Uusi julkisjohtaminen kunnallisessa hallinnossa

Itsehallinnollisen kunnan toiminnalle on esitetty erilaisia vaatimuksia. Kunnan tulee esimer-kiksi voida tiedostaa kuntalaisten tarpeet, toimia oikeudenmukaisesti ja ihmisten henkistä kasvua edistäen, sekä tukea kestävää kehitystä (Heuru 2001, 14). Kuntien toiminta sijoittuu julkiselle sektorille, jolla tarkoitetaan avoimuuteen ja yhteisöllisyyteen perustuvaa valtiol-lista hallintorakennetta. Yksityisellä sektorilla tarkoitetaan puolestaan yksityisyyden suojaa nauttivia yhteisöjä ja toimijoita, kuten yhtiöitä ja säätiöitä. (Sipponen 2016, 22–23.)

Kuntien tehtävät määritellään yleisellä tasolla kuntalaissa (KuntaL, 410/2015), jonka mu-kaan kunta hoitaa tehtävät, jotka se on itsehallinnollisen asemansa perusteella itselleen otta-nut, sekä järjestää sille kuuluvien lakisääteisten tehtävien hoitamisen. Näistä itsehallinnon perusteella valitut tehtävät muodostavat kunnan yleisen toimialan. Erityinen toimiala puo-lestaan muodostuu niistä tehtävistä, jotka kunnan on lainsäädännön perusteella järjestettävä.

Nämä tehtävät kunnan täytyy hoitaa sen perustuslaissa määrittelystä itsehallinnollisesta ase-masta huolimatta. Erityiseen toimialaan kuuluvia tehtäviä ovat esimerkiksi sosiaali- ja ter-veyspalvelut sekä perusopetuksen järjestäminen. Vuonna 2015 kunnilla oli yhteensä 610 tehtävää ja 44 velvoitetta. Koska kuntien lakisääteiset tehtävät ovat valtion määrittämiä, val-tio osallistuu niiden rahoittamiseen valval-tionosuuksien kautta. (Sipponen 2016, 95–96 ja 101.) Valtion velvollisuus rahoittaa kuntien järjestämiä julkisia palveluita perustuu rahoitusperi-aatteeseen, jolla tarkoitetaan valtion velvollisuutta huolehtia siitä, että kunnilla on riittävät taloudelliset voimavarat selviytyä niille annettujen tehtävien hoitamisesta (Valtioneuvosto 1993, 26).

Valtionosuuksien lisäksi kunnat rahoittavat palvelujaan keräämiensä verovarojen avulla.

Kunnilla on perustuslakiin (PeL, 731/1999) pohjautuvan itsehallinnollisen asemansa perus-teella oikeus kerätä veroja. Kauko Sipposen mukaan useiden hyvinvointivaltioiden julkisen sektorin menot ovat kasvaneet voimakkaasti viime vuosikymmeninä. Eräs suurimmista syistä kustannusten kasvulle on ollut hyvinvointivaltiojärjestelmän rakentaminen ja siihen kuuluvien palvelujen määrän laajentuminen. Julkisten palvelujen kustannusten kasvu onkin johtanut siihen, että näiden palvelujen määrää on pienennetty ja julkista hallintoa keven-netty. (Sipponen 2016, 23.)

Uuden julkisjohtamisen teorian vaikutukset ovatkin näkyneet suomalaisessa kunnallishal-linnossa esimerkiksi kuntien itsehallinnon ja vastuullisuuden korostamisena. Kuntien raken-teeseen ja kuntarajoihin on julkisen hallinnon uudistamisen myötä kiinnitetty enemmän huo-miota esimerkiksi väestön ikääntymisen aiheuttaman palvelutarpeen lisääntymisen sekä kuntien heikentyneiden taloudellisten resurssien vuoksi. Tällöin eräiksi ratkaisuiksi kunnal-lisen hallinnon uudistamiseen ja tehostamiseen on nähty kunnalkunnal-lisen yhteistoiminnan ja kun-taliitosten lisääminen. (Haveri 2011, 137–138.) Kunnallisen yhteistoiminnan tavoitteena voi olla esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvien kustannusten vähentäminen, tai kunnan palveluihin tai hallintoon liittyvän asiantuntijuuden tasapuolisempi saavutettavuus.

Esimerkiksi hallituksen esityksessä HE 155/2006 vp sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestä-miseen liittyvää velvoitetta lakisääteiseen kunnalliseen yhteistoimintaan perustellaan sillä, että se kehittäisi edellä mainittujen palveluiden organisointia, vähentäisi kunnallisten palve-luiden kustannuksia ja parantaisi tuottavuutta. Palvepalve-luiden tasapuolisempi saavutettavuus on myös eräs kunnallisen yhteistoiminnan lisäämiselle esitetty peruste. (Valtioneuvosto 2006, 1 ja 73.)

Vaikka kuntien toiminta kuuluu julkiselle sektorille, on ero julkisten ja yksityisten toimijoi-den välillä muuttunut häilyvämmäksi (Sipponen 2016, 23). Suomalaista hyvinvointivaltiota rakennettaessa lähtökohtana oli se, että kunnat järjestävät ja tuottavat suurimmaksi osaksi itse niille kuuluvat palvelut. Valtion vaikutus kuntien palvelutoimintaan oli 1960–1970-lu-vulla varsin suurta esimerkiksi lainsäädännön ja valtionapujärjestelmän asettamien velvoit-teiden vuoksi. Kuntien asema palvelujen pääasiallisena tuottajana alkoi kuitenkin muuttua 1980-luvulla. Tällöin alettiin kritisoida julkisen hallinnon tehottomuutta, kalleutta sekä liian suurta vaikutusvaltaa julkisten palveluiden käyttäjien elämässä. (Haveri & Anttiroiko 2009, 202.)

Suomessa uuden julkisjohtamisen periaatteita onkin sovellettu kunnallishallinnon konteks-tissa esimerkiksi siten, että kunnan poliittinen ja muu hallinnollinen toiminta on erotettu aiempaa paremmin toisistaan. Tämän taustalla on ollut ajatus siitä, että poliittisen vallan käyttäjät voisivat keskittyä aiempaa enemmän laajojen linjausten ja päätösten tekemiseen, mikä antaisi kuntien virkamieshallinnolle enemmän päätös- ja toimivaltaa ja parantaisi siten hallinnon tehokkuutta. (Haveri 2011, 135.) Julkista sektoria kohtaan esitetty kritiikki on joh-tanut useisiin julkisen sektorin uudistamiseen tähdänneisiin hankkeisiin, joiden eräs seuraus

on ollut julkisten palveluiden yksityistämisen lisääntyminen (Sipponen 2016, 23). Yksityis-ten ja julkisYksityis-ten palveluntuottajien välinen kilpailu kunnallisYksityis-ten palveluiden tuottamisessa onkin mahdollistettu, ja palveluiden käyttäjien mielipiteet palvelujen tarpeellisuudesta on otettu paremmin huomioon palveluiden suunnittelussa (Haveri & Anttiroiko 2009, 202).

Palvelujen yksityistämisellä tarkoitetaan palvelujen järjestämis-, rahoitus- ja tuottamisvas-tuun siirtämistä jollekin kunnan ulkopuoliselle, yksityisen tai kolmannen sektorin toimijalle.

Koska kunnalla on lakisääteisiä tehtäviä, se voi yksityistää vain ottamiaan vapaaehtoisia teh-täviä. Lakisääteisten tehtävien, kuten sosiaali- ja terveyspalveluiden, tuottamisvastuun siir-tämistä toisaalle kutsutaan puolestaan ulkoistamiseksi. Palvelujen ulkoistamisessa kunnalla säilyy kuitenkin palvelujen järjestämis-, viranomais- ja valvontavastuu. (Junnila & Fredriks-son 2012, 6.) Kunnallista yhteistoimintaa, johon yleensä liittyy palveluiden ja tehtävien jär-jestämisvastuun siirtämistä, voidaan kuitenkin joissakin tapauksissa pitää ulkoistamisena.

Kunnallisen yhteistoiminnan määritteleminen kunnallisten palvelujen ulkoistamiseksi ei kuitenkaan ole yksinkertaista, ja tulkintaan vaikuttavatkin esimerkiksi palveluja tuottavan tai järjestävän kunnan tai kuntien yhdessä perustaman toimijan oikeudellinen asema, sekä palveluiden järjestämisvastuuta siirtävän kunnan mahdollisuudet vaikuttaa kyseisten palve-luiden järjestämiseen. (Komulainen 2010, 132.)

Kunta voi toteuttaa ulkoistamisen kahdella eri tavalla: kilpailuttamalla tai valitsemalla vaih-toehtoisia tuotantomalleja. Kilpailuttamisella tarkoitetaan palveluntuotannon asettamista julkisten ja yksityisten palveluntuottajien kilpailtavaksi. Jos palveluntuotanto ulkoistetaan ilman kilpailutusta, kyseessä on vaihtoehtoinen toimintamalli. Tällä tarkoitetaan sitä, että palvelut hankitaan muualta kuin oman kunnan tai kuntien muodostaman julkisoikeudellisen kuntayhtymän kautta esimerkiksi ostopalveluna toiselta kunnalta, yhteisyritysten tai muun kumppanuuden kautta. (Haveri & Anttiroiko 2009, 202.)

4 KESTÄVÄ ALUEPOLITIIKKA KUNNALLISEN YHTEISTOIMIN-NAN KONTEKSTISSA

Kunnallisella yhteistoiminnalla voidaan ajatella olevan aluepoliittinen ulottuvuus, sillä kun-nan asema alueellisissa yhteistyöorganisaatioissa heijastuu myös alueen aluepoliittiseen ra-kenteeseen. Toisaalta aluepoliittiset seikat voivat olla myös syy kunnallisen yhteistoiminnan aloittamiseen. Tutkielmassani pyrin selvittämään, millaiseksi aluepoliittisen asemansa ko-kevat ne kunnat, jotka ovat antaneet tarjoamiensa palveluiden järjestämisvastuun osittain tai kokonaan toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Kunnallisen yhteistoiminnan vastuukunnat ovat usein alueen väestöllisesti suurimpia ja taloudellisesti vahvimpia kuntia. Tämän vuoksi kunnallisen yhteistoiminnan aluepoliittista ulottuvuutta voidaan tarkastella esimerkiksi kes-kus-periferia -teorian, jonka avulla voidaan kuvailla heikommin ja vahvemmin kehittynei-den alueikehittynei-den keskinäisiä suhteita, kautta. Keskus-periferia -mallin mukaan vauraat ja elin-voimaiset alueet ovat keskuksia, joita köyhemmät ja harvemmin asutetut periferiat ympäröi-vät. Periferioiden ja keskusalueiden määritteleminen on kuitenkin suhteellista, sillä alueiden ominaisuudet muuttuvat jatkuvasti. On myös olemassa erilaisia periferia-alueita, joiden ko-kemiin haasteisiin tai ongelmiin vaikuttaa voimakkaasti esimerkiksi alueen sijainti keskuk-seen nähden. (Lumijärvi 1985, 16–17.)

Olen rajannut tutkimusalueeni Pohjois-Karjalaan, jota osana Itä-Suomea pidetään yhdessä Pohjois-Suomen kanssa muuhun maahan verrattuna heikosti kehittyneenä alueena. Kuiten-kin myös maakunnalliset ja alueelliset erot alueiden kehityksessä ja menestyksessä ovat mer-kittäviä. (Karhu & Kauppinen 2002, 7.) Julkisella sektorilla on ollut suuri alueen taloutta kehittävä merkitys heikommin menestyneiksi määritellyillä alueilla sen suuren työllistämis-vaikutuksen vuoksi, mikä on korostunut etenkin Itä- ja Pohjois-Suomessa (Tervo 2000, 409).

Tarkoituksenani on selvittää, vaikuttaako kunnallinen yhteistoiminta pohjoiskarjalaisten kuntien hallintohenkilöstön kokemuksiin siitä, millaiseksi siirtäjäkunnan asema muodostuu kestävän aluepolitiikan kontekstissa.

Lähtökohtana kestävän aluepolitiikan määrittelylle voidaan pitää esimerkiksi kestävän alu-eellisen kehittämisen käsitettä. Keith Clement, Malin Hansen ja Karin Bradley (2003, 9) määrittelevät kestävän alueellisen kehittämisen tarkoittavan kestävän kehityksen periaattei-den soveltamista aluepolitiikan yhteydessä, jolloin alueellinen kehittäminen koostuu

talou-dellisen näkökulman lisäksi myös muista, alueellista kehitystä tukevista osa-alueista. Kestä-vän kehityksen osa-alueita ovat taloudellinen, sosiaalinen ja ympäristöllinen kestävyys (Hil-ding-Rydevik & Clement 2004a, 11). Pro gradu -tutkielmassani kestävän aluepolitiikan tar-kastelu rakentuu kunnan, ja osittain myös kunnalliseen yhteistoimintaan liittyvän yhteistoi-minta-alueen, taloudellisten ja sosiaalisten resurssien tarkastelun kautta. Aluekehittämiseen ja -politiikkaan liittyvät ympäristölliset ja ekologiset näkökulmat olen rajannut tutkielmani ulkopuolelle.