Yhteiskunnallisen toiminnan tavoitteena on Mathurin, Ryynäsen ja Nystedtin mukaan yleensä ainakin jollakin tasolla hyvinvoinnin lisääminen ja epätasa-arvoisuuden vähentämi-nen. Epätasa-arvoisuutta voi jonkin alueen asukkaiden kesken vallita esimerkiksi etnisestä tai kulttuurillisesta taustasta johtuvista syistä. Eriarvoisuutta voi esiintyä myös alueiden vä-lillä, esimerkiksi asutuksen jakautumisen suhteen. Tämän kaltaista alueellista eriarvoisuutta ei kuitenkaan ole helppo mitata, tai sen aikaansaamia ongelmia ratkaista. (Mathur ym. 2003, 1.)
Alueellisen eriarvoisuuden tutkimus keskittyy usein epätasaisen kehityksen kysymyksiin, siihen, kuinka taloudelliset ja muut resurssit liittyvät alueelliseen eriarvoisuuteen, ja kuinka ne vaihtelevat ja risteävät alueiden välillä. Alueelliseen eriarvoisuuteen liittyvän tutkimuk-sen tavoitteena onkin usein sada selville se, kuinka alue vaikuttaa epätasa-arvoisuuden muo-dostumiseen. Alueeseen voidaan suhtautua Linda Lobaon, Gregory Hooksin ja Anne Ticka-myerin mukaan eriarvoisuuteen liittyvässä tutkimuksessa kolmella eri tavalla. Ensinnäkin alue voi olla tutkimukselle niin kutsuttu taustatila, jonka vaikutusta eriarvoisuuteen ei erik-seen mainita tai oteta huomioon. Toisaalta alueen vaikutus voidaan kuitenkin huomioida eriarvoisuuteen vaikuttavana tekijänä, vaikka se ei olisikaan tutkimuksen pääkohde. Kolmas tapa suhtautua alueeseen eriarvoisuustutkimuksessa on asettaa alue tutkimuksen suurim-maksi kiinnostuksenkohteeksi, eriarvoisuutta selittäväksi muuttujaksi. (Lobao, Hooks &
Tickamyer 2007, 1–3 ja 9.) Omassa pro gradu -tutkielmassani huomioin alueen kuntien vä-listen erojen taustavaikuttajana ja olennaisena osana kunnan aluepoliittista asemaa. Alue ei ole kuitenkaan tutkimukseni pääkohde, vaan tutkimukseni pääpaino on kunnallisessa yhteis-toiminnassa ja sen vaikutuksissa hyvään hallintoon ja kestävään aluepolitiikkaan.
Alueellisen eriarvoisuuden kysymykset liittyvät niin paikalliseen, kansalliseen kuin kansain-väliseenkin tasoon. Andrew Woodin ja Susan Robertsin mukaan taloudellinen kasvu ei ja-kaudu tasaisesti globalisoituvassa maailmassa, mikä johtaa alueiden eriarvoistumiseen. Jon-kin alueen menestyksen myönteinen kehitys yleensä heijastuu jonJon-kin toisen alueen köyhty-misenä. Woodin ja Robertsin mukaan kapitalistisiin yhteiskuntiin liitetty uusliberalismin vaikutus näkyykin myös aluepolitiikassa kasvavana alueellisena eriarvoisuutena. (Wood &
Roberts 2011, 99.)
Alueellisen eriarvoisuuteen tai alueiden välisiin kehityseroihin liittyy ajatus taloudellisen toiminnan ja asutuksen keskittymisestä, joka liittyy etenkin kaupunkiseutujen vahvistumi-seen. Näiden kasvavien alueiden näkökulmasta toiminnan ja väestön keskittymisestä voi seurata kasautumis- eli agglomeraatiotekijöiden mukanaan tuomia kasautumiseen liittyviä etuja. Kasautumista voi esiintyä esimerkiksi jonkin tietyn tuotannonalan yritysten ja toimi-joiden parissa, mistä seuraa niin kutsuttu kasautumisen lokalisaatiotekijä. Tällöin toimialan yritykset saavat tuottavuutta ja tuotannon tehokkuutta parantavia etuja toisista lähellä sijait-sevista saman alan toimijoista. Toisaalta alueelle muodostunut erilaisten toimijoiden muo-dostama monipuolinen elinkeinorakenne parantaa alueen elinvoimaisuutta, sillä monipuo-listumisen tai diversifioitumisen katsotaan edistävän uusien innovaatioiden syntymistä ja osaamisen kehittymistä. Alueen kasvua ja elinvoimaisuutta katsotaan edistävän myös alueen suuri koko sekä sen alueella olevan taloudellisen toiminnan runsas määrä. Hyvin menesty-vien alueiden taloudellinen ja kilpailukyvyllinen asema yleensä voimistuvat koulutetun työ-väestön ja vahvan elinkeinorakenteen kautta, mutta heikommin menestyneellä alueella hei-kentyminen yleensä vain lisääntyy, kun yhä suurempi osa nuoresta väestöstä tai yritystoi-minnasta muuttaa alueelta pois. (Nikula 2009, 13 ja 17; Susiluoto 2015, 9, 29 ja 52.) 4.2 Alueelliset erot paikallistalouksien näkökulmasta
Vaikka kansainvälistyvässä markkinataloudessa puhutaan usein globaalilla tasolla tapahtu-vasta alueellisesta eriarvoistumisesta, esiintyy markkinoihin ja resursseihin liittyvää kilpai-lua myös alue- ja paikallistalouksien tasolla. Paikallistaloudella tarkoitetaan toisiinsa yhtey-dessä olevaa ja jollakin valtioita pienemmällä alueella tapahtuvaa taloudellista toimintaa, ja sen määritelmään liitetään usein myös työssäkäyntialueiden ja asuntomarkkinoiden asetta-mat maantieteelliset rajat. Ollakseen toimiva ja itsenäinen, paikallistalouden toiminnalle on asetettu joitakin ehtoja: ensinnäkin alueella tulee vallita toimiva työnjako palvelujen ja
hyö-dykkeiden tuotannon ja näiden kulutuksen välillä, mikä edellyttää myös tarpeellisen työvoi-man ja toisaalta työllistäjien sijoittumista alueelle. Nämä paikalliset, ja niitä hietyövoi-man suurem-malla alueella toimivat alueelliset taloudet, joutuvat kehittämään itseään jatkuvasti pärjätäk-seen koventuneessa taloudellisessa kilpailussa. Eräs syy tähän on se, että taloudellinen toi-minta ja markkinakäyttäytyminen ulottuvat yhä laajemmalle alueelle, jolloin alue- ja paikal-listalouksien yhtenäisyys ja tarkkarajaisuus ovat muutoksen tilassa. Osa paikallistalouksista on myös erikoistunut johonkin taloudelliseen toimintaan alueiden väliseen kilpailuun liitty-vän kehityskulun seurauksena. (Wood & Roberts 2011, 125–126 ja 129.)
Yhteydet toisiin alueellisiin ja paikallisiin talouksiin ovat eräs tärkeä osa talouksien välisessä kilpailussa menestymistä. Alueet ovat yhteydessä toisiinsa esimerkiksi hyödykkeiden, rahan ja informaation vaihtamisen kautta, ja yhteistyö muiden samalla tai korkeammalla alueelli-sella tasolla toimivien aluetalouksien kanssa koetaan tärkeäksi. Jos yhteistyö ja vuorovaiku-tus ovat hyvällä tasolla, alueen ulkopuolelta tulevat mahdollisesti negatiiviset tekijät, kuten kysyntään ja tuotantoon liittyvien mallien muuttuminen, kansallinen tai kansainvälinen lain-säädäntö tai elinkeinorakenteen muutokset, eivät välttämättä vaikuta yhtä voimakkaasti alue- tai paikallistalouden elinvoimaisuuteen ja toimintamahdollisuuksiin. (Wood & Roberts 2011, 127–128.)
Suomessa alueellisen eriarvoisuuden on taloudellisesta näkökulmasta ajateltu olevan suh-teellisen pientä, sillä täällä alueelliset erot asukaskohtaisessa bruttokansantuotteessa ovat Euroopan pienimpiä (Mathur ym. 2003, 1–2). Esimerkiksi vuonna 2014 julkaistun Euroopan unionin tilastollisen julkaisun mukaan Suomessa alueelliset erot asukaskohtaisessa brutto-kansantuotteessa ovat pienempiä kuin jäsenvaltioissa keskimäärin (Euroopan unioni 2014).
Syyksi Suomen suhteellisen matalalle alueellisen eriarvoisuuden tasolle on esitetty kansal-lisia toimenpiteitä, joilla on pyritty näiden erojen vähentämiseen (Mathur ym. 2003, 2). Eten-kin toisen maailmansodan jälkeen alkaneella ja 1980-luvulle kestäneellä ajanjaksolla suo-malaisen aluepolitiikan painotus oli voimakkaasti juuri alueellisten eroavaisuuksien ja epä-tasa-arvon vähentämisessä (Moisio 2012, 24 ja 79–80). Vaikka Suomi edustaakin Euroopan kärkeä alueellisessa tasa-arvossa, vallitsee myös täällä alueiden välillä eroja esimerkiksi ta-loudellisen ja inhimillisen pääoman, ostovoiman sekä palveluiden ja hyödykkeiden saavu-tettavuuden suhteen (Mathur ym. 2003, 2–3). Inhimillisellä pääomalla tarkoitetaan
esimer-kiksi kokemuksen ja koulutuksen yksilölle antamia taitoja ja tietoja (Becker 1975, ref. Kuh-monen 2008, 16). Alueellisesta näkökulmasta inhimillisen pääoman voidaan katsoa koostu-van esimerkiksi alueella asuvien ihmisten koulutustasosta.
Kansainvälisessä vertailussa menestymisessä huolimatta aluekohtaiset BKT-erot vaikuttavat Suomessakin melko suurilta, sillä esimerkiksi vuonna 2011 Suomen suuralueista Itä-Suo-mella oli maan alhaisin asukaskohtainen BKT, noin 27 400 euroa, kun taas asteikon toisessa päässä Etelä-Suomen suuralueeseen kuuluvassa Uudenmaan maakunnassa asukaskohtainen BKT oli 46 292 euroa. Eri alueiden taloudellisten resurssien eroa korostaa myös se, että tämä Uudenmaan asukaskohtainen BKT oli noin 47 prosenttia korkeampi kuin Suomen maakun-nissa keskimäärin. On kuitenkin otettava huomioon myös se, että vaikka Itä-Suomen asu-kaskohtainen BKT olikin Suomen suuralueista heikoin vuonna 2011, oli se samaan aikaan kasvanut suuralueista suhteessa eniten edelliseen vuoteen verrattuna. (Tilastokeskus 2013.)
Pro gradu -tutkielmassani paikallistaloudet ovat kuntia. Taina Rintala ja Sakari Karvonen ovat tutkineet kuntien välisiä kehityseroja huono-osaisuuden kasautumisen näkökulmasta.
Rintalan ja Karvosen mukaan kunnissa, jotka sijaitsevan harvaan asutetulla maaseudulla, sosiaalisten ja taloudellisten resurssien on havaittu olevan heikompia kuin muissa kunnissa.
Heikommat sosiaaliset resurssit ilmenivät esimerkiksi korkeampana työttömyytenä, sairas-tavuutena sekä kuntalaisten kokemana yksinäisyytenä. Huono-osaisuutta ei kuitenkaan esiinny vain maalaiskunnissa, ja esimerkiksi yksinäisyyden kokeminen oli kaupungeissa yleistä. Harvaan asutetuissa, maaseutumaisissa kunnissa huono-osaisuuden kokeminen oli kuitenkin suhteessa asukaslukuun yleisempää kuin tiheämmin asutetuilla alueilla. Tutki-muksen perusteella 59 prosenttia harvaan asutetulla maaseudulla asuvista henkilöistä koki samanaikaisesti vähintään kahta erilaista huono-osaisuuden muotoa, kuten esimerkiksi ter-veydellisiä ongelmia tai työttömyyttä. (Rintala & Karvonen 2003, 457–458.)
Asuinkunta ei kuitenkaan ole ainut selittävä tekijä huono-osaisuuden kokemiselle: muita ti-lastollisesti merkittäviä tekijöitä olivat esimerkiksi vastaajan ikä, koulutus ja sosioekonomi-nen asema. Rintalan ja Karvosen mukaan pienemmissä, harvemmin asutetuissa kunnissa huono-osaisuuden kokeminen ei liity yhtä voimakkaasti taloudellisiin resursseihin kuin kau-pungeissa, vaan merkittävämpi tekijä on kuntalaisen terveydentila. Tutkimuksessa havaittiin myös eroja erilaisten maaseutumaisten kuntien välillä: kaupungin läheisyydessä sijaitsevalla väestömäärältään pienellä kunnalla hyvinvointi työllisyyden ja terveydentilan suhteen oli
yleisesti ottaen paremmalla tasolla kuin kauempana keskusalueesta sijaitsevissa kunnissa.
(Rintala & Karvonen 2003, 457–462.) Kuntien sijainnista aiheutuvat erot taloudellisissa ja sosiaalisissa resursseissa ovat merkityksellisiä pro gradu -tutkielmassani sen vuoksi, että kunnallisessa yhteistoiminnassa palvelujen järjestämisvastuuta siirtävät kunnat ovat usein pienempiä ja sijainniltaan syrjäisempiä kuin vastuukunnat, mikä pitää paikkaansa myös oman tutkimusaineistoni kohdalla.
Paikallisella tasolla esiintyvän huono-osaisuuden ja sen alueellisen jakautuminen liittyy so-siaalisen syrjäytymiseen ja siten kunnan sosiaalisiin resursseihin. Soso-siaalisen syrjäytymisen ehkäiseminen oli eräs Työ- ja elinkeinoministeriön asettama alueelliseen kehittämiseen liit-tyvä tavoite vuosille 2011–2015. Sosiaalisen syrjäytymisen ehkäiseminen on ohjelman mu-kaan tärkeää niin tiheämmin kuin harvemminkin asutetuilla alueilla. Harvemmin asutetuilla alueilla, joilla pro gradu -tutkielmani pohjoiskarjalaiset siirtäjäkunnat pääasiallisesti sijait-sevat, erääksi sosiaalista hyvinvointia tukevaksi tekijäksi on esitetty toimivien lähipalvelui-den turvaaminen, joka on kirjattu aluekehitykselliseksi tavoitteeksi myös Työ- ja elinkeino-ministeriön julkaisemassa vuosille 2016–2019 annetussa aluekehittämispäätöksessä. Sosi-aalisen syrjäytymisen ehkäisemisessä kuntien harjoittama yhteistoiminta mainitaankin tär-keäksi välineeksi sosiaalisen hyvinvoinnin tukemisessa. (TEM 2012, 26; TEM 2016, 28.) 4.3 Alueellinen koheesio osana kestävää aluepolitiikkaa
Kestävän aluepolitiikan ominaisuuksia voidaan määritellä esimerkiksi Euroopan unionin linjausten ja Suomen kansallisen lainsäädännön kautta. Euroopan komission julkaisemassa Vihreässä kirjassa alueiden koheesiosta Euroopassa (2008) taloudellista ja sosiaalista heesiota pidetään tärkeänä asiana kestävän aluepolitiikan rakentamisessa. Alueelliseen ko-heesion painopisteitä ovat komission mukaan esimerkiksi valtioiden kaupunkialueiden kil-pailukyvyn kehittäminen, sekä samanaikaisesti myös syrjäisempien alueiden palveluiden saatavuuden parantaminen ja syrjäytymisen ehkäiseminen. Julkisen sektorin toimijoiden yh-teistyö ja siitä koituvat hyödyt alueiden kilpailukyvyn ja elinvoiman parantamisessa koetaan myös tärkeäksi asiaksi. (Euroopan komissio 2008, 3.) Kestävän aluepolitiikan kontekstissa alueen taloudelliset ja sosiaaliset resurssit voidaan liittää alueelliseen eriarvoisuuteen ja alu-eiden välillä vallitseviin kehityseroihin. Tutkielmassani olen kiinnostunut siitä, onko kun-nallisella yhteistoiminnalla ollut vaikutusta kuntien välisiin kehityseroihin ja siten alueelli-seen koheesioon esimerkiksi juuri taloudellisten tai sosiaalisten resurssien näkökulmasta.
Sopimuksessa Euroopan unioin toiminnasta (SEUT) määritellään unionin aluepoliittisia ta-voitteita, joista yksi on juuri artiklassa 174. esitetty tavoite alueellisten kehityserojen vähen-tämisestä ja heikommin menestyneiden alueiden tukemisesta. Edellä mainitun sopimuksen 175. artiklassa mainitaan puolestaan Euroopan unionin aluepoliittiseen toimintaan kuuluvat rakennerahastot, joihin kuuluvat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaali-rahasto (ESR) sekä Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukisosiaali-rahasto. Kyseisten sosiaali-rahastojen teh-tävänä on SEUT 175. artiklan mukaan vahvistaa unionin taloudellista, sosiaalista ja alueel-lista yhtenäisyyttä, ja esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahaston tarkoitukseksi määritellään SEUT 176. artiklassa alueellisen epätasa-arvon vähentäminen sekä tukea kaipaavien aluei-den uudistaminen. (SEUT 2012, 127.)
Kansallisessa lainsäädännössä kestävän aluekehityksen suuntaviivoja määrittelee laki aluei-den kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista (AluekehitysL, 7/2014), jonka 4 §:ssä määritellään alueiden kehittämisen tavoitteet. Ensinnäkin edellä mainitun lain mukaan Suomen aluekehityksen tavoitteena on alueiden tasapainoisen kehityksen tukemi-nen sekä niiden elinkeinorakenteen vahvistamitukemi-nen ja monipuolistamitukemi-nen. Tavoitteena on myös tukea niin kansallista kuin kansainvälistäkin kilpailukykyä, sekä parantaa alueellisten talouksien tasapainoa. Kestävä työllisyys, osaamisen, yhtäläisten mahdollisuuksien sekä so-siaalisen osallisuuden edistäminen ovat myös aluekehityslaissa mainittuja, kestävään alue-politiikkaan kuuluvia tavoitteita. Lain mukaan kestävään aluealue-politiikkaan kuuluu lisäksi alu-eiden välisten ja niiden sisäisten kehityserojen vähentäminen sekä alueella käytettävissä ole-vien voimavarojen mahdollisimman tehokas, mutta samalla kestävä käyttö. Kunnallisen yh-teistoiminnan voitaisiinkin nähdä olevan yksi lähestymistapa alueella olevien voimavarojen tehokkaaseen käyttöön. Aluekehityslain 4 §:n mukaan osa kestävää aluepolitiikkaa on myös alueiden omien vahvuuksien tukeminen, alueellisen erikoistumisen ja kulttuurin edistämi-nen, sekä laadukkaan elinympäristön ja kestävän alue- ja yhdyskuntarakenteen turvaaminen.
Sekä kansallisesta että kansainvälisestä kestävään aluepolitiikkaan liittyvästä lainsäädän-nöstä on havaittavissa painotus alueiden tekemän yhteistyön tärkeyteen. Esimerkiksi Euroo-pan komission julkaisemassa Vihreässä kirjassa alueiden koheesiosta Euroopassa puhutaan julkisen sektorin toimijoiden yhteistyön tärkeydestä, ja kansallisessa lainsäädännössä alue-poliittisen kehittämiseen liittyvää yhteistyötä korostetaan (Euroopan komissio 2008, 3; Val-tioneuvosto 2016b, 2). Pro gradu -tutkielmassani kestävään aluepolitiikkaan liitetty näkö-kulma alueen toimijoiden tekemästä yhteistyöstä näkyy kunnallisen yhteistoiminnan kautta.
4.4 Kunnan elinvoimaisuus
Lähestyn pro gradu -tutkielmassani kestävää aluepolitiikkaa alueellisen koheesion lisäksi elinvoimaisuuden käsitteen kautta. Edellä mainitut näkökulmat ovat osittain päällekkäisiä niihin liittyvien samanlaisten kehityskulkujen ja muuttujien vuoksi. Valitsin elinvoimaisuu-den toiseksi kestävän aluepolitiikan tarkastelemisen näkökulmaksi sen vuoksi, että kuntien hallinnon ja rakenteen uudistamisen erääksi tavoitteeksi mainitaan usein juuri kunnan elin-voimaisuuden tukeminen ja parantaminen. Esimerkiksi Jyrki Kataisen hallituksen vuonna 2009 eduskunnalle antamassa kuntien hallinnollisen aseman uudistamista kuntajaon muut-tamisen kautta käsitelleessä esityksessä elinvoimainen kuntarakenne mainitaan erääksi uu-distuksen tavoitteeksi (Valtioneuvosto 2009, 34–35). Valtiovallan pyrkimys kunnan elinvoi-maisuuden korostamiseen näkyy myös tulevassa alueuudistuksessa, jonka osana sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät uusien itsehallinnollisten maakuntien järjestämisvastuulle. Kysei-sessä alueuudistuksessa kuntien erääksi tehtäväksi on tarkoitus jättää juuri sen muodostaman alueen ja yhteisön elinvoimaisuuden turvaaminen. (Valtioneuvosto 2016a, 1–2 ja 135.)
Mathur, Ryynänen ja Nystedt määrittelevät teoksessaan Communities at Risk joitakin teki-jöitä, joita kuntalaiset tarvitsevat voidakseen hyvin, sekä piirteitä tai ominaisuuksia, joita kunnat tarvitsevat ollakseen elinvoimaisia. Ensinnäkin kuntia koskevat universaalit vaati-mukset esimerkiksi terveydenhuoltopalveluista, koulutusmahdollisuuksista, riittävästä ra-vinnosta sekä ajattelun ja toiminnan vapaudesta. Lisäksi edellä mainittujen tutkijoiden mu-kaan kunnalla tulisi olla riittävä väestöpohja sekä hyvällä tasolla oleva väestöllinen huolto-suhde, sillä julkisten palvelujen kulut katetaan osittain työssäkäyvän väestön maksamilla verovaroilla. Kunnan alueella tulisi myös olla tarjolla riittävästi hyödykkeitä ja palveluita riittävän alhaiseen hintaan. Menestyvän kunnan tunnusmerkkeihin Mathur, Ryynänen ja Ny-stedt laskevat myös kunnan riittävän sosiaalisen pääoman sekä tarvittavat liikenne- ja vies-tintäyhteydet, toimivat infrastruktuurin ja markkinat, sekä tarpeeksi suuren tarjolla olevien julkisten palveluiden määrän. (Mathur ym. 2003, 4 ja 15.)
Kunnalla voidaan Henna Paanasen, Arto Haverin ja Jenni Airaksisen mukaan katsoa olevan niin kutsuttu elinvoimatehtävä, jolla tarkoitetaan kunnan perustehtäväksi luokiteltua kunnan alueella asuvien henkilöiden, sekä sen alueella toimivien yritysten ja muiden toimijoiden tukemista sekä hyvinvoinnin edistämistä. Kunnan elinvoimaisuuteen voidaan erityisesti kunnan hallintoon ja johtamiseen liittyvästä näkökulmasta määritellä kuuluvan kunnalla
käytettävissä olevat resurssit, kunnan sosiaaliseen pääomaan liittyvän vuorovaikutuksen, sekä asennoitumiseen tulevaisuuteen ja halun kehittyä. Kunnilla olevat resurssit luovat Paa-nasen, Haverin ja Airaksisen mukaan kunnille mahdollisuuksia, mutta myös uhkia, jotka täytyy ottaa huomioon kunnan toiminnan suunnittelussa. Vuorovaikutus niin kunnan sisällä kuin sen ulkopuolisten toimijoiden kanssa on puolestaan tärkeää sen vuoksi, että se vahvistaa yhteisöllisyyttä sekä tukee uudenlaisten toimintatapojen kehittämistä. Tulevaisuuteen asen-noitumisella on kunnan elinvoimaisuuden kannalta tärkeä merkitys sen vuoksi, että kuntien on kohdistettava resurssejaan kestävään ja tulevaisuuden huomioon ottavaan toimintaan, jotta kunta voisi kehittyä ja sopeutua mahdollisiin uudenlaisiin toimintaympäristöihin. (Paa-nanen, Haveri & Airaksinen 2014, 16–20.)
Elinvoimaisuuden käsitettä voidaan lähestyä myös yhteisön elinvoimaisuuden määrittelemi-sen kautta. Jake Harwood, Howard Giles ja Richard Y. Bourhis ovat määritelleet elinvoi-maisuuden merkitystä erilaisten etnisten ja kielellisten ryhmien näkökulmasta, mutta heidän ajatuksensa yhteisön elinvoimaisuudesta voisivat sopia myös kuntarajojen määrittelemien yhteisöjen elinvoimaisuuden arviointiin. Harwoodin, Gilesin ja Bourhisin mukaan yhteisön elinvoimaisuus koostuu kolmesta eri osa-alueesta: väestöllisistä, institutionaalisista ja yhtei-sön asemaan tai statukseen liittyvistä tekijöistä. Väestöllisillä tekijöillä tarkoitetaan väestön määrän, ikärakenteen ja muuttoliikkeen lisäksi myös asutuksen jakautumista alueella. Insti-tutionaaliset tekijät tarkoittavat puolestaan erilaisten institutionaalisten toimijoiden tarjoa-maa tukea ja kontrollia yhteisöille, tässä tapauksessa kunnille. Yhteisön statukseen tai ase-maan alueellisesti vaikuttavat puolestaan sen taloudellinen, sosiaalinen sekä historiallinen asema. (Harwood, Giles & Bourhis 1994, 168–169.) Kunnan muodostaman yhteisön elin-voimaisuuteen vaikuttavia institutionaalisia tekijöitä voisivat olla esimerkiksi valtion kuntiin kohdistama säätely sekä kunnan asema kunnalliseen yhteistoimintaan liittyvissä organisaa-tioissa.
Tässä tutkielmassa liitän kunnan taloudellisen, sosiaalisen ja historiallisen aseman kunnan käytössä oleviin sosiaalisiin ja taloudellisiin resursseihin. Käsittelenkin yhteisön elinvoimai-suuteen kuuluvaa yhteisön statusta osittain alueellisen koheesioon kuuluvien sosiaalisten ja taloudellisten resurssien kautta. Edellä mainitut näkökulmat, alueellinen koheesio ja kunnan elinvoimaisuus, nivoutuvat muutenkin monin tavoin yhteen, sillä esimerkiksi väestöllisillä
tekijöillä on suuri merkitys sekä kuntien muodostaman yhteistoiminta-alueen alueellisen ko-heesion, että kunnan ja edellä mainitun yhteistoiminta-alueen elinvoimaisuuden määritte-lyssä.
Elinvoimaisuutta voidaan siis määritellä aluepolitiikan näkökulmasta esimerkiksi alueen tai kunnan väestöllisten tekijöiden kautta. Muuttoliike on alueellisen elinvoimaisuuden kan-nalta tärkeä käsite sen vuoksi, että se suuntautuu yleensä voimakkaimmin alueille, joissa taloudellinen tilanne on hyvä ja ansiomahdollisuudet korkeita. Innovaatiorahoituskeskus Te-kesin vuonna 2009 julkaiseman katsauksen mukaan alueen taloudellisilla resursseilla ja muuttoliikkeellä onkin tilastollisesti merkitsevä yhteys. Taloudellisesti heikommin menes-tyvillä alueilla nettomuuttoliike, eli alueelle muuttavien ja siltä pois muuttavien välinen ero-tus, oli tutkimuksen mukaan negatiivinen, eli alueelta muutti pois enemmän väestöä kuin mitä sinne suuntautui muuttoliikettä. (Nikula 2009, 10.)
Muuttoliikkeen epätasaisesta alueellisesta jakautumisesta voi seurata myös muuttoalueiden, kuten kuntien, väestöpohjan muuttuminen. Tämä johtuu esimerkiksi siitä, että taloudellisesti vahvoille ja kasvaville alueille muuttava nuori väestö on yleensä hyvin koulutettua. Tällöin muuttotappioalueiden sosiaaliset resurssit tai niin kutsuttu inhimillinen pääoma heikkenevät, ja alueen kilpailukyvyn alentuminen kiihtyy. Nuoren, 15–40-vuotiaan väestön kuntarajat ylittävä muuttoliike on lisääntynyt viimeisten vuosikymmenten aikana, minkä seurauksena nuori ja koulutettu väestö on keskittynyt aiempaa harvemmille alueille. Eräs syy nuorten muuttoliikkeelle on kotikunnan vähäisten työllistymismahdollisuuksien lisäksi koulutus, jonka perässä muutetaan toiselle paikkakunnalle. Alueellisten kehityserojen tai elinvoimai-suuden kannalta tämä on ongelmallista silloin, jos työikäinen väestö ei koulutuksen hankki-misen jälkeen palaa kotikuntaansa tai sen lähialueille. (Nikula 2009, 13 ja 18.)
Nuoresta väestöstä poiketen ikääntyneen väestön sijoittuminen eri alueille on nykyään tasai-sempaa kuin 1900-luvun viimeisinä vuosikymmeninä. Jos ikääntynyt väestö kuitenkin kes-kittyy esimerkiksi työikäisen väestön muuttoliikkeen seurauksena, sillä voi olla huomattavia taloudellisia vaikutuksia ikärakenteeltaan vanhemmille kunnille. Vanhempi väestö tarvitsee keskimääräistä enemmän sosiaali- ja terveyspalveluja, mikä kasvattaa väestölliseltä huolto-suhteeltaan heikompien kuntien julkisiin palveluihin liittyviä kustannuksia. Kunnan tarjoa-mat palvelut rahoitetaan osittain kuntien keräämien verovarojen avulla, minkä vuoksi suuret palveluihin liittyvät kustannukset voivat lisätä kunnan verotasoa. Muita kuntia korkeampi
verotaso ei taas houkuttele uusia työikäisiä asukkaita, jotka olisivat tärkeitä kunnan kilpai-lukyvyn kehittämisessä. (Nikula 2009, 14.) Väestön ikärakenteen vaikutuksia alueen elin-voimaisuudelle käsitellään myös Työ- ja elinkeinoministeriön vuosille 2011–2015 laadi-tussa alueellisen kehittämisen ohjelmassa. Kyseisen ohjelman mukaan haasteita suomalai-selle aluekehityksuomalai-selle ja alueiden elinvoimaisuuden turvaamisuomalai-selle tuovat lähivuosina juuri väestön ikääntyminen sekä julkisen sektorin taloudellisten resurssien heikentyminen. (TEM 2012, 5.)
Kunnan elinvoimaisuuteen vaikuttavaksi tekijäksi voidaan edellä mainittujen seikkojen li-säksi laskea myös kunnan harjoittama kauppa sekä mahdollisuus tukea alueellaan toimivia yrityksiä innovaatiotoiminnan kehittämisen kautta. Innovaatiotoiminta liittyy Markku Koti-laisen mukaan niin yksityisen kuin julkisenkin sektorin toimintaan. Innovaatiotoiminnan ke-hittämisessä tärkeää onkin yksityisten, julkisten ja kansainvälistyen toimijoiden verkosto, joista erään tärkeän osan muodostavat alueen korkeakoulut. (Kotilainen 2009, 139 ja 141.) Ulkomaankauppa on myös monille alue- ja paikallistalouksille tärkeä elinvoimaisuuden tu-kemisen tekijä, sillä alueella katsotaan olevan sitä paremmat menestymismahdollisuudet, mitä laajemmalle alueelle se pystyy myymään tarjoamiaan tuotteita ja palveluita (Nikula 2009, 29). Taloudellinen kasvu ja sen tukeminen lasketaankin laajemminkin osaksi kestävän aluepolitiikan toteuttamista (Hilding-Rydevik & Clement 2004b, 40).
Suomen Kuntaliiton vuonna 2011 julkaisemassa Elinvoimainen kunta -julkaisussa määritel-lään myös kuntien elinvoimaisuuteen liittyviä tekijöitä. Elinvoimaisuuden edellytyksiksi las-kentaan muun muassa kunnan taloudellisesti vahva asema, jonka tulisi kestää esimerkiksi kunnassa tapahtuvat ikärakenteen muutokset. Kunnasta löytyvät sosiaaliset resurssit, kuten yhteisöllisyys, lasketaan myös kunnan elinvoimaisuuden kriteeriksi. Sosiaalisiksi resurs-seiksi lasketaan Kuntaliiton julkaisussa myös kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet sekä kunnassa tapahtuva vuorovaikutus. Tarvittavat ja laadukkaat julkiset ja kaupalliset palvelut ovat myös tärkeitä kunnan elinvoimaisuuden turvaamisessa. Monipuolinen elinkeinora-kenne lisää puolestaan työpaikkoja ja verotuloja, ja siten kunnan elinvoimaisuutta. Houkut-televa elinympäristö sekä tarjolla oleva riittävä ja osaamistasoltaan korkea työvoima voidaan myös laskea kuuluviksi kunnan elinvoimaisuuden edellytyksiin. Kuntien tulisi Kuntaliiton julkaisun mukaan ottaa elinvoimaisuuttaan kehittäessään huomioon omat erikoispiirteensä ja toimia niiden mukaan. (Sallinen ym. 2011, 3–9.)
4.5 Suomalainen aluepolitiikka
Alueellisen eriarvoisuuden vähentämiseen voidaan pyrkiä aluepoliittisten toimien avulla.
Sami Moisio on perehtynyt väitöskirjassaan Valtio, alue, politiikka – Suomen tilasuhteiden sääntely toisesta maailmansodasta nykypäivään suomalaiseen aluepolitiikkaan ja sen histo-riaan, ja hän määrittelee aluepolitiikan olevan osa valtion tilasuhteiden sääntelyä. Tilasuh-teilla Moisio viittaa fyysisten alueiden lisäksi myös esimerkiksi alueellisesta erikoistumi-sesta johtuviin eroihin, hallinnollisiin alueisiin, sekä alueeseen vaikuttaviin ja siihen sisälty-viin sosiaalisiin suhteisiin. Aluepoliittinen tutkimus on Moision mukaan aina aikansa kuva, sillä aluepoliittinen toiminta heijastaa sitä historiallista tilannetta ja niitä tavoitteita, joita kulloisenakin hetkenä on pidetty poliittisesti tärkeinä. Aluepoliittinen tutkimuskin osallistuu siis joko suoraan tai epäsuorasti valtion harjoittamaan aluepolitiikkaan. (Moisio 2012, 29–
30 ja 54.)
Suomalaisen valtion ja aluepolitiikan syntyvaiheissa, 1900-luvun ensimmäisinä
Suomalaisen valtion ja aluepolitiikan syntyvaiheissa, 1900-luvun ensimmäisinä