Alueellisen eriarvoisuuden vähentämiseen voidaan pyrkiä aluepoliittisten toimien avulla.
Sami Moisio on perehtynyt väitöskirjassaan Valtio, alue, politiikka – Suomen tilasuhteiden sääntely toisesta maailmansodasta nykypäivään suomalaiseen aluepolitiikkaan ja sen histo-riaan, ja hän määrittelee aluepolitiikan olevan osa valtion tilasuhteiden sääntelyä. Tilasuh-teilla Moisio viittaa fyysisten alueiden lisäksi myös esimerkiksi alueellisesta erikoistumi-sesta johtuviin eroihin, hallinnollisiin alueisiin, sekä alueeseen vaikuttaviin ja siihen sisälty-viin sosiaalisiin suhteisiin. Aluepoliittinen tutkimus on Moision mukaan aina aikansa kuva, sillä aluepoliittinen toiminta heijastaa sitä historiallista tilannetta ja niitä tavoitteita, joita kulloisenakin hetkenä on pidetty poliittisesti tärkeinä. Aluepoliittinen tutkimuskin osallistuu siis joko suoraan tai epäsuorasti valtion harjoittamaan aluepolitiikkaan. (Moisio 2012, 29–
30 ja 54.)
Suomalaisen valtion ja aluepolitiikan syntyvaiheissa, 1900-luvun ensimmäisinä vuosikym-meninä, vallinnut alueellisen ohjauksen tapa korosti etenkin valtion fyysisiä rajoja. Tuolloin harjoitetun aluepolitiikan taustalla oli Suomen tuore itsenäistyminen sekä asema agraarisena valtiona. Suomen aluepoliittinen rakenne periytyi autonomian ajalta, jolloin pääkaupungiksi nousseesta Helsingistä oli tullut niin hallinnollinen, kulttuurinen kuin tieteellinenkin keskus.
Helsingin ja muun Uudenmaan lisäksi Suomen ydinalueet muodostuivat Lounais-Suomesta ja kaakon rannikkoalueesta, Itä- ja Pohjois-Suomen muodostaessa ydinalueiden kehityksestä jälkeen jääneet, laajat ja pääosin omavaraiset periferia-alueet. Vaikka rautatieverkoston ke-hittyminen, ja siten parantuneet liikenneyhteyden yhtenäistivätkin Suomen maantieteellistä aluetta, olivat aluekohtaiset erot kuitenkin edelleen suuret, ja kansalaisten identifioituminen ja sitoutuminen oli voimakkaampaa paikallisella kuin kansallisella tasolla. (Moisio 2012, 55–56.)
Edellä mainitun areaalisen valtion kausi päättyi toiseen maailmansotaan ja sen aiheuttamiin muutoksiin suomalaisessa valtiossa ja yhteiskunnassa. Kansallinen yhtenäisyys niin yhteis-kuntaluokista kuin alueellisesta sijainnista riippumatta koettiin tärkeäksi asiaksi, jotta sodan tuomasta ulkoisesta uhkasta voitaisiin selviytyä. Lisäksi Suomessa sotien jälkeen tapahtunut elinkeinorakenteen muutos vaikutti voimakkaasti asutuksen jakautumiseen: alkutuotanto-valtaisesta yhteiskunnasta siirryttiin teollistuneeseen ja palveluvaltaiseen
kaupunkiyhteis-kuntaan. Areaalista valtion tilajäsennystä seurasi hajautetun hyvinvointivaltion ja kansalli-sen eheytymikansalli-sen rakennuskausi, joka käynnistyi voimakkaasti 1950-luvulla ja jatkui 1980-luvulle saakka. Hajautetun hyvinvointivaltion rakentamisessa tärkeä poliittinen tekijä oli Maalaisliiton ja Sosiaalidemokraattisen puolueen muodostama yhteishallitus, eli niin kut-suttu punamultayhteistyö, joka vaikutti voimakkaasti varsinkin 1960-luvulla, jolloin aluepo-litiikassa koettiin tärkeäksi hajautettujen aluerakenteiden kehittäminen. (Moisio 2012, 23, 71 ja 69–77.)
Kontrastina areaalisen valtion harjoittamalle vähäiselle ja lähinnä maatalouden tehokkuuden parantamiseen ja kansallisen identiteetin luomiseen tähdänneelle aluepolitiikalle, hajautetun hyvinvointivaltion aluepolitiikan tavoite oli luoda taloudellista hyvinvointia ja tukea yhteis-kunnan vakautta aiempaa voimakkaamman aluepoliittisen toiminnan avulla. Sosiaalinen ja alueellinen tasa-arvo olivatkin kantavia teemoja suomalaisessa aluepolitiikassa 1960–80-lu-vuilla. Hajautetun hyvinvointivaltion aikakausi päättyi 1990-luvulla, vaikka muutos suhtau-tumisessa valtion harjoittamaan laajamittaiseen sääntelyyn ja suunnitteluun oli alkanut muuttua jo parikymmentä vuotta aikaisemmin. (Moisio 2012, 24, 79–80 ja 163.)
Sami Moisio kutsuu hajautettua hyvinvointivaltiota seurannutta valtiollisen tilan ja hallinnan mallia hajautetuksi kilpailuvaltioksi. Tällöin etenkin 1960-luvulta lähtien vallinnut Keskus-tapuolueen ja sosiaalidemokraattien poliittinen yhteistyö Suomen kansallisessa ja alueelli-sessa yhtenäistämisessä alkoi heikentyä, mikä lisäsi edellä mainittuja puolueita poliittisella kartalla oikeammalla olevan Kokoomuspuolueen vaikutusvaltaa. Suomen poliittisen kentän voidaankin Moision mukaan ajatella siirtyneen tuolloin hieman oikealle, mikä lisäsi talou-den arvovaltaa poliittisessa keskustelussa. Taloutalou-den painottaminen näkyi uusliberalistisina näkemyksinä valtion kilpailukyvyn tärkeydestä, mikä oli tärkeä keskustelunaihe 1990-luvun alun laman jälkeen. Eräänä suurimpana lamaan johtaneena syynä pidettiin nimittäin epäon-nistunutta poliittista järjestelmää, jonka sisältämä sääntely ja byrokratia olivat ajaneet Suo-men vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen. Ratkaisuksi tilanteeseen nähtiin vapaiden markki-noiden tukeminen, valtion toimintojen osittainen yksityistäminen, sekä se, että valtio siirtyisi voimakkaasta hyvinvoinnin ja talouden sääntelijästä vapaiden markkinoiden taustavaikutta-jaksi, jonka tehtävänä olisi turvata sopivat olosuhteet yksityisten markkinoiden toiminnalle.
(Moisio 2012, 163–167.) Tuija Hilding-Rydevik sekä Keith Clement (2004b, 45) ovat
Moi-sion tavoin todenneet, että 1990-luvun laman jälkeen suomalaisen aluepolitiikan ja -kehi-tyksen painopiste siirtyi alueellisten erojen tasaamisesta alueellisen erikoistumisen ja kilpai-lukyvyn tukemiseen.
Aluepolitiikkaan ajatus kilpailuvaltiosta vaikutti siten, että vaatimukset avoimista markki-noista ja paremmasta kilpailukyvystä yhdistyivät vahvaan valtion harjoittamaan sääntelyyn esimerkiksi sosiaalipolitiikan saralla. Tällöin yhteiskunnallisen ohjaamisen painopiste siirtyi myös kilpailukyvyn parantamiseen pelkän sääntelevän hyvinvointipolitiikan sijaan. Ajatusta kilpailukyvystä pidettiin tärkeänä myös aluekehityksen ja valtion tilasuhteiden kannalta, sillä alueiden välinen kilpailu nähtiin niin alueiden menestymisen ja erikoistumisen, kuin koko valtion kilpailukyvynkin kannalta hyvänä asiana. Aluepolitiikan muuttuvat painopis-teet näkyivät esimerkiksi siinä, kuinka hajautetussa kilpailuvaltiossa kaupungit alkoivat muodostua entistä voimakkaammin taloudellisiksi ja aluepoliittisiksi keskuksiksi. (Moisio 2012, 165–167 ja 185.)
Hajautetun kilpailuvaltion politiikalla on ollut Moision mukaan joitakin kielteisiä piirteitä.
Alueiden ja kaupunkiseutujen kilpailu yrityksistä, valtion rahoituksesta ja veronmaksajista on koventunut ja johtanut siihen, että alueet haluavat houkutella pääosin nuoria, hyvin kou-lutettuja työntekijöitä, jolloin ikääntyneet, alhaisen koulutustason työväestö sekä maahan-muuttajat ovat joutuneet huonompaan asemaan. Alueiden välinen kilpailu on johtanut myös siihen, että niistä alueista, jotka eivät ole kyenneet houkuttelemaan tarpeeksi yrityksiä tai työikäistä väestöä, on tullut rakenteellisen työttömyyden, muuttotappion ja epätasapainoisen väestörakenteen alueita. (Moisio 2012, 194.) Rakenteellisella työttömyydellä tarkoitetaan työvoiman tarpeen ja tarjonnan epätasapainoa (Ilmakunnas, Romppanen & Tuomala 2001, 29). Aluepoliittista keskittymistä ja alueiden välistä kilpailua suosivaa aluepolitiikkaa on esiintynyt myös Ruotsissa, jossa valtio on Suomen tavoin kasvattanut alueiden vaikutusval-taa ja vastuuta oman alueensa kehittämisestä (Persson 2010, 35).
Suomen valtiollinen sääntely ja siten myös aluepolitiikka toimivat yhä monin tavoin hajau-tetun kilpailuvaltion periaatteiden mukaisesti. Vähitellen on kuitenkin tapahtumassa muutos kohti niin kutsuttua metropolivaltiota, joka uudistaa sekä Suomen aluerakennetta, että myös paikallishallinnon asemaa. Tärkeäksi asiaksi uuden metropolivaltion luomisessa on koettu kansainvälisyyden huomioon ottaminen, sillä globalisaation tuomat haasteet ovat vaikutta-neet monin tavoin myös Suomessa. Keskeistä globalisaatiosta Suomessa 2000-luvun alusta
lähtien käydyssä keskustelussa onkin ollut se, kuinka valtio pystyy kehittymään ja muuttu-maan säilyttääkseen kilpailukykynsä muuttuvassa maailmassa. Tämä koskee myös alueita ja niiden sisällä kaupunkeja ja kuntia. (Moisio 2012, 195–197.)
Metropoleilla tarkoitetaan muihin kaupunkialueisiin verrattuna suuria ja vahvoja väestöllisiä keskittymiä, jotka ovat tärkeitä valtion aluerakenteelle sen vuoksi, että sen lisäksi, että ne toimivat usein kansallisen hallinnon keskuksina, sijaitsee niissä yleensä myös kansainvälis-ten yrityskansainvälis-ten tuotanto- ja toimipaikkoja. Metropolialueen kehittämistä, kukansainvälis-ten myös muiden, pienempien paikkakuntien muuttamista kansainvälisen toiminnan kannalta paremmin toimi-viksi, pidetään Suomen menestymisen kannalta tärkeänä seikkana, sillä ilman kansainvälis-ten yrityskansainvälis-ten tukea ja globaalien suhteiden ylläpitoa menestyminen kansainvälisessä valtioi-den välisessä kilpailussa koetaan vaikeaksi. Toisaalta aluekehityksen panostaminen asukas-luvultaan suuriin ja menestyviin alueisiin voi luoda kehityseroja ja epätasapainoa alueiden välille. (Moisio 2012, 225–227 ja 232.) Bo Persson on Moision kanssa samaa mieltä siitä, että metropolialueiden tukeminen voi aiheuttaa alueelliseen eriarvoisuuteen liittyviä ongel-mia. Persson toteaakin, että suurten kaupunkialueiden ja toisaalta tasaisen aluekehityksen tukemisen välille muodostuu jännite, jonka ratkaisemiseksi valtion tulisi pystyä tasapainoi-lemaan eri kehityskulkujen ja aluepoliittisten vaatimusten välillä. (Persson 2010, 35.) 4.6 Pohjois-Karjalan aluerakenne ja kunnat
Pohjoismaisesta näkökulmasta kestävällä aluepolitiikalla on tärkeä merkitys, sillä Pohjois-maiden alueella on runsaasti harvaan asutettuja alueita, joilla sosiaaliset resurssit, kuten työl-lisyys, ovat usein heikommalla tasolla ja elinkeinorakenne yksipuolisempi kuin tiheämmin asutetuilla alueilla. Alueelliset erot resursseissa ja asutuksen jakautumisessa aiheuttavat sen, että harvempaan asuttujen alueiden voi olla vaikeaa päästä samalle hyvinvoinnin tasolle ti-heämmin asutettujen seutujen kanssa esimerkiksi palvelutarjonnan suhteen. (Hilding-Ryde-vik & Clement 2004b, 39.)
Itä-Suomea ja siten Pohjois-Karjalaa voitaisiin pitää eräänä Hilding-Rydevikin ja Clementin (2004b, 39) kuvaamana pohjoismaisena harvaan asuttuna alueena. Tämä tulee esille esimer-kiksi siinä, että Itä- ja Pohjois-Suomelle muodostetaan Manner-Suomen yleisen rakennera-hasto-ohjelman yhteydessä oma lisäohjelma, jonka tarkoituksena on linjata Itä-ja Pohjois-Suomen aluekehitykseen liittyviä tavoitteita. Itä-Suomi eroaa Pohjois-Pohjois-Suomen kanssa muusta maasta aluepolitiikan näkökulmasta siten, että edellä mainituilla alueilla asutus on
harvaa ja esimerkiksi bruttokansantuotteen avulla mitatut kehityserot muuhun maahan ver-rattuna suuria. Itä-Suomen aluepoliittista asemaa kuvaa myös se, että sen sijainti on syrjäi-nen niin kansallisesti kuin Euroopan suurimpiin markkina-alueisiinkin nähden. Itä-Suo-mesta, ja siten myös pro gradu -tutkielmani alueellisesta kiinnostuksenkohteesta Pohjois-Karjalasta, löytyy runsaasti haja-asutusta, mutta myös suurempia asutuskeskittymiä, joiden vaikutus leviää maantieteellisesti esimerkiksi Pohjois-Suomen asutuskeskittymiä kauem-maksi. (Euroopan unionin rakennerahastot 2014, 3.)
Pohjois-Karjala on yksi Suomen 19 maakunnasta (Valtiokonttori 2016). Pinta-alaltaan Poh-jois-Karjala on Suomen neljänneksi suurin (17 761 km2) ja väestömäärältään puolestaan 14.
suurin maakunta. Asukaskohtaisella bruttokansantuotteella mitattuna Pohjois-Karjalan ta-loudellinen tilanne on maakunnista kolmanneksi heikoin. (Tilastokeskus 2016b.) Pohjois-Karjalan maakuntaan kuuluu 13 kuntaa, joista viisi on kaupunkeja. Pohjoiskarjalaisia kuntia ovat Joensuu, Nurmes, Lieksa, Outokumpu, Kitee, Polvijärvi, Liperi, Juuka, Rääkkylä, Val-timo, Tohmajärvi, Kontiolahti ja Ilomantsi. (Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 2016a.) Edellä mainittujen kuntien joukkoon liittyy tulevaisuudessa myös Heinäveden kunta, joka siirtyy Etelä-Savon maakunnasta osaksi Pohjois-Karjalaa Valtioneuvoston reformiministerityöryh-män päätöksellä osana vuonna 2019 voimaan astuvaa maakuntauudistusta (Valtioneuvosto 2016c).
Pohjois-Karjalan kunnat noudattavat väestön jakautumisen ja asutuksen suhteen tyypillistä suomalaista mallia. Maakuntakeskuksessa Joensuussa asui vuonna 2015 75 514 asukasta, ja Joensuun seudun kunnissa (Polvijärvi, Outokumpu, Ilomantsi, Juuka, Kontiolahti, Liperi) yhteensä 124 744 asukasta. Yhteensä Pohjois-Karjalassa asui 164 755 ihmistä vuonna 2015.
Tästä väestömäärästä Pielisen Karjalan (Lieksa, Nurmes, Valtimo) alueella asui 22 092 ih-mistä ja Keski-Karjalan (Kitee, Rääkkylä, Tohmajärvi) alueella 17 919 ihih-mistä. Vuodesta 2005 lähtien Pohjois-Karjalan kunnista väestömäärä on lisääntynyt Joensuussa sekä sen lä-hellä sijaitsevissa Liperissä ja Kontiolahdella, muissa kunnissa väestömäärä on vähentynyt.
(Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 2016b.) Asutuksen voidaankin ajatella keskittyvän maa-kunnan keskuskaupunkiin Joensuuhun ja sen lähiympäristöön.
Pohjois-Karjalan kuntien väestölliset huoltosuhteet kuvastavat myös kuntien väestötilan-netta. Maakunnan keskuskaupungin Joensuun vuoden 2020 ennustettu väestöllinen huolto-suhde on 62, kun taas esimerkiksi eräässä maakunnan pienemmässä ja keskuskaupunkiin
nähden melko syrjässä sijaitsevassa kunnassa vastaava luku on 95. Maakunnan keskuskau-pungissa työvoiman ulkopuolella olevia olisi siis hieman yli puolet työssäkäyvien määrästä, kun taas perifeerisemmässä kunnassa työvoiman ulkopuolella ja työllisiä on ennustettu ole-van lähes yhtä paljon. Vuonna 2030 huoltosuhteen ennustetaan nouseole-van kyseisessä kun-nassa jo 133 ei-työikäiseen sataa työikäistä kohti. (Jauhiainen & Huovari 2013, 66.) Kunta-kohtaiset kehityskulut ovat kuitenkin Pohjois-Karjalassakin yksilöllisiä, eikä väestöä voi-daan pitää ainoana kuntien elinvoimaisuuteen tai sosiaalisiin ja taloudellisiin resursseihin vaikuttavana tekijänä.
5 KUNNALLINEN YHTEISTOIMINTA, HYVÄ HALLINTO JA KES-TÄVÄ ALUEPOLITIIKKA TUTKIMUSKIRJALLISUUDESSA
Kuntien itsehallintoon ja kunnalliseen yhteistoimintaan liittyvää tutkimusta on tehty jonkin verran. Esimerkiksi Anni Jäntti kuvaa artikkelissaan Kunnallinen itsehallinto tienhaarassa – uusi paikallinen yhteisö vai ontot kunnat? Kainuun itsehallintokokeiluun liittyneen tapaus-tutkimuksen tuloksia. Jäntin tavoitteena oli selvittää, kuinka kunnallinen yhteistoiminta, Kainuun hallintokokeilun tapauksessa sosiaali- ja terveyspalveluja ja toisen asteen koulu-tusta järjestänyt maakunta-kuntayhtymä, vaikuttaa kunnalliseen itsehallintoon. Jäntin mu-kaan kunnan tehtävien määrän vähentymisen seurauksena vaarana voi olla se, että kunta menettää yhteisöllisen ja hallinnollisen asemansa. Tämä ei Jäntin mukaan kuitenkaan ole väistämätöntä, jos kunta keskittyy sillä vielä oleviin tehtäviin ja kehittää itsestään uudenlai-sen yhteisölliuudenlai-sen toimijan. (Jäntti 2011, 334 ja 344.)
5.1 Kunnallinen yhteistoiminta palvelutarjonnan ja hyvän hallinnon kontekstissa Virpi Lemponen on tutkinut kuntien hyvinvointipalvelujen järjestämiseen liittyvää yhteis-työtä kolmella eri alueella, kolmen eri yhteistyömallin kautta. Lemponen on tutkimukses-saan haastatellut kunnissa työskenteleviä henkilöitä ja selvittänyt heidän näkemyksiään kun-tien tekemästä yhteistyöstä. Lemposen tutkimukseen osallistuneet kunnat olivat päätyneet yhteistyössään niin kutsuttuun kuntapari-yhteistyöhön, seudullisen hyvinvointikeskuksen perustamiseen sekä kuntaliitoksiin. Lemposen mukaan kuntien voi olla vaikea sopeutua kun-nallisen yhteistoiminnan mukanaan tuomiin muutoksiin, esimerkiksi sen vuoksi, että yhteis-toiminnan pelätään heikentävän kunnan itsehallinnollista asemaa. Kunnilla on myös yleensä oma vahva identiteettinsä, joka liittyy voimakkaasti juuri itsehallintoon ja päätösvallan käyt-tämiseen. Lemposen mukaan toimivaan yhteistyöhön ja varsinkin se aloittamiseen tarvitaan ymmärrys siitä, että palveluiden järjestämiseen liittyville muutoksille on tarvetta. Kunnilla tuleekin olla yhteistoimintaan liittyvä yhteinen tavoite sekä kunnioitusta toisiaan kohtaan.
(Lemponen 2005, 5 ja 77–79.)
Liisa Heinämäki on puolestaan keskittynyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2011 julkaisemassa tutkimuksessaan kunnallisten viranhaltijoiden mielipiteisiin kunnallisen yhteistoiminnan vaikutuksista palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen. Heinämäen mu-kaan kuntien yhteistoiminta-alueiden palveluiden järjestäminen on sitä onnistuneempaa,
mitä paremmin kuntien asukkaiden vaikutusmahdollisuudet ja peruskuntien luottamus pys-tytään turvaamaan muuttuneessa hallinto-organisaatiossa. Heinämäen tutkimuksesta käy ilmi myös se, että ongelmia yhteistoiminta-alueilla sosiaali- ja terveyspalvelujen suhteen voivat aiheuttaa kuntien erilainen osaamisen taso ja osaamisen osa-alueet, sekä huoli saavu-tettavissa olevien palvelujen häviämisestä. Toisaalta palvelujen järjestäminen ja kustannus-tenhallinta on tullut yhteistoiminnan myötä joillakin yhteistoiminta-alueilla tehokkaam-maksi, ja joissakin tapauksissa myös palvelujen saatavuus ja kuntalaisten mahdollisuudet tasavertaisiin palveluihin ovat Heinämäen mukaan parantuneet. (Heinämäki 2011, 4, 47, 71 ja 77–81.)
Kunnallisen yhteistoiminnan koettiin Heinämäen tutkimuksessa vaikuttavan henkilöstöön sekä myönteisesti että kielteisesti. Yhteistoiminnan tuomiksi eduiksi koettiin esimerkiksi henkilöstön mahdollisuudet aiempaa parempaan joustavuuteen sekä aiempaa suuremmat henkilöstöresurssit, haitoiksi mainittiin puolestaan esimerkiksi henkilöstön ja työsuhteiden siirtymiseen sekä työnkuvien muuttumiseen liittyvät hankaluudet. Heinämäen tutkimuk-sessa henkilöstön esittämät arviot kunnallisen yhteistoiminnan vaikutuksista olivat kuitenkin vielä varovaisia, sillä yhteistoiminta-alueet olivat tuolloin ehtineet toimia vain lyhyen aikaa.
Erityisesti kunnallisen yhteistoiminnan koettiin onnistuneen parantamaan pienten kuntien asemaa, sillä pienet kunnat ovat tutkimuksen mukaan saaneet yhteistoiminnasta apua palve-luiden järjestämiseen ja erityisesti erikoisosaamista vaativien palvelujen tarjoamiseen. Yh-teistoiminnan häviäjiä voivat olla osaamisen lisäämisen näkökulmasta Heinämäen mukaan puolestaan suuret vastuukunnat, jotka eivät välttämättä saa yhteistoiminnan myötä lisää eri-koisosaamista ja asiantuntijuutta oman kuntansa palveluihin, eikä tämä aina ole suuremmilla kunnilla ollut yhteistoiminnan tavoitekaan. (Heinämäki 2011, 48, 51, 75–77.)
Jarno Parviainen on Liisa Heinämäen tavoin käsitellyt kunnallisen yhteistoiminnan tuomia etuja kunnan koon näkökulmasta. Parviaisen tutkimuksen näkökulmana on toiminut raken-nusvalvonnan alueellistaminen, ja tutkimuksen mukaan kunnallisen rakenraken-nusvalvonnan jär-jestäminen suuremmassa mittakaavassa luo erilaisia etuja. Yhteistoiminnan tuomia myön-teisiä vaikutuksia ovat Parviaisen mukaan olleet esimerkiksi osaamisen kasvaminen, henki-löstöresurssien paraneminen sekä palvelujen käyttäjien aiempaa parempi yhdenmukaisuu-den toteutuminen. Parviainen toteaa, että kunnallisen yhteistoiminnan tehokkuusedut vai-kuttavat etenkin pienissä kunnissa, mutta toisaalta kunnalliseen yhteistoimintaan liittyvä pal-velujen keskittäminen voi tuoda pienille kunnille suurempia kuntia merkittävimpiä haittoja,
kun asiantuntijapalveluita ei enää välttämättä ole tarjolla oman kunnan alueella. (Parviainen 2015, 25–26.)
Germa Bel ja Xavier Fabeda käsittelevät kunnallisten palveluiden järjestämisen uusia muo-toja vuonna 2006 julkaistussa tutkimusartikkelissaan Between Privatization and Inter-municipal Cooperation – Small Municipalities, Scale Economies and Transaction Costs.
Belin ja Fabedan tutkimus keskittyy kunnallisen yhteistyön vaikutusten tutkimiseen pienten kuntien näkökulmasta. Belin ja Fabeda ovat halunneet selvittää, mahdollistaako kunnallinen yhteistoiminta kunnallisten palveluiden tehokkaamman järjestämisen ja tuottamisen, ja kuinka yleisenä vaihtoehtona kuntien välinen yhteistyö toimii palvelujen yksityistämiselle espanjalaisen kunnallishallinnon kontekstissa. (Bel & Fabeda 2006, 13.)
Germa Belin ja Xavier Fabedan mukaan kunnat yksityistävät palvelujentuotantoa ennen kaikkea kustannussäästöjen vuoksi, sillä pienet kunnat eivät yleensä pysty tuottamaan pal-velujaan taloudellisesti optimaalisella mittakaavalla. Yksityistämiseen liittyy kuitenkin hal-linnollisia transaktiokustannuksia, jotka heikentävät yksityistämisen tai ulkoistamisen tuo-maa tehostavaa vaikutusta. Vaihtoehtona yksityistämiselle onkin nähty kunnallinen yhteis-toiminta, jossa palvelujen tuottamiselle on myös erilaisia vaihtoehtoja. Belin ja Fabedan mu-kaan kunnallinen yhteistoiminta oli yleistä varsinkin pienissä kunnissa, ja niiden sen kautta saavuttama kustannussäästö oli myös merkittävä, esimerkiksi jätehuoltopalveluissa noin 20 prosenttia alle 20 000 asukkaan kunnissa. Kuitenkaan tätä suuremmissa kunnissa kunnalli-sen yhteistoiminnan tuoma taloudellinen hyöty ei ollut enää yhtä huomattavaa. (Bel & Fa-beda 2006, 15 ja 23–27.) On kuitenkin otettava huomioon, että Belin ja FaFa-bedan tutkimus on toteutettu erilaisessa kansallisessa kontekstissa, eikä sen tuloksia voida soveltaa suoraan suomalaiseen kunnallishallintoon ja sitä koskevaan sääntelyyn.
5.2 Uusi julkisjohtaminen ja tehokkuuden vaatimus osana hyvää hallintoa
Uuden julkisjohtamisen taloudellisuuden ja tehokkuuden periaatteet heijastuvat myös julki-sen sektorin työntekijöiden hyvinvointiin. Marja-Liisa Manka, Laura Bordi ja Kirsi Heik-kilä-Tammi ovat tutkineet kuntajohtamista tuloksellisuutta korostavassa työkulttuurissa.
Mankan, Bordin ja Heikkilä-Tammin tutkimuksen mukaan julkisen sektorin tuloksellisuu-den tavoitteen vuoksi myös niin kutsutut aineettomat resurssit, kuten esimerkiksi työnteki-jöiden osaaminen, ovat nousseet entistä tärkeämpään asemaan. Tiukentuneen taloudellisen tilanteen vuoksi kuntien työntekijöiden määrää ei pystytä voimakkaasti kasvattamaan, vaan
tuottavuus on haettava työtehtävien ja työskentelyn uudenlaisella järjestämisellä. Kunnalli-selle sektorille onkin tutkimuksen mukaan juurtunut käsitys inhimillisestä pääomasta, johon luetaan esimerkiksi henkilöstön ahkeruus, terveys, uudistuskykyisyys, sitoutuneisuus ja in-nostuneisuus. Kunnissa henkilöstön palkkamenot muodostavat Mankan, Bordin ja Heikkilä-Tammin mukaan yli puolet kuntien budjeteista, minkä vuoksi henkilöstön hyvinvointi koe-taan tärkeäksi asiaksi. Edellä mainittua hyvinvointia heikentää kuitenkin esimerkiksi henki-löstön uupuminen, välinpitämättömyys sekä henkihenki-löstön vaihtuneisuus. Henkilöstöä rasitta-vat esimerkiksi myös heikko usko Suomen työelämäkehitykseen, kiire sekä kuntien asemaan liittyvä epävarmuus. (Manka, Bordi & Heikkilä-Tammi 2013, 12–13.) Kuntien henkilöstä on avainasemassa hyvän hallinnon toteuttamisessa, minkä vuoksi koen uuden julkisjohtami-sen mukaijulkisjohtami-sen tehokkuuden työkulttuurin ja hyvän hallinnon toteutumijulkisjohtami-sen yhteyden tiedos-tamisen tutkimuksessani tärkeäksi.
Robyn Thomas ja Annette Davies ovat puolestaan tarkastelleet Iso-Britannian julkisen sek-torin kontekstissa julkisessa hallinnossa työskentelevien henkilöiden näkemyksiä uudesta julkisjohtamisesta ja siitä, miten he kokevat sen vaikuttavan omaan asemaansa. Tutkimuk-sessa käsitellään myös hallinnon uudistamiseen liittyvä resilienssiä, jonka Thomas ja Davies määrittelevät olevan muutokseen sopeutumiseen liittyvä jatkuva prosessi, jonka avulla pyri-tään suhtautumaan vallalla oleviin näkemyksiin. Thomas ja Davies kuvaavat Iso-Britannian julkisen sektorin olleen muutoksen kourissa 1980-luvulta lähtien. Tällä ajanjaksolla esimer-kiksi hallinnon rakenteita ja hallinnon prosesseja on uudistettu. Tutkimustaan varten Thomas ja Davies haastattelivat eri toimialoilla työskenteleviä julkisen hallinnon työntekijöitä saa-dakseen selville, kuinka he määrittelevät uuden julkisjohtamisen ja sen vaikutukset itseensä.
Haastatteluaineiston perusteella Thomas ja Davies määrittelivät uuden julkisjohtamisen ko-kemuksen kolmeen eri kategoriaan: managerialistisuutta, eli johtamiseen ja taloudelliseen tehokkuuteen liittyviä arvoja, korostavaan kokemukseen tai näkökulmaan, kilpailua koros-tavaan maskuliiniseen näkökulmaan sekä perinteistä hallintoa pehmeämpiä arvoja kannatta-vaan feminiinisempään hallinnon näkemykseen. Nämä erilaiset tavat jäsentää uutta julkis-johtamista vaikuttivat kuitenkin haastateltujen henkilöiden näkemyksissä yhtä aikaa ja jos-kus ristiriitaisestikin, mikä kuvastaa uuden julkisjohtamisen käsitteen monimerkitykselli-syyttä. (Thomas & Davies 2005, 683, 686 ja 689–691.)
Thomas ja Davies (2005, 684) käsittelevät tutkimuksessaan siis uuteen julkisjohtamiseen liittyvää resilienssiä, tapaa suhtautua muutokseen. Torsti Hyyryläinen ja Sirkku Piispanen
ovat myös tarkastelleet aihetta teoksessaan Identiteettiresurssit paikalliskehittämisessä ja muutoskestävyydessä, jossa he kutsuvat kunnan kykyä sopeutua muutoksiin muutoskestä-vyydeksi. Hyyryläisen ja Piispasen näkökulma on kuntien reagoinnissa niiden hallintoa ja taloutta koskeviin uudistuksiin. Tähän kuntien muutoskestävyyteen vaikuttavat Hyyryläisen ja Piispasen mukaan kunnan muodostaman yhteisön historia ja etenkin sen aiemmin vallin-nut tapa käsitellä muutoksia. Hyyryläisen ja Piispasen tutkimuksessa tuodaan esiin myös kunnan sosiaalisen pääoman, kuten sen toimijoiden välisen luottamuksen ja yhteistyön, tär-keys kunnan kilpailukyvyn ja elinvoiman säilyttämisessä, sekä kumppanuuspääoman käsite, jolla tarkoitetaan kuntakontekstissa kuntarajojen yli ulottuvia sosiaalisia verkostoja, joiden toiminnan päämääränä on yhteisen tavoitteen saavuttaminen. Saavuttaakseen kumppanuus-pääomaa, yhteistyötä tekevien kuntien tavoitteiden on vastattava toisiaan, ja niiden on myös koettava yhteistyö hyödylliseksi ja luotettava yhteistyökumppanilta löytyvään asiantuntijuu-teen. (Hyyryläinen & Piispanen 2013, 13–16 ja 21.)
Pro gradu -tutkielmassani tarkastelen pohjoiskarjalaisten kuntien hallintohenkilöstön näke-myksiä ja kokemuksia kunnallisesta yhteistoiminnasta ja sen tuomista mahdollisista muu-toksista hyvän hallinnon toteuttamiseen ja kestävän aluepolitiikan toteutumiseen. Hyyryläi-sen ja PiispaHyyryläi-sen (2013, 21) esittämä ajatus siitä, että yhteisöjen toimivan yhteistyön edelly-tyksiä ovat toimijoiden yhteinen päämäärä sekä toiveet yhteistyön vaikutuksista, voitaisiin liittää kunnallisen yhteistoiminnan tarkasteluun myös hyvän hallinnon näkökulmasta. Eräs hyvän hallinnon toteutumiselle asetetuista ehdoista aiheeseen liittyvässä tutkimuskirjallisuu-dessa on nimittäin ollut juuri se, että kuntalaiset kokevat kunnan hallinnossa vallitsevien arvojen sopivan kunnan toimintaan ja palvelujen järjestämiseen (Salminen 2005, 12). Täl-löin kunnallisessa yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien, erityisesti vastuukunnan, pal-veluiden järjestämiseen liittyvien arvojen tulee olla sellaisia, jotka siirtäjäkunnan asukkaat hyväksyvät.
5.3 Kunnallisen yhteistoiminnan aluepoliittiset ulottuvuudet
Kari Leinamo on tutkinut, millaisia vaikutuksia on sellaisilla kuntaliitoksilla, joiden osapuo-lina ovat maaseutukunnat ja kaupungit. Leinamo nostaa 45 kuntaliitosta kattavassa tutki-muksessaan esiin sen, kuinka suurten kaupunkien ja väestömäärältään pienten maaseutukun-tien yhdistäminen aiheuttaa usein ongelmia esimerkiksi palveluiden lakkauttamisen vuoksi.
Tällöin aiemmin elinvoimaisesta maalaiskunnasta häviävät palvelut voivat aiheuttaa
hanka-luuksia maalaiskunnan asukkaille ja epätasa-arvoa uuden kunnan asukkaiden välillä.
hanka-luuksia maalaiskunnan asukkaille ja epätasa-arvoa uuden kunnan asukkaiden välillä.