Hyvän hallinnon (good governance) käsitteelle on esitetty erilaisia määritelmiä. Thomas G.
Weiss (2000, 801) on esimerkiksi määritellyt hyvän hallinnon olevan tehokasta julkista sää-telytoimintaa, jonka sääntelyn kohde tuntee edustavan itseään ja johon hän pystyy vaikutta-maan. Hallinnon laatua voidaan myös Marcus Agnaforsin (2013, 433–434) mukaan arvioida tehokkuuden, puolueettomuuden ja kokemuksellisuuden kautta. Hyvän hallinnon toteutumi-nen edellyttää myös yhteiskunnassa vallitsevien mielipide- ja näkemyserojen ymmärtämistä sekä tämän ymmärryksen yhdistämistä päätöksien taustalla vaikuttavaan tietoon (Karppi &
Sinervo 2009, 10).
Hyvään hallintoon liittyvät myös hallinnon palveluja käyttävien ja hallinnon parissa työs-kentelevien tärkeinä pitämät arvot, jotka heijastuvat hallinnon eettisinä vaatimuksina (Sal-minen 2005, 12). Kunnallishallintoon liittyviä arvoja ovat esimerkiksi demokratiaan ja
te-hokkuuteen liittyvät arvot, joiden välillä vallitsee myös periaatteellinen jännite, sillä demo-kratian toteutumiselle ei Kauko Heurun (2001, 15–16) mukaan voida asettaa tehokkuusvaa-timusta. Demokratian ja tehokkuuden suhde kunnallishallinnossa liittyy yhteiskunnan toi-minnan funktionaalisen välttämättömyyteen, jolla tarkoitetaan sitä, että jokaisella yhteiskun-nallisella organisaatiolla on tarkoitus ja omat tehtävänsä. Näitä yhteiskunnallisen organisaa-tioiden tehtäviä kutsutaan niiden ilmifunktioksi. Kuntien tärkein ilmifunktio on Heurun mu-kaan julkisten palveluiden järjestäminen sekä sellaisten edellytysten luominen, että kunnan asukkailla ja muilla toimijoilla on hyvät edellytykset toimia. Jokaisella yhteiskunnallisella organisaatiolla on myös piilofunktioita. Kunnallishallinnon piilofunktioita ovat esimerkiksi kuntalaisten mahdollisuus nousta korkeaan sosiaaliseen asemaan ja osallistua vallankäyt-töön, sekä mahdollisuus sosiaaliseen kanssakäymiseen muiden kuntalaisten kanssa. (Heuru 2001, 15–17.)
Kunnissa hyvän hallinnon määrittelyyn liittyy myös niin kutsutun yhteisöllisen hallinnon (social governance) käsite, joka liittää yritysmaailmassa käytettävän corporate governance -käsitteen julkisen hallinnon kontekstiin. Yhteisöllisellä hallinnolla tarkoitetaan kunnissa kuntalaisten oikeutta valvoa ja vaikuttaa kunnallisten palveluiden järjestämiseen ja tuotta-miseen. Tämä oikeus perustuu siihen, että kuntalaiset osallistuvat kunnallisten palveluiden rahoittamiseen maksamillaan veroilla. (Vartiainen 2005, 20.) Hyvään hallintoon voidaan liittää myös byrokratian, eli virkavaltaisuuden, käsite, sillä hyvä byrokratia takaa hallinnon varmuuden. Hyvällä byrokratialla tarkoitetaan esimerkiksi päätöksen tekemiseen tarvittavan tiedon saatavuuden turvaamista sekä hallinnon ennustettavuutta. (Heuru 2001, 17.) Max We-ber on kuvannut byrokratian olevan tehokkain vallankäytön väline, jonka valta perustuu tie-toon. Weberin mukaan byrokraattisesta järjestelmästä tekee tehokkaan ja toimivan esimer-kiksi sen tarkkuus, nopeus, yhtenäisyys sekä muista vallankäyttäjistä riippumaton jatkuvuus.
(Weber 1922, ref. Allen 2004, 113–114.) 3.3 Hyvän hallinnon vaatimukset
Kunnallisten ja muiden viranomaisten toimintaa säätelevät lainsäädännön tasolla hallinto-laissa (HL, 434/2003) määritellyt hyvän hallinnon vaatimukset. Nämä vaatimukset koostu-vat hallinnon oikeusperiaatteista, palveluperiaatteesta, sekä viranomaisen velvollisuudesta neuvoa, käyttää hyvää kieltä sekä tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa. (Harjula
& Prättälä 2015, 44.) Palveluperiaatteella tarkoitetaan HL 7 §:n mukaan viranomaisen vel-vollisuutta käsitellä kuntalaisen tai muun palvelun käyttäjän asiaa asianmukaisesti.
Hallinnon oikeusperiaatteella tarkoitetaan periaatteita, jotka rajoittavat viranomaisen toi-mintavaltaa harkinnassa ja muussa asian käsittelyssä. Hallinnon oikeusperiaatteita eli yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita ovat yhdenvertaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate, tar-koitussidonnaisuuden periaate, objektiviteettiperiaate ja luottamuksensuojaperiaate. Yhden-vertaisuusperiaatteella tarkoitetaan periaatetta, jonka mukaan viranomaisen on ratkaistava eri henkilöitä koskevat oikeudellisesti samanlaiset asiat johdonmukaisesti samalla tavalla.
Suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen on puolestaan käytettävä käytössään olevia vaikutuskeinoja vain siinä suhteessa, mikä on tarpeellista. Tarkoitussidonnaisuuden periaat-teella tarkoitetaan sitä, että viranomaisen toiminnan syiden tulee liittyä sovellettavaan lakiin ja viranomaisen toiminnan tavoitteisiin. Viranomainen ei siis saa käyttää valtaansa vääriin tarkoituksiin. Objektiviteettiperiaatteella tarkoitetaan puolestaan periaatetta puolueettomuu-desta asioiden käsittelyssä. Luottamuksensuojalla tarkoitetaan yksilön suojaa julkiseen val-taan nähden, eli suojaa väärältä tai virheelliseltä toiminnalta. Luottamuksensuojan periaat-teeseen liittyy myös ajatus siitä, että viranomaisessa asioiva voi luottaa siihen, että viran-omaisen tekemät päätökset pysyvät, eikä niitä muuteta yksilölle haitallisiksi ilman siihen oikeuttavaa lainsäädäntöä. (Harjula & Prättälä 2015, 44–46.)
Edellä mainitut hyvän hallinnon vaatimukset liittyvät esimerkiksi saatavuuden ja saavutet-tavuuden käsitteisiin, joista puhutaan usein kunnallisten palveluiden yhteydessä. Saatavuus ja saavutettavuus ovat toisiaan muistuttavia käsitteitä, mutta ne merkitsevät eri asioita. Saa-tavuudella tarkoitetaan tarjolla olevien palvelujen määrää ottamatta huomioon sitä, kuinka kaukana saatavilla olevan palvelu kuluttajasta on, tai miten laadukas palvelu on. Palvelujen saavutettavuus tarkoittaa puolestaan palvelujen läheisyyttä, sekä niiden käytön nopeutta ja helppoutta. Palvelujen saavutettavuutta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon se, kenelle, millä alueella, ja minkälainen palvelu on saavutettavissa. (TEM 2014, 33–34.) Kunnalliseen yh-teistoimintaan liittyen vaatimus kuntalaisten yhdenvertaisuudesta palvelujen saavutettavuu-den suhteen löytyy KuntaL 8 §:stä, jonka mukaan palveluisaavutettavuu-den järjestämisestä vastaavan kun-nan tai kuntayhtymän on huolehdittava yhteistoiminnassa järjestettävien palvelujen yhden-mukaisesta saatavuudesta.
3.4 Hallinto kunnissa
Kunnallista hallintoa voidaan kuvata esimerkiksi johtamisen käsitteen kautta. Johtamisella tarkoitetaan Arto Haverin ja Ari-Veikko Anttiroikon mukaan ihmisten, ryhmien ja organi-saatioiden toiminnan ohjaamista, jonka tavoitteena on asetetun tavoitteen saavuttaminen.
Kunnassa johtaminen tapahtuu kahdella tasolla: kuntaorganisaation ja paikallisyhteisön ta-soilla. Kuntaorganisaatiotason johtamisella tarkoitetaan hallintoa ja johtamista, joka tapah-tuu kuntaan työ- ja virkasuhteessa olevien ja kunnallisiin luottamustoimiin valittujen henki-löiden kautta. Kunnan johtavien viranhaltioiden ja työntekijöiden harjoittamaa johtamista kutsutaan ammatilliseksi johtamiseksi ja luottamushenkilöiden päätöstoimintaa esimerkiksi kunnanvaltuustossa poliittiseksi johtamiseksi. Paikallisyhteisön tasolla johtaminen tarkoit-taa puolestarkoit-taan hallinto- ja sääntelyprosesseja, jotka liittyvät kunnan oman hallinnon lisäksi myös muihin alueyhteisön toimijoihin, kuten kunnan asukkaisiin, kunnassa toimiviin järjes-töihin ja yrityksiin, sekä myös valtion paikallis- ja aluehallintoon. (Haveri & Anttiroiko 2009, 195.)
Kunnallisesta hallinnosta säädetään KuntaL:ssa, jonka 30 §:n mukaan kunnan pakollisia toi-mielimiä ovat kunnanvaltuusto, kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Lisäksi vaaleilla va-littava kunnanvaltuusto voi päättää kunnanhallituksen alaisuuteen perustettavista lauta- tai valiokunnista, liikelaitoksen johtokunnan tai erilaisten jaostojen perustamisesta. Kunnan johtaminen tapahtuu KuntaL 37 §:n mukaisen kuntastrategian kautta. Kunnanvaltuuston hy-väksynnän tarvitsemassa kuntastrategiassa määritellään pitkän aikavälin tavoitteita, jotka koskevat kunnan toimintaa ja taloudellista tilannetta, esimerkiksi kunnallisten palveluiden järjestämisen näkökulmasta. Kunnan johtamisesta vastaavat KuntaL 38 §:n mukaan kunnan-hallitus sekä sen alaisuudessa toimiva kunnanjohtaja, tai kunnanjohtajan sijaan kunnanval-tuuston päätöksellä pormestari.
3.5 Uusi julkisjohtaminen
Uuden julkisjohtamisen (New Public Management) käsite liittyy julkisen sektorin uudenlai-seen, yksityisen sektorin kaltaista tehokkuutta korostavaan asemaan, jonka kansainväliset lähtökohdat löytyvät Yhdysvalloissa 1970-luvulla vallinneista taloudellisista ongelmista ja niiden aiheuttamasta liberalististen talousnäkemysten suosion kasvusta (Patomäki 2007, 70).
Uudenlaisen julkisen sektorin johtamisen malli alkoi kehittyä voimakkaasti 1980–1990-lu-vulla, ja sen tavoitteena oli tehostaa julkisen sektorin toimintaa niin, että se pystyisi turvaa-maan laadukkaiden palveluiden tarjoamisen pienemmillä veronmaksajille kohdistetuilla
kustannuksilla. Julkinen sektori ei enää tuottanutkaan palveluja itsenäisesti välittämättä markkinavoimista, vaan myös sille oli levinnyt ajatus julkisten palvelujen käyttäjistä osta-jina. Uuden julkisjohtamisen myötä julkisten palvelujen järjestämisessä ryhdyttiin esimer-kiksi käyttämään uudenlaista tilaaja–tuottaja-mallia. (Brignall & Modell 2000, 281 ja 283.)
Kaikki hallinnon organisoinnissa tai toimintatavoissa viime vuosikymmeninä tapahtuneet muutokset eivät kuitenkaan ole seurausta uuden julkisjohtamisen teorian soveltamisesta.
Uuden julkisjohtamisen teoriaan liittyvä tietoinen, usein poliittisia ristiriitoja herättänyt jul-kisen hallinnon uudistaminen täytyykin erottaa muuten tapahtuvasta hallinnollisesta muu-toksesta. (Christensen & Lægreid 2003, 13.) Uuden julkisjohtamisen käsitteen määrittelemi-nen onkin vaikeaa, sillä siitä tekee monimerkityksellisen teorian erilaimäärittelemi-nen soveltamimäärittelemi-nen eri-laisissa julkishallinnollisissa organisaatioissa. Lisäksi yksilöiden kokemukset uuden julkis-johtamisen vaikutuksista vaihtelevat. (Thomas & Davies 2005, 689 ja 691.)
Uuden julkisjohtamisen teoria muodostaa osan tutkielmani viitekehystä, sillä julkisen sek-torin hallinnon ja toiminnan uudistamiseen liittyvät tavoitteet heijastuvat myös kuntiin. Kun-tien odotetaan järjestävän palvelunsa taloudellisesti ja hallinnollisesti tehokkaasti, jolloin kunnallisen yhteistoiminnan lisääminen on voitu nähdä eräänä ratkaisuna kuntien toiminta-tapojen muuttamiseen ja siten tehokkuuden lisäämiseen. Tehokkuus on eräs hyvälle hallin-nolle esitetty kriteeri (Agnafors 2013, 433–434; Weiss 2000, 801), minkä vuoksi uuden jul-kisjohtamisen teoria täydentää julkisella sektorilla, tämän tutkielman näkökulmasta kun-nissa, toteutettavan hyvän hallinnon määrittelyä.
3.5.1 Julkisen hallinnon uudistaminen ja uusi julkisjohtaminen
Julkinen hallinto ja sen uudistaminen eroavat muista hallinnon muodoista ja organisaatioista.
Julkisen hallinnon rakenteelliset piirteet ovat usein erilaisia kuin yksityisen sektorin toimi-joilla, minkä lisäksi julkinen hallinto on osa monimutkaista poliittis-hallinnollista järjestel-mää, joka koostuu useista eri toimijoista, erilaisista arvoista, säännöistä ja vaihtelevista re-sursseista. Tämän vuoksi julkista hallintoa uudistettaessa on otettava huomioon monia eri-laisia, joskus ristiriitaisiakin, näkökantoja. (Christensen & Lægreid 2003, 13.)
Taustana länsimaissa, erityisesti anglosaksisissa valtioissa, suosiota saavuttaneelle uudelle julkisjohtamiselle toimivat julkisen sektorin asemaan ja sen tarjoamiin palveluihin liittyvät historialliset muutokset. Valtion ja sitä alempien paikallisten tason toimijoiden tarjoamat
julkiset palvelut alkoivat muotoutua ja yleistyä useissa Euroopan valtioissa 1800-luvun lo-pulla, jolloin nykyistä vähäisemmät yksilöille tarjottavat julkiset palvelut olivat esimerkiksi infrastruktuurin osalta yleensä paikallishallinnon, kuten kuntien vastuulla. Toisaalta esimer-kiksi sosiaalihuoltoon liittyviä tehtäviä hoitivat tuolloin yleensä vielä julkisen sektorin ulko-puoliset toimijat. Länsi-Euroopassa hyvinvointivaltiot alkoivat rakentua toisen maailmanso-dan jälkeen, jolloin palvelut siirtyivät pääosin valtion ja kuntien järjestettäviksi. Kuitenkin esimerkiksi sosiaalipalvelujen järjestämisen suhteen valtioiden välillä vallitsi tuolloinkin eroavaisuuksia, sillä esimerkiksi Saksassa korostettiin subsidiariteetti-periaatteen mukai-sesti sosiaalipalvelujen järjestämistä esimerkiksi voittoa tavoittelemattomien hyväntekeväi-syysjärjestöjen kautta. (Wollmann 2016, 189–190.)
Julkisen sektorin monopoliasema julkisten palvelujen järjestämisessä alkoi kuitenkin hei-kentyä 1980-luvulla, kun uusliberalistiset, uuden julkisjohtamisen teorian mukaiset ajatukset sekä Euroopan unionin vapaat sisämarkkinat alkoivat vaikuttaa näkemyksiin julkisen sekto-rin toiminnasta. Nämä uudet julkista hallintoa koskevat näkemykset vaikuttivat julkisen sek-torin toimintaan usein eri tavoin, ja uudistuksilla tavoiteltiin palveluiden järjestämisen kes-kittämisen purkamista. Julkiselle sektorille kuuluneita toimintoja yksityistettiin tai yhtiöitet-tiin, ja palveluita alettiin hankkia yksityisiltä tuottajilta palvelutoimeksiantojen kautta.
(Wollmann 2016, 191.)
Valtion ja yleisemmin julkisen sektorin rooli on siis hallinnon ja palveluiden järjestämisen näkökulmasta muuttunut melko voimakkaasti viimeisten vuosikymmenien aikana (Christen-sen & Lægreid 2003, 13). J.P. Ol(Christen-sen kuvaa tätä muutosta suvereenin ja supermarket-valtion käsitteiden avulla. Perinteisessä, suvereenissa valtiossa julkisen hallinnon merkitys ja vai-kutusvalta olivat suuria. Laajan julkisen sektorin tavoitteena oli yhtenäistää ja tasavertaistaa kansalaisten saamia palveluja ja heillä olevia mahdollisuuksia. (Olsen 1988, ref. Christensen
& Lægreid 2003, 14.) Ajatus vahvasta ja voimakkaasti säätelevästä valtiosta on kuitenkin heikentynyt, varsinkin 1980-luvulta lähtien jalansijaa saaneiden julkisen sektorin markki-naehtoista toimintaa korostaneiden uusliberalististen näkemysten vuoksi (Christensen &
Lægreid 2003, 17). Eräs perinteisen valtion mallin korvaajaksi esitetty teoria on niin kutsuttu supermarket-valtio, jossa kansalaiset nähdään palvelujen kuluttajina ja valtio niiden järjes-täjänä tai tuottajana (Hood 1998, ref. Christensen & Lægreid 2003, 15; Olsen 1988, ref.
Christensen & Lægreid 2003, 15). Supermarket-valtion idea on se, että julkisia palveluita kehitetään kansalaisten, eli asiakkaiden valintojen ja mielipiteiden mukaan. Palveluiden
käyttäjät voivat siis ikään kuin valita haluamansa palvelut ”supermarketin” hyllyiltä, ja val-tion on kyettävä tuottamaan kyseiset palvelut tarpeeksi laadukkaasti ja edullisesti. (Chris-tensen & Lægreid 2003, 15.)
Eräs esimerkki julkisen sektorin uudistetuista, vapaiden markkinoiden periaatteita vastaa-vista toimintatavoista on niin kutsuttujen näennäismarkkinoiden (Quasi-markets) perusminen. Näennäismarkkinoilla tarkoitetaan julkisten palveluiden järjestämismallia, jonka ta-voitteena on palveluiden laadun, tehokkuuden ja tarkoituksenmukaisuuden parantaminen palvelujen valinnanvapautta ja palveluidentarjoajien välistä kilpailua lisäämällä. Julian Le Grandin mukaan edellä mainittujen tavoitteiden toteutumiseksi on tärkeää, että palvelujen käyttäjillä on tarpeeksi tietoa tarjolla olevista palveluista ja niiden laadusta, sillä uuden jul-kisjohtamisen mallin mukaisissa, yksityisen sektorin toimintaa muistuttavissa julkisten pal-veluiden järjestämismalleissa käyttäjien mielipiteet ja valinnat ohjaavat palpal-veluiden järjes-täjien päätöksiä siitä, kuinka ja millaisia palveluja tuotetaan. (Le Grand 2007, 138–141.)
Supermarket-teoriassa, kuten useissa 1980-luvulla syntyneissä uusliberalistisissa näkemyk-sissä yleensäkin, talous on tärkeässä asemassa. Uusliberalistisiin hallinnollisiin uudistuksiin ovatkin kuuluneet ajatukset taloudellisesta tehokkuudesta ja managerialistisesta tavasta jär-jestää julkisen sektorin toimintaa. Uudistusten esikuvana on usein ollut yksityisen sektorin vapaan markkinatalouden mukainen toiminta, jossa hallinto on vähemmän säänneltyä ja pal-velujen käyttäjillä on enemmän valinnanmahdollisuuksia. Tom Christensenin ja Per Lægrei-din mukaan edellä kuvatun kaltaisia julkisen hallinnon uudistuksia ja toimintatapoja voi-daankin siis kutsua käsitteellä uusi julkisjohtaminen (New Public Management). (Christen-sen & Lægreid 2003, 17.)
Näennäismarkkinoita ja muiden julkisen hallinnon tehokkuutta korostavien palveluiden jär-jestämis- ja tuottamistapoja voidaan tarkastella myös kunnallisen yhteistoiminnan näkökul-masta, sillä yhteistoiminnan tavoitteena on usein juuri taloudellisten ja hallinnollisten re-surssien säästäminen. Kuntien asukkaiden, eli palvelujen käyttäjien, mielipiteiden merkitys palvelujen järjestämisessä on myös kasvanut, ja esimerkiksi KuntaL:n 1, 27 ja 28 §:ssä ko-rostetaan kuntalaisten osallisuuden toteutumisen turvaamista ja näkemysten huomioon otta-mista palveluiden suunnittelussa.
3.5.2 Uusi julkisjohtaminen Suomessa
Uuden julkisjohtamisen käsitteellä viitataan siis usein yleiseen teoriaan tai tapaan, jolla jul-kisen sektorin hallintoa muutetaan. Kyseisellä käsitteellä voidaan kuitenkin viitata myös tiet-tyihin maakohtaisiin muutosprosesseihin, jotka tapahtuivat 1980- ja 1990-luvuilla useissa eri valtioissa. Julkisen sektorin hallinnon uudistamista uuden julkisjohtamisen teorian vaati-musten mukaiseksi on esiintynyt etenkin läntisissä teollisuusmaissa, mutta myös muualla maailmassa. Uuden julkisjohtamisen teorian vaikutukset ja uudistusten tulokset vaihtelevat-kin kansallisten erityispiirteiden vuoksi. Esimerkiksi Norjassa uuden julkisjohtamisen teoria ei ole saanut laajaa kannatusta, kun taas anglosaksisissa maissa sen vaikutus on ollut huo-mattava. (Sahlin-Andersson 2003, 43 ja 70.)
Suomessa, kuten muissakin julkista hallintoaan uudenlaisten tehokkuustavoitteiden mu-kaiseksi muokanneissa valtioissa, uuden julkisjohtamisen suosion taustalla oli kritiikki jul-kisen sektorin aiheuttamia suuria kustannuksia, tehottomuutta ja liian suurta vaikutusvaltaa kohtaan. Uudenlaisessa julkisen sektorin johtamismallissa oli oleellista tuloskeskeisyys ja tavoitteellisuus. Suomessa, kuten Pohjoismaissa yleensäkin, malli julkisen sektorin hallin-touudistukselle tuli etenkin Iso-Britanniasta, jossa pääministeri Margaret Thatcher lisäsi pääministerikausillaan (1979–1990) kilpailutusta ja vapaiden markkinoiden toimintaperiaat-teita julkiselle sektorille. Pohjoismaissa uuden julkisjohtamisen mallia ei kuitenkaan toteu-tettu sellaisenaan, vaan sitä sovellettiin kevyemmin pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin kontekstissa. (Haveri & Anttiroiko 2009, 202.) Heikki Patomäki (2007, 55) kuvaa uuslibe-ralististen näkemysten tuomisen suomalaiseen julkishallintoon olleen tehokasta, ja ensim-mäiset kuntia ja muun julkisen sektorin toimintaa koskeneet uudistukset käynnistettiinkin jo 1980-luvun lopulla, vaikka ne voimistuivatkin vasta seuraavalla vuosikymmenellä. Toi-saalta Arto Haveri (2011, 137) on todennut, että suomalaisessa kunnallisessa hallinnossa uusi julkisjohtaminen ei näkynyt yhtä nopeasti kuin useissa muissa kyseistä teoriaa sovelta-neissa valtioissa.
Uuden julkisjohtamisen teorian soveltaminen liittyy Suomessa Raija Julkusen mukaan osit-tain 1990-luvun alun laman jälkeen Suomeen rakentuneeseen jälkiteolliseen tai jälkiekspan-siiviseen hyvinvointivaltioon. Jälkiekspansiivisella hyvinvointivaltiolla Julkunen viittaa uu-denlaiseen tapaan järjestää hyvinvointivaltioon liittyviä palveluita hyvinvointivaltion laaje-nemisen aikakauden jälkeen. Hyvinvointivaltion uudistamisen prosessi käynnistyi osittain
jo ennen lamaa, 1980-luvulla, ja muutoksen taustalla oli muuttunut suhtautuminen julkisen sektorin menoihin. Julkisesta palveluntuotannosta haluttiin tehdä kustannustehokasta, ja sen sijaan, että palvelujen laajentamiseen sijoitettaisiin lisää taloudellisia resursseja, pyrittiin jul-kisen sektorin toimintaan liittyviä menoja vähentämään. (Julkunen 2001, 291–292.) Julku-sen mukaan uudistusten seuraukJulku-sena muuttunutta hyvinvointivaltiota voidaan jälkiteolliJulku-sen ja -ekspansiivisen lisäksi kutsua myös jälkisuvereeniksi, millä viitataan Euroopan unionin toimivaltaan jäsenvaltioiden julkisten palvelujen tarjonnan ja kustannusvalvonnan suhteen (Leibried & Pierson 1995, ref. Julkunen 2001, 291). Julkusen mukaan läntiset jälkiteolliset valtiot ovat menettäneet suvereenia asemaansa myös globaalin markkinatalouden tuomien vaikutusten ja vaatimusten vuoksi (Julkunen 2001, 291–292).
Erääksi Suomessa 1990-luvun alussa vallinneen laman syyksi on esitetty Neuvostoliiton ha-joamisen vähentämän viennin lisäksi liberalistista talouspolitiikkaa. Liberalistiset, uuteen julkisjohtamiseen liittyvät ajatukset saivat kuitenkin tästä huolimatta kannatusta, ja niiden avulla haluttiin uudistaa julkisen sektorin toimintaa vähentämällä sääntelyä sekä lisäämällä markkinaehtoista toimintaa. Tämän taustalla oli ajatus siitä, että laajan hyvinvointivaltio-mallin mukaiset julkiset palvelut olivat joidenkin näkemysten mukaan osasyy laman synty-miseen. Uuden julkisjohtamisen mukaiset opit sääntelyn vähentämisestä ja toiminnan tehos-tamisesta nähtiinkin eräänä ratkaisuna hyvinvointivaltion niin kutsuttuihin rakenteellisiin ongelmiin. (Julkunen 2001, 63 ja 78–79.)
3.5.3 Uuden julkisjohtamisen kritiikki
Uuden julkisjohtamisen mallia ja käsitettä kohtaan on esitetty myös kritiikkiä. Uusliberalis-tiseen ajattelutapaan pohjautuvaa uutta julkisjohtamista on kritisoitu esimerkiksi siitä, että se esitetään väistämättömänä, globalisaation tuomana kehityskulkuna ja toimintatapana, jo-hon julkishallinnon on sopeuduttava. Uuden julkisjohtamisen tehokkuutta on myös epäilty, ja sitä on pidetty vain eräänlaisena julkisen hallinnon käsittämis- ja puhetapana, josta poik-keaminen on vaikeaa. (Eräsaari 2002, 20–24; Gherardi & Jakobsson 2000, ref. Eräsaari 2002, 23–24.) Leena Eräsaaren (2002, 27–28) mukaan uuden julkisjohtamisen periaatteiden mukaan toimiminen on eräänlainen rajoittava muoti-ilmiö, jonka omaksuminen ei välttä-mättä tuota hyötyä suomalaiselle julkishallinnolle.
Christensen ja Lægreid ovat myös kritisoineet uutta julkisjohtamista sen talousvaltaisuuden vuoksi. Uuden julkisjohtamisen teoriassa taloudelle ja sen myötä tehokkuudelle on annettu
edellä mainittujen tutkijoiden mukaan niin suuri painoarvo, että julkisen sektorin toimintaan liittyviä muita tärkeitä asioita, kuten eettisiä periaatteita ja hallinnon toimintaan vaikuttavia inhimillisiä seikkoja, ei pystytä ottamaan tarpeeksi hyvin huomioon. Christensen ja Lægreid ovat myös Eräsaaren tapaan sitä mieltä, että uusi julkisjohtaminen ei ole käytännössä vai-kuttanut julkisen sektorin toiminnan taloudellisuuteen ja tehokkuuteen niin positiivisesti kuin on odotettu. (Christensen & Lægreid 2003, 18–19.)
Kritiikkiä uuden julkisjohtamisen teoriaa kohtaan voi herättää Robert Gregoryn mukaan myös se tapa, jolla uudistukset toteutetaan. Gregoryn mukaan hallintoa koskevat uudistukset voidaan toteuttaa kahdella eri tavalla: ensinnäkin uudistuksessa voidaan korostaa hallinnon fyysisiä rakenteita, taloudellista tehokkuutta ja hallinnon eri vastuualueiden merkitystä. Toi-saalta uudistukset voidaan toteuttaa ottamalla huomioon myös hallintoon liittyvät arvot, hen-kilöiden väliset epäviralliset suhteet sekä vastuullisuus. Ensin mainittu, mekaanisesti toteu-tettu uudistus ei pysty ottamaan huomioon hallintoon vaikuttavia inhimillisiä tekijöitä tai yleisön mielipidettä palveluista, sillä se muokkaa hallinnon tietyn tarkan suunnitelman mu-kaiseksi, eräänlaiseksi hallinnolliseksi koneistoksi, jonka toimintaa pyritään ennustamaan mahdollisimman tarkasti. (Gregory 2003, 235–236.) Uuden julkisjohtamisen teorian mu-kaisten hallinnon tehokkuuden ja byrokratian vähentämisen vaatimusten voidaankin ajatella herättävän kritiikkiä silloin, jos uudistukset toteutetaan liian voimakkaasti, ottamatta huomi-oon hallinnollisten toimijoiden erityispiirteitä tai palvelujen käyttäjien toivomuksia.
Julkiselle sektorille kohdistuvat paineet voivat aiheuttaa konflikteja palvelujen rahoittajien ja julkisella sektorilla työskentelevien sekä palveluiden kuluttajien välille, varsinkin silloin, jos julkisten palvelujen käyttäminen ja ostaminen on järjestetty yksityisten markkinoiden tapaan, irrallaan julkisen sektorin instituutioista. Palveluiden käyttäjien odotukset julkisen sektorin palveluiden suhteen voivatkin olla erilaisia kuin palvelujen rahoittajatahoilla ja pal-velujen järjestäjillä. (Brignall & Modell 2000, 283.) Tässä tutkielmassa uuden julkisjohta-misen periaatteet ovat tärkeitä sen vuoksi, että uuden julkisjohtajulkisjohta-misen mukaiset tulostavoit-teet ja tehokkuusvaatimukset voivat heijastua kuntien toimintaan esimerkiksi juuri kunnal-lisen yhteistoiminnan kautta. Pro gradu -tutkielmassani uuden julkisjohtamisen mukainen tehokkuusajattelu toimiikin taustoituksena kysymykselle siitä, vaikuttaako kunnallinen yh-teistoiminta siirtäjäkunnan hallinnon toiminnan tehokkuuteen, ja siten hyvän hallinnon to-teuttamiseen.
Uuden julkisjohtamisen mallia ja käsitettä kohtaan on esitetty kritiikkiä myös sen vuoksi, että on epäilty, ettei uusi julkisjohtaminen vastaa todellista julkishallinnon muutosta. Kor-vaavaksi käsitteeksi on esitetty esimerkiksi niin kutsuttua julkishallintaa (public manage-ment), jolla tarkoitetaan laajasti julkisella sektorilla harjoitettavaa hallintaa. (Hughes 2012, 7.) Uuden julkisjohtamisen teorian sijaan vallitsevaksi julkisen sektorin hallinnon järjestä-mismalliksi on siis esitetty uuden julkisen hallinnan mallia, jonka Kari Hakari kuvaa olevan perinteisen, byrokratiaan perustuvan julkishallinnon jälkeen suosioon nousseen uuden jul-kisjohtamisen seuraaja. Eroksi uuden juljul-kisjohtamisen ja uuden julkisen hallinnon mallien välille Hakari mainitsee esimerkiksi palvelujen käyttäjien mielipiteiden aiempaa merkittä-vämmän huomioon ottamisen palvelujen kehittämisessä ja organisoinnissa. Uutta julkista hallintaa määrittelee lisäksi se, että kyseisen hallintomallin mukaan julkinen sektori tarvitsee tuekseen myös yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita. Uuteen julkishallinnan malliin siirtyminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että aiemmin sovellettujen perinteisen julkishallinnon tai uuden julkisjohtamisen hallintomallit unohdettaisiin kokonaan, vaan niitä vain täydenne-tään uusilla toimintamalleilla. (Hakari 2013, 5 ja 64–65.)
Uuden julkisjohtamisen vaikutusvallan julkisen hallinnon organisoinnissa on esitetty hei-kentyneen 1990-luvun loppupuolelta lähtien, ja etenkin 2000-luvulla käynnistyneiden maa-ilmantaloudellisten ongelmien on koettu vaikuttaneen näkemyksiin uudesta julkisjohtami-sesta. Uudenlaiset julkista hallintoa ja palveluntuotantoa koskevat näkemykset ovat tulleet esiin esimerkiksi siinä, että joissakin tapauksissa julkisen sektorin toimijat, kuten kunnat, ovat alkaneet palauttaa palveluiden tuottamis- ja järjestämisvastuuta itselleen. Tälle palve-lujen ulkoistamisen vastareaktiolle on esitetty useita erilaisia syitä, joista yksi on jo aiemmin esille tullut näkemys siitä, ettei yksityisen sektorin mukainen toiminta ole välttämättä pa-rempaa tai tehokkaampaa kuin perinteisessä julkisen hallinnon mallissa. Toisaalta syyksi on esitetty myös julkisen sektorin järjestämien palveluiden arvostuksen nousua sekä palvelui-den ulkoistamista koskevien, uusimatta jätettyjen sopimusten määräaikaisuutta. On kuiten-kin otettava huomioon se, että palveluiden ulkoistaminen ja yleisemminkuiten-kin julkisen hallin-non toiminnan muokkaaminen yksityistä sektoria muistuttavaksi on edelleen vallitseva pää-trendi julkisen hallinnon organisoinnissa. Mahdolliset muutokset esimerkiksi Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden julkista sektoria koskevissa linjauksissa voivat kuitenkin voimis-taa uuden julkisjohtamisen vaikutusvallan heikentymistä. (Wollmann 2016, 193–196.)
3.5.4 Uusi julkisjohtaminen kunnallisessa hallinnossa
Itsehallinnollisen kunnan toiminnalle on esitetty erilaisia vaatimuksia. Kunnan tulee esimer-kiksi voida tiedostaa kuntalaisten tarpeet, toimia oikeudenmukaisesti ja ihmisten henkistä kasvua edistäen, sekä tukea kestävää kehitystä (Heuru 2001, 14). Kuntien toiminta sijoittuu julkiselle sektorille, jolla tarkoitetaan avoimuuteen ja yhteisöllisyyteen perustuvaa valtiol-lista hallintorakennetta. Yksityisellä sektorilla tarkoitetaan puolestaan yksityisyyden suojaa nauttivia yhteisöjä ja toimijoita, kuten yhtiöitä ja säätiöitä. (Sipponen 2016, 22–23.)
Kuntien tehtävät määritellään yleisellä tasolla kuntalaissa (KuntaL, 410/2015), jonka mu-kaan kunta hoitaa tehtävät, jotka se on itsehallinnollisen asemansa perusteella itselleen
Kuntien tehtävät määritellään yleisellä tasolla kuntalaissa (KuntaL, 410/2015), jonka mu-kaan kunta hoitaa tehtävät, jotka se on itsehallinnollisen asemansa perusteella itselleen