KunnallisL, 642/1948) haluttiin yhtenäistää maalais- ja kaupunkikuntia koskevaa lainsäädäntöä. (Harjula & Prättälä 2015, 20.)

Kunnallisen itsehallinnon kehityksen tukeminen nähtiin tärkeänä asiana, sillä sen katsottiin olevan vastavoima valtionhallinnolle ja sen harjoittamalle vallankäytölle. Tällä itsehallinnon arvostuksen nousulla oli kaksi ulottuvuutta: talonpoikaissuuntautunut sekä työläissuuntau-

(18)

tunut näkemys. Talonpoikaissuuntautuneessa näkemyksessä pidettiin tärkeänä kunnan toimintaa ja oikeutta hallita alueellaan, ei niinkään kunnallisen toiminnan tuloksia. Tähän nä- kemykseen vaikutti talonpoikien pelko verojen määrän kasvamisesta, mikä olisi voinut seu- rata kunnan tehtävien määrän lisääntymisestä. Työläissuuntautuneen näkemyksen mukaan kunnan toiminnan sisältö ja sen tulokset olivat puolestaan tärkeämpiä kuin kunnan oikeus käyttää itsehallinnollista valtaa. Tässä näkökannassa kunnallista itsehallintoa pidettiin tär- keänä sen vuoksi, että sen avulla pystyttiin kehittämään esimerkiksi sosiaalihuoltoa ja ope- tusta. Vaikka kunnallinen itsehallinto koettiin tärkeäksi asiaksi kunnallishallinnon alkuvuo- sikymmeninä, itsehallinnon käsitteen tulkittu muuttuneen epäselvemmäksi ja aseman hei- kommaksi suomalaisen hyvinvointivaltion kehittyessä. (Heuru 2001, 13–14.) Huolimatta siitä, että esimerkiksi vuoden 1976 kuntalakiuudistuksessa (KunL, 953/1976) tavoitteena oli hyvinvointivaltion rakentamisen lisäksi kunnallisen itsehallinnon kehittäminen esimerkiksi kunnallisten luottamushenkilöiden asemaa parantamalla, lisääntyi tuolloin myös valtion harjoittama valvonta kunnallishallinnon ja palveluiden yhtenäistämisen suhteen. (Harjula &

Prättälä 2015, 21.)

2.2 Kuntien aseman ja tehtävien uudistaminen

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion toiminnan tavoitteena on kaikkia kansalaisia koskeva, ko- koava hyvinvointi, joka jatkuu sukupolvelta toiselle. Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on poikkeuksellinen verrattuna esimerkiksi Yhdysvaltoihin, jossa hyvinvointi on monin tavoin riippuvainen sosio-ekonomisesta asemasta. Lisäksi esimerkiksi Iso-Britannian sekä usean muun Euroopan valtion hyvinvointivaltiomalli eroaa pohjoismaisesta juuri jälkimmäi- sen palvelujen ulottuvuuden ja laajuuden suhteen. (Mathur, Ryynänen & Nystedt 2003, 3.)

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion mallin mukaisten laajojen palvelujen ylläpitäminen ei ole taloudellisesta näkökulmasta helppoa, varsinkaan, jos palveluiden rahoittamiseen käytettä- vien verovarojen määrä alenee ja palvelutarpeet lisääntyvät väestön ikärakenteen muutosten vuoksi. Työikäisten (15–64-vuotiaiden) määrää suhteessa tätä nuorempaan ja vanhempaan väestöön kutsutaan väestölliseksi huoltosuhteeksi. Väestöllinen huoltosuhde muodostuu, kun verrataan ei-työikäisten määrää sataa työikäistä kohti. Tällöin mitä korkeampi huoltosuhde on, sitä heikompi se on. Korkean väestöllisen huoltosuhteen kuntien taloudellisia pär- jäämismahdollisuuksia pidetäänkin heikompina kuin matalamman huoltosuhteen kuntien.

(Jauhiainen & Huovari 2013, 23–27.) Suomessa asuva väestö ikääntyy, sillä esimerkiksi vuosien 2000 ja 2015 välillä yli 65-vuotiaiden osuus väestöstä kasvoi yli viisi prosenttia

(19)

(Tilastokeskus 2017). Merkittävä syy kuntien hallintouudistuksiin on väestörakenteen muutoksen lisäksi ollut muutos asutuksen maantieteellisessä sijoittumisessa (Harjula & Prättälä 2015, 35). Asutus painottuu suurten kaupunkien ympäristöön, ja Suomen kaupungistumisen astetta kuvastaa se, että kaupunkimaisissa kunnissa asui vuonna 2014 noin 3,8 miljoonaa ihmistä, eli noin 70 prosenttia väestöstä (Tilastokeskus 2016a).

Suomen muuttuvan väestörakenteen on todettu koettelevan paikallishallinnon resursseja (Jauhiainen & Huovari 2013, 23–27). Kuntien toimintaa onkin täytynyt uudistaa taloudellisten voimavarojen riittämättömyyden vuoksi. Näkemys julkisen sektorin vähentyneistä resursseista ei kuitenkaan ole yksimielinen, sillä esimerkiksi Raija Julkunen on tuonut esiin erilaisia suomalaisen julkisen sektorin taloudelliseen tilanteeseen liittyviä, perinteisestä re- surssipula-ajattelusta poikkeavia näkemyksiä. Julkusen mukaan julkisen sektorin resurssit eivät välttämättä ole vähentyneet yhtä paljon kuin usein ajatellaan, tai ainakaan pelkästään niistä syistä, joita yleensä esitetään. Usein julkisen sektorin resurssien niukkenemista on selitetty uusliberalistisen näkökulman mukaisesti sektorin tehottomalla toiminnalla ja halulla kasvattaa palvelujen määrää ja laajuutta sen oman edun vuoksi, eikä niinkään aidon palve- lutarpeen perusteella. Toisaalta julkisen sektorin käytössä olevien varojen vähenemistä on selitetty aidosti kasvaneella tarpeella esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluille. Julkisen sektorin käytössä olevien varojen tehokasta käyttöä ja siten resursseja heikentäviä seikkoja ovat Julkusen mukaan lisäksi hallinnon ja palveluorganisaatioiden monimutkaisuudesta joh- tuvat kulut, sekä se, että yhteiskunnan vaurastumisen seurauksena julkisiin palveluihin sijoi- tettujen varojen tuottama rajahyöty on pienempi kuin hyvinvointivaltion rakentamisen alku- vaiheessa. (Julkunen 2006, 72–75.)

Mielenkiintoista julkisen sektorin resurssien niukkenemista ja sen vaikutuksia koskevassa keskustelussa on myös se, että Julkusen mukaan 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymme- nellä esimerkiksi sosiaalipalveluihin käytettiin Suomessa yksilöä kohti enemmän varoja kuin koskaan aikaisemmin, vaikka palvelujen käyttäjän kokemus saattaisikin olla päinvas- tainen. Raija Julkusen mukaan taloudelliset ja poliittiset päättäjät eivät kuitenkaan aina pidä julkisiin palveluihin sijoittamista taloudellisesti järkevänä tai tuottavana. Vaikka Julkunen onkin sitä mieltä, että julkisen sektorin resurssipulasta annetaan välillä vääränlainen mieli- kuva, toteaa hän kuitenkin, ettei julkisia resursseja ole koskaan riittävästi tarpeisiin nähden, minkä vuoksi resurssien oikeanlainen kohdistaminen on tärkeää. (Julkunen 2006, 72–73.)

(20)

Julkisen sektorin resurssien väheneminen johti kunnallishallinnon modernisointiin 1970-luvun lopussa ja 1980-luvun alussa. Suomalaisen kuntapolitiikan tavoitteena oli 1960- ja 1970- luvuilla saada kuntien hallinto mahdollisimman yhtenäiseksi kaikilla hallinnonaloilla niin, että pystyttäisiin takaamaan mahdollisimman tasapuoliset ja yhdenmukaiset palvelut kaikissa kunnissa. Tällöin valtiovallan vaikutus kuntien toiminnan ohjaukseen oli vahva. (Har- jula & Prättälä 2015, 20–21.) Valtion vahva ohjaus kuitenkin myös teki hallinnosta jäykkää, eikä kuntien välisiä eroja juuri otettu huomioon (Sipponen 2016, 60). Kuntien hallintouudis- tuksessa 1980-luvun loppupuolella valtio vähensikin ohjaustaan ja siirsi osan tehtävistään alueelliselle tasolle, silloisille lääninhallituksille sekä kunnille. Kuntien hallinnollista asemaa uudistettiin useita kertoja 1980–90-luvuilla 1980-luvun alun kuntien hallintouudistuk- sen jälkeenkin, kuten esimerkiksi 1980-luvun vapaakuntakokeilulla ja 1990-luvulla tiukem- maksi muuttuneella valtionosuusjärjestelmällä. (Harjula & Prättälä 2015, 22.)

2000-luvulla kuntia koskevat uudistukset jatkuivat, ja 2000-luvun puolivälissä käynnistettiin Matti Vanhasen ensimmäisen hallituksen johdolla kunta- ja palvelurakenneuudistus, jota kutsuttiin myös Paras-hankkeeksi. Paras-hankkeen tavoitteena oli turvata harvaan asuttujen alueiden kuntien mahdollisuudet tarjota peruspalveluita väestön ikääntymisestä ja kaupun- gistumisesta aiheutuvista ongelmista huolimatta. Kuntien elinvoimaisuuden säilyttämiseen pyrittiin lisäämällä kuntien yhteistoimintaa ja yhdistämällä kuntia uusiksi alueellisiksi toi- mijoiksi. Tavoitteena oli muodostaa yksiköitä, joilla olisi vahvat taloudelliset resurssit sekä tarpeeksi suuri väestöpohja peruspalveluiden järjestämiseen. Vaikka kuntatalouden kohen- taminen koettiinkin Paras-hankkeessa tärkeäksi asiaksi, oli uudistuksen lähtökohtana kuitenkin kuntien vapaaehtoisuus. (Valtioneuvosto 2006, 1, 49–50 ja 58.)

Kansleri Kauko Sipponen kuvaa teoksessaan Se suuri kuntauudistus (2016) kattavasti kunnallisen rakenneuudistuksen vaiheita 1960-luvulta parhaillaan valmisteluvaiheessa olevaan sosiaali- ja terveyspalvelu -uudistukseen saakka. Sipponen ottaa kirjassaan kantaa myös Pa- ras-hanketta seuranneeseen Jyrki Kataisen hallituksen vuonna 2011 käynnistämään kunta- uudistukseen. Kataisen hallituksen tavoitteena oli muodostaa vahvoja kuntia työssäkäynti- alueiden pohjalta, ja näiden uusien kuntien tuli voida pystyä tarjoamaan itse asukkaiden tar- vitsemat palvelut vaativia erityissairaanhoidon ja sosiaalihuollon palveluita lukuun ottamatta. Osa kuntauudistusta oli myös kuntalain uudistaminen, jota varten Valtionvarainmi- nisteriö perusti kunnallishallinnon rakennetyöryhmän vuonna 2011. Myöhemmin työryh-

(21)

män tehtäväksi tuli myös pohtia millä edellytyksillä kuntauudistus voitaisiin toteuttaa. Työ- ryhmän johtopäätös oli, että jotta kunnista tulisi hallituksen tavoitteen mukaisesti elinvoi- maiset ja palvelutarjonnaltaan turvatut, Suomen kunnissa tulisi toteuttaa mittava rakenneuu- distus. Osana rakenneuudistusta hallitus käynnisti valtion erityiset kuntajakoselvitykset noin 70 alueella. (Sipponen 2016, 122–123.)

Eräs 2010-luvun merkittävimmistä kuntien itsehallinnolliseen asemaan vaikuttavista hank- keista on sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnoinnin uudistaminen eli SOTE-uudistus. So- siaali- ja terveyspalvelu-uudistuksen periaatteista sovittiin vuonna 2011 Jyrki Kataisen hallituksen aloitteesta alkaneen valmistelun jälkeen eduskunnassa vuonna 2014 (Sipponen 2016, 65; STM & VVM 2016). Tällöin tarkoituksena oli perustaa Suomeen viisi sosiaali- ja terveysaluetta (SOTE-aluetta), joiden tehtävänä olisi ollut järjestää kaikki tarvittavat sosiaali- ja terveyspalvelut. Palveluiden tuottamisesta olisivat puolestaan vastanneet korkeintaan 19 kuntayhtymää. Sosiaali- ja terveysuudistukseen liittyvä selvitystyö käynnistyi vuonna 2012. (Sipponen 2016, 151.) Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisen mahdollistamiseksi parlamentaarinen ohjausryhmä valmisteli uutta lainsäädäntöä, kuten lain sosiaali- ja tervey- denhuollon järjestämisestä. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pitänyt uuden lain sisältöä muutostenkaan jälkeen perustuslainmukaisena hallintomallin kansanvaltaisuuteen ja kuntien rahoitusvastuuseen liittyvien kysymysten vuoksi. Tämän vuoksi lakia ei enää käsitelty eduskunnassa, eikä se sellaisenaan tullut voimaan. (STM & VVM 2016.) Ongelmia lakiehdotuk- sessa aiheutti esimerkiksi se, että kunnallisessa yhteistoiminnassa kuntien vaikutusmahdollisuudet olisivat olleet voimakkaasti riippuvaisia kuntien asukasmäärästä, minkä vuoksi pie- nen kunnan vaikutusmahdollisuudet olisivat olleet heikot (Sipponen 2016, 163).

Sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistusta lähdettiin kehittämään uusista lähtökohdista keväällä 2014, kun hallitus- ja oppositiopuolueet esittivät yhteisen suunnitelman SOTE:n toteutta- miseksi. Tässä suunnitelmassa Suomi jaettiin viiteen erityisvastuualueiden pohjalle raken- nettuun kuntayhtymään, jotka järjestäisivät alueellaan sosiaali- ja terveyspalvelut. Kunnat ja yksityiset terveysalan toimijat puolestaan olisivat palvelujen tuottajia. Uuden SOTE-ohjelman tavoitteena oli käynnistää uudenlainen palvelujen järjestämismalli vuoden 2017 alussa.

Tähän uudistusmalliin liittyi kuitenkin ongelmia. Kunnat eivät esimerkiksi luottaneet siihen, että SOTE-järjestelmä toisi säästöjä, vaan päinvastoin pelkäsivät sosiaali- ja terveyspalveluiden kulujen nousua ja oman päätösvaltansa heikkenemistä. (Sipponen 2016, 164–169.)

(22)

Uudistukseen liittyvässä lainsäädännössä oli myös edellisen uudistusehdotuksen tapaan pe- rustuslaillisia puutteita (Perustuslakivaliokunta 2014, 7). Sosiaali- ja terveyspalvelujen jär- jestämisen uudistettua mallia ei saatukaan vaalikauden loppuun mennessä valmiiksi (Sippo- nen 2016, 172).

Sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämismalli muuttui vielä pääministeri Juha Sipilän hal- lituskauden alkaessa vuonna 2015. Sipilän hallituksen SOTE-mallissa Suomi oli tarkoitus jakaa 19 itsehallintoalueeseen, jotka järjestäisivät alueellaan sijaitsevien kuntien asukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelut. Myöhemmin itsehallintoalueiden määrä kuitenkin laski hieman.

Uudessa sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämismallissa vastuu sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta on tarkoitus siirtää kuntia suuremmille itsehallintoalueille, maakunnille, jolloin kuntien asema palvelujen järjestäjänä muuttuisi. Uudistuksen jälkeen kuntien tehtä- väksi jäisikin hallituksen strategisen ohjelman mukaan kunnan asukkaiden ja yritysten hyvinvoinnin ja elinvoimaisuuden tukeminen muilla kuin sosiaali- ja terveyspalveluihin liitty- villä tavoilla. (Sipponen 2016, 175–178.) Uudenlainen sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä aluehallinnon malli astuu voimaan vuoden 2019 alussa (Valtioneuvosto 2016a, 159).

Kunnallishallintoa on viimeisten vuosikymmenien aikana pyritty uudistamaan usein eri tavoin. Toisaalta uudistuksilla on haluttu antaa kunnille enemmän päätösvaltaa ja järjestämis- vastuuta, mutta samalla lisääntyneet palveluvelvoitteet ja pienentynyt rahoitus ovat vähen- täneet kuntien mahdollisuuksia tehdä päätöksiä omasta palvelutuotannostaan ja muusta toi- minnastaan (Haveri & Anttiroiko 2009, 199). Kunnan erityisellä toimialalla, joka käsittää sille säädetyt lakisääteiset velvoitteet, voimistunut sääntely sekä pienentyneet resurssit ovat vaikuttaneet kunnallisen itsehallinnon toteuttamiseen kunnan yleisellä toimialalla, eli kunnan itselleen ottamissa vapaaehtoisissa tehtävissä. Tämä johtuu siitä, että yhä suurempi osa kuntien resursseista menee lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, jolloin kunnan taloudellinen tilanne ei enää välttämättä salli kunnan itse valitsemien tehtävien hoitamista, ainakaan laajassa mittakaavassa. (Heuru 2001, 42.) Toisaalta nykyään suuntaus kuntien hallinnollisen aseman uudistamisessa vaikuttaa olevan kohti kunnan vastuulla olevien tehtävien vähentä- mistä, mikä voidaan havaita esimerkiksi valmisteilla olevasta sosiaali- ja terveyspalvelu- uudistuksesta (Valtioneuvosto 2016a, 1–2).

(23)

Kuntien tehtäviin liittyvää sääntelyä pidetään sen kunnalliselle itsehallinnolle asettamista rajoituksista huolimatta tärkeänä, sillä se turvaa eri kuntien asukkaiden yhdenvertaista asemaa julkisten palvelujen tarjonnan suhteen. Kuntien lakisääteisten tehtävien kautta on pyritty antamaan kansalaisille tasapuoliset mahdollisuudet esimerkiksi peruskoulutuksen ja tarvittavien terveydenhuoltopalvelujen saamiseen. (Heuru 2001, 42.) Pro gradu -tutkielmassani kuntien hallintoon liittyvä sääntely ja kuntien taloudelliset toimintaedellytykset muo- dostavat kehyksen kunnallisen yhteistoiminnan syille ja tavoitteille.

2.3 Kunnallinen yhteistoiminta

Suomessa kunnilla on suuri organisatorinen ja taloudellinen vastuu julkisten palveluiden jär- jestämisestä. Palveluiden järjestäminen ja tuottaminen asukkaita lähellä toimivissa kunnissa auttavat kohdistamaan resursseja kuntalaisten tarvitsemiin palveluihin, mutta toisaalta myös palvelujen tuottaminen vaatii yhä enemmän taloudellisia voimavaroja. Kuntien palveluntuo- tannon ongelmiksi on mainittu esimerkiksi palvelujen kalleus, liian suuri määrä, niiden jär- jestämisen ja tuottamisen tehottomuus, sekä kuntien välinen epätasa-arvoisuus palvelujen järjestämisessä. Kaikki kunnat eivät pysty tarjoamaan yhtä monipuolisia ja laadukkaita palveluja, mikä voi asettaa kunnallisten palvelujen käyttäjät eriarvoiseen asemaan. (Vartiainen 2005, 20–21.) Kunnat eivät siis välttämättä pysty turvaamaan palveluiden järjestämisessä Kauko Heurun (2001, 42) kuvaamaa yhdenvertaisuuden periaatetta.

Erääksi keinoksi ratkaista kuntien palvelutuotantoon liittyviä ongelmia on esitetty kuntien välistä yhteistyötä. Pirkko Vartiainen on määritellyt kuntien harjoittaman yhteistyön vaiheet viiteen eri kategoriaan. Kevyimmässä yhteistyön vaiheessa kunnat vaihtavat satunnaisesti tietoa ja kokemuksiaan palvelujen järjestämisestä tai muusta kunnallisesta toiminnasta. Seu- raavassa vaiheessa tiedonvaihto muuttuu systemaattiseksi. Syvemmän yhteistyön vaiheessa kunnat voivat suunnitella yhteisiä projekteja, tai tätä seuraavassa neljännessä vaiheessa sopia yhteistyön tekemisestä kuntien yhdessä sopimien strategisten periaatteiden mukaan. Viides ja laajin yhteistyön vaihe on institutionaalinen yhteistyö, jolla tarkoitetaan jatkuvaa ja suun- nitelmallista yhteistyötä, joka jatkuu, vaikka kunnan hallinnossa olevat yksilöt vaihtuisivat- kin. (Vartiainen 2005, 16 ja 22.)

Liisa Heinämäki on Pirkko Vartiaisen tavoin tutkinut kuntien harjoittamaa yhteistyötä, ja hän on määritellyt yhteistyön muotoutumisen eri vaiheita silloin, kun kunnat ovat päättäneet

(24)

ryhtyä Vartiaisen (2005, 22) määrittelemään syvempään yhteistyöhön, kunnalliseen yhteistoimintaan. Heinämäen mukaan ensimmäinen vaihe yhteistoiminnan aloittamisessa on kunnallisen yhteistoiminnan perusperiaatteita, kuten tarjolla olevien palveluja ja niiden kustan- nuksia, määrittelevä suunnitteluvaihe, johon osallistuvat pääasiassa kunnissa ja niiden toi- mialoilla korkeinta hallinnollista valtaa käyttävät henkilöt. Toista vaihetta Heinämäki kutsuu muotoutumisvaiheeksi, ja siinä neuvotteluja käydään suunnitteluvaihetta hierarkkisesti alemmalla tasolla palveluiden organisoinnin tarkemmista linjauksista. Kolmas kunnallisen yhteistoiminnan toteuttamisen vaihe on toimeenpanon vaihe, jossa kahdessa edellä maini- tussa yhteistoiminnan suunnittelun vaiheessa päätetyt asiat yhdistetään käytäntöön kuntien ja yhteistoiminta-alueiden työntekijöiden tasolla. (Heinämäki 2011, 40–41.)

Kuntiin kohdistuu niiden toiminnan tehokkuuteen ja palveluiden laatuun liittyviä vaatimuk- sia, ja kuntien onkin pystyttävä toteuttamaan hyvää hallintoa. Edellä mainituista vaatimuk- sista johtuen kunnilla on paineita todistaa toimintansa olevan odotusten mukaista. Etenkin pienten kuntien, joiden resurssit eivät aina ole riittävät, asema voi olla tässä suhteessa vaikea.

Kunnallisen yhteistoiminnan nähdään monimutkaisuudestaan ja mahdollisista ongelmistaan huolimatta tuovan etua niin isoille kuin pienemmillekin kunnille, hallinnollisten ja taloudellisten resurssien yhdistämisen lisäksi esimerkiksi sen vuoksi, että suuremmat alueet houkut- televat enemmän investointeja kuin pienemmät, yksittäisten kuntien muodostamat alueet.

Toisaalta vaikeuksia kunnallisessa yhteistoiminnassa saattavat aiheuttaa kuntien erilaiset poliittiset näkemykset, yhteistoimintaan liittyvä monimutkainen oikeudellinen sääntely sekä taloudelliset kysymykset. (Euroopan neuvosto & YK 2010, 2 ja 5.) Hallinnollisen tehokkuuden ja taloudellisuuden tavoittelemisen lisäksi kuntien välisen yhteistyön, kuten kunnallisen yhteistoiminnan, tavoitteet voivat liittyä kunnallisten palveluiden toiminnan ja organisoinnin parantamiseen, sekä niihin liittyvän osaamisen turvaamiseen (Heinämäki 2011, 18).

Euroopan neuvoston ja Yhdistyneiden kansakuntien vuonna 2010 julkaiseman kunnallista yhteistoimintaa koskevan ohjemanuaalin mukaan paikallisten instituutioiden ja viranomais- ten toiminnan tukeminen on tärkeää tilanteessa, jossa hallinnollisen vallan keskittyminen on yleistynyt. Tähän on Euroopan neuvoston mukaan syynä se, että paikallisen hallinnon ole- massaolo lisää kansalaisten osallisuutta ja demokratian toteutumista asukkaita lähellä olevalla tasolla. (Euroopan neuvosto & YK 2010, 2.) Kunnallinen yhteistoiminta voidaankin nähdä eräänä keinona turvata kuntien mahdollisuuksia paikallisen hallinnon ylläpitämiseen, ja siten lähidemokratian toteuttamiseen.

(25)

2.3.1 Julkis- ja yksityisoikeudellinen kunnallinen yhteistoiminta

Kunta voi KuntaL 8 §:n mukaan siirtää kunnallisten palvelujen ja muiden tehtäviensä järjes- tämisvastuuta toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Kunta tai kuntayhtymä, joka käyttää kunnallisiin palveluihin liittyvää järjestämisvastuuta, on velvollinen huolehtimaan viranomaisen palveluihin liittyvän vallan käyttämisestä, siitä, että palveluja on tasavertaisesti saatavilla, sekä siitä, että järjestettävät palvelut ovat laadultaan, määrältään ja olemassa olevan tarpeen suhteen sopivia. Vaikka kunta siirtäisikin tehtäviensä järjestämisvastuuta toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle, sen on KuntaL 8.3 §:n mukaan yhä rahoitettava kyseiset tehtävät.

Kuntien yhteistoiminta voi olla joko julkis- tai yksityisoikeudellista. Yksityisoikeudellisella yhteistoiminnalla tarkoitetaan esimerkiksi kuntien yleisiin toimialoihin, eli vapaaehtoisiin tehtäviin, rajoittuvia yksityisoikeudellisia sopimuksia tai yhteisen osakeyhtiön muodosta- mista. Yksityisoikeudellisen yhteistoiminnan ehtona on se, että se edistää kuntalaisten etua.

Toinen yksityisoikeudellista yhteistoimintaa rajoittava ehto on se, että kunnan lakisääteisistä tehtävistä ei yleensä voida sopia yksityisoikeudellisilla sopimuksilla, vaan ne on hoidettava kuntalaissa ja muussa asiaan liittyvässä lainsäädännössä säädetyllä tavalla. (Harjula & Prät- tälä 2015, 386.)

Kuntalaissa (KuntaL, 410/2015) säädetyt yhteistoiminnan muodot ovat julkisoikeudellisia.

Kuntalain kunnallista yhteistoimintaa koskevien säädösten lisäksi on olemassa erikoislain- säädäntöä, jota sovelletaan erityisesti pakollisten kuntayhtymien toimintaan. (Harjula &

Prättälä 2015, 386 ja 389.) Kuntalain 49 §:n mukaan julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat kuntien yhteinen toimielin, yhteinen virka, sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta sekä kuntayhtymä. Kuntayhtymät voivat myös tehdä yhteistyötä muiden kuntayhtymien tai kuntien kanssa: tällöin julkisoikeudellisia yhteistoiminnan muotoja ovat KuntaL 49

§:n mukaan yhteinen virka, sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta sekä liikelaitoskunta- yhtymä. Kuntien yhteistoiminta on yleensä vapaaehtoista, mutta pakolliseen yhteistoimintaan on osallistuttava esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden järjestämiseen liittyvien sairaanhoitopiirien kautta (Harjula & Prättälä 2015, 389).

Kunnallinen yhteistyö voi toteutua sopimuksenvaraisesti olemassa olevien kuntien kautta, tai kunnat voivat perustaa tehtävien hoitoa varten uuden julkisoikeudellisen oikeushenkilön, kuntayhtymän. Kuntayhtymä perustetaan perussopimuksella, jossa määritellään esimerkiksi

(26)

kuntayhtymän jäsenkunnat, tehtävät sekä kuntayhtymässä ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen, kuten yhtymävaltuuston, kokoonpano. (Harjula & Prättälä 2015, 388 ja 412.) Kuntien yhteinen toimielin on puolestaan yhteistoimintaa varten sopimuksella perustettu yhden kunnan vastuualueelle kuuluva toimielin, joka hoitaa jotakin tehtävää yhden tai useamman muun kunnan puolesta. Yleensä palveluiden hoitamiseen toisen kunnan puolesta liittyy palveluiden järjestämisvastuun siirtyminen toimielimelle. (Harjula & Prättälä 2015, 402.) Jos yhteistoiminta on vapaaehtoista, muiden kuntien edustajien jäsenyys toimielimessä on sopimuksenvaraista, mutta jos kyse on lakisääteisestä yhteistoiminnasta, jokaisella yhteistoiminnassa mukana olevalla kunnalla on KuntaL 51 §:n mukaan toimielimessä vähintään yksi jäsen.

Kuntien palvelutarjontaan liittyvää tehtävää muiden kuntien puolesta huolehtivaa kuntaa kutsutaan vastuukunnaksi. Toimielimen sijaan yhteistoiminnassa olevat kunnat voivat myös perustaa yhteisen viran, jonka vastuulla on jonkin tehtävän hoitaminen kaikissa sopimukseen liittyneissä kunnissa. Tällöin viranhaltija on virkasuhteessa kaikkiin kyseessä oleviin kuntiin, mutta työnantajan velvollisuudet hoitaa yksi kunta tai kuntayhtymä. Kunnat voivat myös solmia sopimuksen viranomaistehtävän hoitamisesta. Tällöin palvelun tarjoaminen tai tehtävän hoitaminen ostetaan toiselta kunnalta ilman yhteisen viran tai toimielimen perusta- mista, ja tehtävän hoitamisen virkavastuu siirtyy vastuukunnan tai kuntayhtymän viranhal- tijalle. (Harjula & Prättälä 2015, 388–389 ja 404–405.) Kunnalliseen yhteistoimintaan liite- tään usein yhteistoiminta-alueen käsite, jolla tarkoitetaan aluetta, jolle kunnat siirtävät kunnallisten palvelujen järjestämisvastuuta. Toisin sanoen yhteistoiminta-alue muodostuu yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien alueista. Yhteistoiminta-alueen toimintaa organi- soidaan kuntayhtymän tai vastuukunnan käyttämän hallinnollisen vallan kautta. (Heinämäki 2011, 4.)

Kunnalliseen yhteistoimintaan liittyy usein palveluiden järjestämisvastuun siirtymisen li- säksi palveluiden tuottamisvastuun siirtyminen pois kunnasta. Kunnallinen yhteistoiminta voidaankin toteuttaa myös niin kutsutun tilaaja-tuottajamallin kautta. Tässä mallissa kuntien yhteinen toimielin toimii tarvittavien palvelujen tilaajana ja vastuukunnan organisoima yhteistoiminta-alue palvelujen tuottajana. Tilaaja-tuottajamallissa myös toisenlaiset tuottaja- ja tilaajavastuiden organisointimallit ovat mahdollisia, mikä voi osittain olla syynä siihen, että tilaaja- ja tuottajamallia on pidetty joillakin yhteistoiminta-alueilla vaikeana ja epäselvänä järjestelmänä. (Heinämäki 2011, 33.)

(27)

2.3.2 Kunnallinen yhteistoiminta Pohjois-Karjalassa

Pohjois-Karjalassa on sekä yksittäisten että kaikkien pohjoiskarjalaisten kuntien yhdessä harjoittamaa kunnallista yhteistoimintaa. Esimerkiksi Pohjois-Karjalan koulutuskuntayh- tymä (PKKY) on kaikkien Pohjois-Karjalan kuntien yhdessä omistama kuntayhtymä. Poh- jois-Karjalan koulutuskuntayhtymä muodostuu viidestä eri oppilaitoksesta: Pohjois-Karja- lan ammattiopistosta, Pohjois-Karjalan aikuisopistosta, Pohjois-Karjalan kesäyliopistosta, Pohjois-Karjalan opistosta sekä Avoimesta ammattiopistosta. PKKY:n tarkoituksena on edistää Pohjois-Karjalan elinvoimaisuutta kehittämällä maakunnan asukkaiden ammatillista osaamista. Koulutuskuntayhtymällä on ammattiopistoja kahdeksassa eri toimipisteessä ja se työllistää yhteensä noin 880 henkilöä. (PKKY 2013a.) Pohjois-Karjalan koulutuskuntayhty- mässä ylintä päätösvaltaa käyttää jäsenkuntien edustajista koostuva yhtymävaltuusto, jossa jokaisella jäsenkunnalla on yksi edustaja 3500 asukasta kohden. Yhtymävaltuustossa jokaisella edustajalla on yksi ääni, ja se kokoontuu vähintään kaksi kertaa vuodessa. (PKKY 2013b.)

Kaikki pohjoiskarjalaiset kunnat olivat myös ennen vuoden 2017 alkua mukana Pohjois- Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymässä (PKSSK). Maakunnan omien kuntien lisäksi mukana oli myös Heinäveden kunta Etelä-Savosta. PKSSK oli osa Kuopion yliopistollisen sairaalan erityisvastuualuetta, ja sen jäsenkuntien alueella asui noin 170 000 asukasta. Sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymän toimialaan kuuluivat erityissai- raanhoito sekä kehitysvammapalvelut, ja jäsenkunnat maksoivat näiden palvelujen käytöstä palvelujen käytön ja kunnan asukasmäärän mukaan. (PKSSK 2016.) Vuoden 2017 alussa Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymän tehtävät siirtyivät Poh- jois-Karjalan maakunnan alueella toimivalle Siun Sote -organisaatiolle, joka myös on toiselta nimeltään Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (Siun Sote 2017a).

Vuoden 2017 alussa toimintansa aloitti myös Polkka – Pohjois-Karjalan tukipalvelut Oy, jonka omistavat Siun Sote – Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä sekä Joensuun kaupunki. Pohjois-Karjalan tukipalvelut Oy:n tehtävänä on tuottaa ateria-, laitoshuolto- sekä siivouspalveluita, ja sen asiakkaina toimivat pääasiassa sen omistavat or- ganisaatiot. (Polkka 2017.) Siun Talous Oy, voittoa tavoittelematon talous- ja palkkahallin- non palveluja tarjoava yritys, aloitti myös toimintansa 1.1.2017. Siun Talous Oy:n asiakkaita ovat esimerkiksi Siun Sote -kuntayhtymä sekä Joensuun kaupunki. (Siun Talous Oy 2017.)

(28)

Siun Talous Oy sekä Polkka – Pohjois-Karjalan tukipalvelut Oy kuuluvat Siun Sote -kon- serniin, johon kuuluu myös neljä muuta tytäryhtiötä sekä Pohjois-Karjalan pelastuslaitos - liikelaitos (Siun Sote 2017b).

Kaikkien pohjoiskarjalaisten kuntien yhteinen instituutio on myös Pohjois-Karjalan ympä- ristöterveys, joka perustettiin vuonna 2013. Pohjois-Karjalan ympäristöterveyden tehtäviin kuuluu esimerkiksi elintarvikevalvonta sekä terveydensuojelu. (Joensuun kaupunki 2016.) Joensuu toimi ympäristöterveyden kuntayhtymässä vastuukuntana (Liperin kunta 2016).

Vuoden 2017 alusta ympäristöterveyden järjestäminen siirtyi Siun Sote -kuntayhtymälle (Jo- ensuun kaupunki 2017a). Lisäksi viiden pohjoiskarjalaisen kunnan, Joensuun, Polvijärven, Liperin, Ilomantsin ja Kontiolahden, jätehuolto on järjestetty yhteisen kunnallisen jätehuol- toyhtiö Puhas Oy:n kautta. Puhas Oy tuottaa kunnille lakisääteisesti kuuluvat jätehuoltopal- velut kunnalliseen yhteistoimintaan osallistuvien kuntien alueella. (Puhas Oy 2016.) Poh- jois-karjalan kunnat tekevät yhteistyötä myös kirjastopalvelujen järjestämisessä. Vaarakir- jastot on 14 kunnan alueella ja 28 toimipisteessä toimiva maakunnallinen kirjastoverkosto (Vaarakirjastot 2017).

Joensuun seudun kansalaisopisto on puolestaan viiden pohjoiskarjalaisen kunnan, Joensuun, Outokummun, Polvijärven, Liperin ja Kontiolahden muodostama kunnallinen yhteistyöor- ganisaatio, jonka vastuukuntana toimii Joensuun kaupunki (Joensuun kaupungin varhaiskas- vatus- ja koulutuslautakunta 2016, 12; Joensuun kaupunki 2017b). Pohjois-Karjalan kunnat tekevät yhteistoimintaa myös julkisiin hankintoihin liittyvissä asioissa Joensuun seudun han- kintatoimen kautta. Kyseisessä Joensuun kaupungin hallinnoimassa organisaatiossa on 14 kunnan lisäksi mukana useita seurakuntia, kuntayhtymiä, yhtiöitä ja yhdistyksiä. (Joensuun kaupunki 2017c.) Eräs esimerkki Pohjois-Karjalassa harjoitettavasta kunnallisesta yhteistoiminnasta on myös maakunnan tietotekniikkayhtiö Pohjois-Karjalan tietotekniikkakeskus Oy, jonka omistajina toimivat 13 maakunnan kunnan lisäksi Pohjois-Karjalan koulutuskun- tayhtymä, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto sekä Siun Sote -kuntayhtymä. Pohjois-Karjalan tietotekniikkakeskus Oy:n tehtävänä on tuottaa ja kehittää omistaja-asiakkaidensa yhteisiä ja yhteiskäytössä olevia tietoja viestintätekniikan palveluja. Osakeyhtiön toiminnan oh- jauksesta vastaa yhtiön hallitus, jossa on edustajia osasta omistajakuntaa. (Pohjois-Karjalan tietotekniikkakeskus 2016.)

(29)

Eräs tärkeä Pohjois-Karjalassa harjoitettava kunnallisen yhteistoiminnan organisaatio on myös kaikkien pohjoiskarjalaisten kuntien yhteinen kuntayhtymä, vuonna 1936 perustettu Pohjois-Karjalan maakuntaliitto. Maakuntaliitolla on sekä lakisääteisiä että vapaaehtoisia maakunnan kehittämiseen liittyviä tehtäviä. Lakisääteisiä maakuntaliitolle kuuluvia tehtäviä ovat esimerkiksi maakuntakaavoituksesta sekä aluekehityslainsäädännössä asetetuista tehtä- vistä huolehtiminen aluekehitysviranomaisen aseman kautta. Muita maakuntaliiton toiminnan osa-alueita ovat esimerkiksi maakunnan eduista huolehtiminen sekä yleisesti maakuntaan kuuluvan alueen kehittäminen. (Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 2017.)

(30)

3 HYVÄ HALLINTO KUNNISSA

Hyvän hallinnon toteutumisen voidaan ajatella olevan keskeistä julkisen sektorin tarkoituk- senmukaiselle toiminnalle. Lähidemokratian näkökulmasta kunnat ovat usein asukkaiden lä- hin virallisen hallinnon taso, jonka toiminta heijastuu monin tavoin kuntalaisten arkeen. Hy- vän hallinnon toteutuminen kunnallisen yhteistoiminnan kontekstissa laajentaa asiaan liitty- vän tarkastelun yhden kunnan ulkopuolelle. Olen pro gradu -tutkielmassani kiinnostunut niistä mahdollisista positiivista ja negatiivista vaikutuksista, joita kunnallisella yhteistoiminnalla voi olla hyvän hallinnon toteuttamiseen siirtäjäkuntien hallinnossa.

Kunnallisen yhteistoiminnan on esitetty voivan parantaa kunnallisen hallinnon tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Hyvän hallinnon toteutumista voivat edistää esimerkiksi kuntien alueella saatavilla olevan asiantuntijuuden lisääntyminen sekä mittakaavan kasvamisen tuomat te- hokkuusedut palvelujen järjestämisessä. (Euroopan neuvosto & YK 2010, 5.) Toisaalta pel- koa hyvän hallinnon toteutumisen heikkenemisestä voivat tuoda esimerkiksi yksittäisen kunnan vähentynyt päätösvalta sekä palvelujen saavutettavuuden huonontuminen (Heinämäki 2011, 41 ja 71).

3.1 Hallinto ja hallinta

Hallinnon käsitteen klassisen määritelmän mukaan kaikki lainsäädännön ja lainkäytön ulko- puolinen julkisen vallan käyttö liittyy hallintoon. Hallinnon käsitettä voidaan tarkentaa erot- tamalla toisistaan hallitustoiminta, joka Suomessa kuuluu presidentin ja valtioneuvoston vastuulle, sekä varsinainen hallintoon liittyvä toiminta, josta vastaavat erilaiset hallintovi- ranomaiset. (Heuru 2003, 71.) Hallintoa laajempi ja uudempi käsite on hallinta (gover- nance), jolla tarkoitetaan säätelytoimintaa, johon osallistuu valtion julkisen hallinnon lisäksi myös yksityisen sektorin edustajia, julkisyhteisöjä, kuten kuntia, sekä kolmannen sektorin, eli järjestöjen, edustajia. Syiksi julkisen hallinnon käsitteen muuttumiselle hierarkkisesta valtionsääntelystä vuorovaikutteisempaan hallintakäsitykseen on esitetty esimerkiksi globa- lisaatiota ja siitä seurannutta yksittäisten valtioiden sääntelyvallan heikentymistä sekä uusliberalistisen talouspolitiikan vaikutusta länsimaissa. Eräänä tärkeänä syynä hallinnan käsit- teen syntymiselle pidetään esimerkiksi 1970-luvulla käynnistynyttä säätelytoiminnan muu- tosta, jossa yhteiskunnallisen toiminnan rajoittaminen julkisen vallan ohjeiden perusteella vaihtui moniulotteisempaan sääntelyyn, jonka tavoitteena oli yhteiskunnallisen kehityksen

(31)

ja yhteiskunnan vakauden ylläpitäminen. (Häkli, Karppi & Sotarauta 2009, 128–129.) Kun- tien on tulkittu olevan valtion lisäksi eräs julkista valtaa käyttävä taho, mikä tukee näkemystä siitä, että julkisen hallinnollisen vallan käyttö ei kuulu ainoastaan valtiolle (Perustuslakiva- liokunta 1994, 3).

Hallinnan käsite kuvaa hallinnon merkityksen laajuutta ja hallinnon asiakkaiden, eli kansalaisten, vaikutusta hallintoon (Heuru 2006, 99). Käsite governance hallinnan ilmauksena yleistyi 2000-luvulla, kun Euroopan komissio käytti käsitettä julkaisemassaan eurooppalai- sen hallinnan valkoisessa kirjassa Eurooppalainen hallintotapa (Karppi & Sinervo 2009, 9).

Tässä julkaisussa governance on suomennettu hallintotavaksi, ja siihen liitetään tavoitteet kansalaisten osallistumisen parantamisesta, hallinnon vastuullisuudesta, avoimuudesta, te- hokkuudesta sekä johdonmukaisuudesta (Euroopan komissio 2001, 1). Häkli, Karppi ja Suo- ranta (2009, 128) käyttävät puolestaan artikkelissaan Alueellinen muutos ja sen hallinta governance-termistä käännöstä hallinta, jota käytän myös omassa pro gradu -tutkielmassani.

Pro gradu -tutkielmassani käytän kuitenkin tutkimusaiheeni kontekstissa hallinnon käsitettä hallinta-termin sijaan sen vuoksi, että sen käyttö on vakiintunut niin hyvän hallinnon kuin kunnallisen hallinnonkin käsitteiden kohdalla. Otan tutkielmassani huomioon kuitenkin myös hallinnan käsitteeseen liitetyn hallinnon asiakkaiden näkökulman arvioidessani kunnallisen hallinnon toimintaa hyvän hallinnon kontekstissa.

3.2 Hyvä hallinto

Hyvän hallinnon (good governance) käsitteelle on esitetty erilaisia määritelmiä. Thomas G.

Weiss (2000, 801) on esimerkiksi määritellyt hyvän hallinnon olevan tehokasta julkista sää- telytoimintaa, jonka sääntelyn kohde tuntee edustavan itseään ja johon hän pystyy vaikutta- maan. Hallinnon laatua voidaan myös Marcus Agnaforsin (2013, 433–434) mukaan arvioida tehokkuuden, puolueettomuuden ja kokemuksellisuuden kautta. Hyvän hallinnon toteutuminen edellyttää myös yhteiskunnassa vallitsevien mielipide- ja näkemyserojen ymmärtämistä sekä tämän ymmärryksen yhdistämistä päätöksien taustalla vaikuttavaan tietoon (Karppi &

Sinervo 2009, 10).

Hyvään hallintoon liittyvät myös hallinnon palveluja käyttävien ja hallinnon parissa työs- kentelevien tärkeinä pitämät arvot, jotka heijastuvat hallinnon eettisinä vaatimuksina (Sal- minen 2005, 12). Kunnallishallintoon liittyviä arvoja ovat esimerkiksi demokratiaan ja te-