Kari Leinamo on tutkinut, millaisia vaikutuksia on sellaisilla kuntaliitoksilla, joiden osapuo-lina ovat maaseutukunnat ja kaupungit. Leinamo nostaa 45 kuntaliitosta kattavassa tutki-muksessaan esiin sen, kuinka suurten kaupunkien ja väestömäärältään pienten maaseutukun-tien yhdistäminen aiheuttaa usein ongelmia esimerkiksi palveluiden lakkauttamisen vuoksi.
Tällöin aiemmin elinvoimaisesta maalaiskunnasta häviävät palvelut voivat aiheuttaa
hanka-luuksia maalaiskunnan asukkaille ja epätasa-arvoa uuden kunnan asukkaiden välillä. Toi-saalta kuntaliitokset ovat myös hyödyttäneet pieniä, taloudellisissa vaikeuksilla olleita kun-tia. Ratkaisuksi sujuvimpiin kuntaliitoksiin Leinamo ehdottaa tarkempaa harkintaa yhdisty-vistä kunnista sekä maaseutualueiden erityispiirteiden huomioon ottamista esimerkiksi pal-velutarjontaa suunniteltaessa. (Leinamo 2010, 118–120.) Tutkielmani ei käsittele kuntalii-toksia, mutta Leinamon ajatukset palvelutarjonnan suunnittelusta voisivat sopia myös kun-nallisen yhteistoiminnan kehittämiseen, sillä yhteistoimintaan osallistuvat kunnat ovat usein kooltaan ja toimintaympäristöiltään hyvin erilaisia.
Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen sekä Miska Simanainen ovat Leinamon tavoin tutkineet sitä, millaisiksi alueen suuren asutuskeskitty-män ja sitä ympäröivien pienempien paikkakuntien suhteet muodostuvat. Vuonna 2010 jul-kaistussa tutkimuksessa Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät käsitellään kuntien väliseen yhteistyöhön ja sen valmisteluun liittyviä ongelmakohtia ja onnistumisen edellytyksiä. Mäntysalon ja muiden hankkeessa mukana olleiden tutkijoiden tavoitteena oli ollut muodostaa väliarvio Paras-kuntauudistushankkeen vaikutuksista. Tutkimuksessa ku-vataan Paras-hankkeen ideaksi kunnallisten resurssien tehokkaampi käyttö laajempien yh-teistyöorganisaatioiden ja suurempien kuntien kautta, ja siten parempien ja taloudellisesti tehokkaampien palveluiden järjestäminen ja tuottaminen. (Mäntysalo ym. 2010, 14–15.)
Paras-hankkeen keskeneräisyyden vuoksi sen vaikutuksista ei kuitenkaan vielä tuolloin pys-tytty esittämään tyhjentäviä päätelmiä. Mäntysalo ja muut tutkimuksen kirjoittajat ovat kui-tenkin pystyneet kokoamaan näkemyksiä kuntien välisen yhteistyön onnistumisesta ja on-gelmakohdista. Kunnallisen yhteistyön, kuten kunnallisen yhteistoiminnan, vastaanotolle asianosasisissa kunnissa koettiin vaikuttavan sen, millaiseen tilanteeseen tai ajankohtaan uu-distus alueella sijoittui. Esimerkiksi Jyväskylän seudulla Paras-hankkeen tuomaan tiiviim-pään yhteistyöhön oli suhtauduttu melko hyvin sen vuoksi, että sen koettiin korvaavan aiem-min aktiivisesti toiaiem-mineen seudullisen yhteistyön. Jyväskylän alueella kuntien välinen luot-tamus oli myös keskimääräistä paremmalla tasolla, sillä alueen kuntien jo aiemmin alkanut kehittämisyhtiöön liittyvä yhteistyö oli vähentänyt kuntien välistä kilpailua. Kuntien välisen kilpailun, esimerkiksi asukkaista tai työpaikoista, koettiinkin heikentävän kuntien välistä luottamusta, joka on yksi edellytys toimivalle yhteistyölle. Ongelmia kunnalliselle yhteis-toiminnalle tai kuntaliitosten suunnittelulle havaittiin aiheuttavan myös sen, jos kuntien tai sen hallintohenkilöstön väliset suhteet olivat huonot. Kuntien välisessä yhteistyössä tulisi
edellä mainittujen tutkijoiden mukaan ottaa huomioon kuntien erilaiset toimintaympäristöt ja resurssit, ja kuntien tulisi myös olla motivoituneita yhteistyön tekemiseen ja sen kehittä-miseen. (Mäntysalo ym. 2010, 205–231 ja 222.)
Jarkko Heinonen on puolestaan tutkinut vuonna 2013 julkaistussa väitöskirjassaan kuntien asennetta niiden alueella toimivia yrityksiä kohtaan. Heinonen selvitti tutkimuksessaan yri-tysten kokemuksia kuntien suhtautumista yritystoimintaan ja sen tukemiseen, ja hän kutsuu tätä suhtautumistapaa kuntien yritysilmapiiriksi. Kunnan yritysilmapiiri koostuu Heinosen tutkimuksessa kolmesta eri tekijästä: kunnan asenteesta yritystoimintaa kohtaan, kunnan hallinnon suhtautumisesta yritystoiminnan tukemiseen sekä kunnan mahdollisuudesta tar-jota yritystoiminnan kannalta tärkeät perustoimintaedellytykset. Heinosen mukaan kuntien toiminnalla on tärkeä merkitys niiden alueella toimivien yritysten menestymiseen, sillä kun-tien asema paikallistason merkittävänä julkisen sektorin toimijana mahdollistaa esimerkiksi kunnan elinkeinopoliittisten linjausten tekemisen. (Heinonen 2013, 11 ja 205.)
Tutkiessaan kuntien yritysilmapiiriä Jarkko Heinonen sai selville, että yritysilmapiireissä on eroja kuntien sisäisten eroavaisuuksien, kuten erilaisten toimintakulttuureiden ja kunnasta löytyvien toimitilojen, vuoksi. Väestöllisillä tekijöillä oli myös merkitystä, sillä tutkimuk-sessa havaittiin väestömäärältään suuremmilla aluilla olevan yleensä enemmän resursseja yritystoiminnan tukemiseen. Toisaalta yritykset kokivat suurten kuntien kohdalla ongelmal-liseksi suuren hallinto-organisaation toiminnan hitauden ja jähmeyden. Pienten kuntien koh-dalla sen käytössä olevia yritystoiminnan resursseja ei myöskään pidetty riittämättöminä, vaan yritykset kokivat saavansa myös pienestä kunnasta tarvitsemansa asiantuntija- ja muut palvelut. Heinosen tutkimuksessa havaittiin kuitenkin se, että kaikki pienet kunnat eivät vai-kuttaneet kiinnostuneilta kehittämään yritysten toimintaympäristöä. Kunnan yritysilmapii-rissä koettiin ratkaisevaksi se, kuinka kunnan ylin poliittinen päätöksentekoelin suhtautuu yritystoimintaan, sillä sen linjausten koettiin vaikuttavan voimakkaasti myös kunnan virka-mieshallintoon. Kaiken kaikkiaan kunnan yritysilmapiirillä koettiin olevan vaikutusta sen alueella toimivien yritysten ja siten myös työpaikkojen määrään. (Heinonen 2013, 205–208.)
Pro gradu -tutkielmassani kunnan yritysilmapiiri nivoutuu kestävään aluepolitiikkaan kun-nan elinvoimaisuuteen kuuluvien kilpailukyvyn tukemisen ja elinkeinorakenteen vahvista-misen kautta. Heinonen (2013, 12) mainitsee väitöskirjassaan, että kuntien tekemillä omilla ja yhteisillä linjauksilla voi olla merkittävä vaikutus usean naapuri- tai seutukunnan alueella.
Tämän vuoksi kunnallisen yhteistoiminnan merkitys kunnan elinkeinotoiminnan ja kilpailu-kyvyn, ja siten elinvoimaisuuden kannalta tuo kiinnostavan näkökulman kunnallisen yhteis-toiminnan tarkasteluun.
Osaksi kestävää aluepolitiikkaa olen pro gradu -tutkielmassani luokitellut siis myös kunnan elinkeinorakenteen ja suhtautumisen elinkeinopolitiikkaan. Bo Persson on tutkinut ruotsa-laista elinkeinopolitiikkaa paikallisella ja alueellisella tasolla, ja hänen mukaansa kunnista on muodostunut 1980-luvulta lähtien tärkeitä paikallisia elinkeinopoliittisia toimijoita. Kun-nalliseen elinkeinopolitiikkaan on Perssonin mukaan kuulunut myös kuntien välinen kil-pailu, eikä kunnallinen yhteistoiminta sen saralla ole perinteisesti ollut yleistä. Kunnat ovat Perssonin mukaan kuitenkin esimerkiksi toteuttaneet joitakin yhteisiä elinkeinopoliittisia projekteja, ja etenkin kuntien palveluksessa olevien virkamiesten tasolla kuntarajat ylittävä yhteistyö on ollut tyypillistä. Kuntien tekemän yhteistyön voidaan Perssonin mukaan myös katsoa lisääntyneen viime vuosina esimerkiksi Euroopan unionin kuntia ja maakuntia laa-jemmalla tasolla toimivan aluekehitysrahoituksen kautta. (Persson 2010, 27–31.)
Eräs syy kunnallisen yhteistoiminnan aloittamiseen on Perssonin (2010, 31) mukaan ollut myös se, että kunnat ovat kokeneet pärjäävänsä alueellisessa kilpailussa paremmin, jos ne yhdistävät voimavaransa muiden kuntien kanssa. Pro gradu -tutkielmassani käsittelen nallisen yhteistoiminnan vaikutusta kestävään aluepolitiikkaan alueellisen koheesion ja kun-tien elinvoimaisuuden näkökulmasta. Perssonin (2010, 31) esittämä ajatus kunkun-tien voima-varojen ja resurssien kokoamisesta sopii yhteen molempien edellä esitettyjen kestävän alue-politiikan kategorioiden, alueellisen koheesion ja elinvoimaisuuden, kanssa. Onkin mielen-kiintoista tarkastella, koetaanko kunnallinen yhteistoiminta erääksi tavaksi turvata kunnan ja yhteistoiminta-alueen elinvoimaisuus, tai vastaavasti parantaa alueellista koheesiota myös pohjoiskarjalaisten kuntien hallintohenkilöstön toimesta.
6 TUTKIMUSASETELMA, AINEISTO JA METODIT
Pro gradu -tutkielmani tarkoituksena on tuottaa tietoa kunnallisen yhteistoiminnan vaiku-tuksista kuntien hallinnon toimintaan ja niiden aluepoliittiseen asemaan. Keskityn tutkimuk-sessani niihin kunnallisen yhteistoiminnan vaikutuksiin, jotka kohdistuvat kunnallisten pal-veluiden järjestämisvastuun joko kokonaan tai osittain toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle siirtäneisiin kuntiin. Kutsun tutkimuksessani näitä kuntia siirtäjäkunniksi erottaakseni ne kunnallisessa yhteistoiminnassa palveluiden järjestämisvastuuta käyttävistä kunnista, joita Harjulan ja Prättälän (2015, 389) mukaan voidaan kutsua vastuukunniksi. Palveluiden jär-jestämisvastuuta siirtäneitä kuntia kutsutaan myös renkikunniksi, ja vastaavasti vastuukuntia isäntäkunniksi, kuten esimerkiksi Antti Mykkänen (2012, 17) on tehnyt kuntayhtymiä käsit-televässä tutkimuksessaan. Omassa pro gradu -tutkielmassani päädyin kuitenkin käyttämään sävyltään neutraalimpia vastuu- ja siirtäjäkunnan käsitteitä. Siirtäjäkunta-käsite ei ole va-kiintunut alan tutkimuskirjallisuudessa, mutta mielestäni se sopii hyvin kuvaamaan kunnal-lisiin tehtäviin liittyvää järjestämisvastuuta siirtäneiden kuntien asemaa.
Kunnallisen yhteistoiminnan lisääminen ja kuntien hallinnollisen aseman muuttaminen ovat olleet toistuva teema 2000-luvun poliittisessa ja yhteiskunnallisessa keskustelussa. Toivon tutkimukseni tuovan uusia näkökulmia kunnallista yhteistoimintaa käsittelevään dialogiin.
Kunnallinen itsehallinto ja sen rajoitukset herättävät erilaisia, joskus voimakkaitakin mieli-piteitä. Toisaalta kuntien toiminnan uudistamista perustellaan hallinnollisella ja taloudelli-sella tehokkuudella, toisaalta keskustelua herättää kunnallisen yhteistoiminnan myötä hei-kentyneeksi koettu kunnan itsehallinnollinen asema. Kunnallisen yhteistoiminnan vaikutus hyvään hallintoon tai yhteistoiminta-alueen kuntien aluepoliittisiin suhteisiin ei ole kuiten-kaan herättänyt yhtä paljon huomiota tai mielenkiintoa. Toivonkin pystyväni tuomaan tuo-reen näkökulman kunnallista yhteistoimintaa käsittelevään keskusteluun.
Tutkimukseni tarkastelee kunnallista yhteistoimintaa siirtäjäkuntien hallintohenkilöstön edustajien näkökulmasta. Olen siis kiinnostunut heidän kunnalliseen yhteistoimintaan liitty-vistä kokemuksistaan ja näkemyksistään. Tutkielmani tavoitteena on siis muodostaa haasta-teltavien ammatillisen kokemuksen perusteella johtopäätöksiä siitä, kuinka pohjoiskarjalais-ten siirtäjäkuntien hallintohenkilöstö kokee kunnallisen yhteistoiminnan vaikuttavan hyvän hallinnon toteuttamiseen ja kestävän aluepolitiikan toteutumiseen. Vaikka kunnallisten
pal-veluiden järjestämisvastuun siirtämiseen liittyykin usein vaikeaksi koettua oman päätösval-lan heikentymistä, varsinkin lakisääteisen yhteistoiminnan kohdalla, olen koettanut ottaa huomioon sen subjektiivisen perspektiivin, josta siirtäjäkunnat kunnallista yhteistoimintaa tarkastelevat. Toisaalta tutkimuksen lähtökohtana on nimenomaan ollut kunnan hallintohen-kilöstön kokemusten ja näkemysten kerääminen, joten aineistosta löytyviltä subjektiivisilta näkemyksiltä ei ole voinut, eikä ole tarkoituskaan ollut, välttyä.