Lainvalmistelijoiden näkemyksiä laadukkaasta lainvalmiste-lusta ja sen toteutumisesta käytännön lainvalmisteluprosessissa sekä hallituksen esityksissä

(1)

Lainvalmistelijoiden näkemyksiä laadukkaasta lainvalmiste- lusta ja sen toteutumisesta käytännön lainvalmisteluprosessissa

sekä hallituksen esityksissä

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro Gradu -tutkielma 08.05.2020

Tekijä: Heidi Värtinen 277332 Ohjaajat: Anssi Keinänen ja Niko Vartiainen

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Heidi Värtinen

Työn nimi

Lainvalmistelijoiden näkemyksiä laadukkaasta lainvalmistelusta ja sen toteutumisesta käytännön lainvalmisteluprosessissa sekä hallituksen esityksissä

Pääaine

Oikeustiede

Työn laji

Pro Gradu -tutkielma

Aika

13.09.2019–

08.05.2020

Sivuja

VIII–88

Tiivistelmä

Tutkielman aiheena ovat lainvalmistelijoiden näkemykset käytännön lainvalmistelusta suhteessa lainval- misteluohjeista ja tutkimuskirjallisuudesta ilmeneviin lainvalmistelun tavoitteisiin ja ihanteisiin. Tutkiel- massa tarkastellaan käytännön ja teorian suhdetta lainvalmisteluprosessissa, toisin sanoen, miten lainvalmistelijat kokevat käytännön lainvalmistelun vastaavan sille asetettuja teoreettisia vaatimuksia.

Tutkielmassa arvioidaan lainvalmistelua ja sen laatua sillä perusteella, miten lainvalmistelijat kokevat valmistelun osa-alueiden vastaavan lainvalmisteluohjeita ja valmistelun tavoitteita. Analysoitavana ovat lainvalmistelun keskeiset neljä osa-aluetta: sääntelyn syyt ja tavoitteet, vaihtoehtoiset sääntelykeinot, vaikutusten arviointi ja kuuleminen. Tutkimusaineistona on valmis tekstiaineisto, joka koostuu 30 lainval- mistelijan vastauksista lainvalmistelun laatua ja valmistelun pääteemoja koskien.

Tutkielma on laadullista, empiiristä oikeustutkimusta ja aineiston analyysi on sisällönanalyysiä, jossa aineistoa on ryhmitelty ja järjestelty, luokiteltu, teemoiteltu ja tyypitelty, jotta aiheesta on voitu tehdä tulkintoja.

Analyysissä tuodaan esille lainvalmistelijoiden näkemyksiä ja kokemuksia kustakin aihealueesta verraten niitä samalla aihetta koskeviin lainvalmisteluohjeisiin sekä tutkimuskirjallisuuteen. Samassa arvioidaan rationaalisen lainvalmisteluprosessin toteutumista ja tuodaan esille valmistelun ongelmakohtia.

Tutkimustulokset osoittavat lainvalmistelussa olevan vielä kehitettävää, eikä käytännön lainvalmistelu täysin vastaa rationaalisen päätöksenteon mallia. Eniten kritiikkiä saavat vaihtoehtoisten sääntelykeino- jen arvioinnit, kun taas kuulemisen koetaan olevan paremmalla tasolla. Olennaisimmat johtopäätökset koskien laadun parantamista liittyvät lainvalmistelijoiden kokemuksiin voimakkaasta poliittisesta oh- jauksesta, niukoista resursseista sekä ajoituksen ja kiireen mukanaan tuomista ongelmista.

Tutkielman ajankohtaisuus ilmenee paitsi 2000-luvun hallitusohjelmista, myös aiheesta tehdyistä tutki- muksista ja kirjallisuudesta.

Avainsanat

Lainsäädäntötutkimus, lainvalmistelu, parempi sääntely, laadullinen tutkimus, empiirinen oi- keustutkimus, lainvalmistelun laatu, lainvalmisteluohjeet

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... IV

1 JOHDANTO ... 1

2 LAADUKASTA LAINVALMISTELUA ... 4

2.1 Tavoitteena lainvalmistelun laadun parantaminen... 4

2.1.1 Lähtökohtia ja aiheen ajankohtaisuus ... 4

2.1.2 Lainvalmistelun käsite ja lainvalmisteluprosessi Suomessa ... 9

2.1.3 Pykälätaiteesta rationaaliseen lainvalmisteluun ... 11

2.2 Parempaa sääntelyä lainvalmisteluohjeilla ... 13

2.2.1 Hallituksen esitysten laatimisohjeet vuosilta 2004 ja 2019 ... 13

2.2.2 Vaikutusten arviointiohjeet ... 16

2.2.3 Kuulemisohjeet ... 20

2.2.4 Lainvalmistelun prosessiopas ja Lainkirjoittajan opas ... 22

2.2.5 Kansainväliset ohjeistukset ja suositukset ... 23

2.3 Aiemmat tutkimukset ... 25

2.3.1 Lainvalmistelun ihanteet ... 25

2.3.2 Muita tutkimuksia ... 28

3 AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄ ... 33

3.1 Aineiston esittely ... 33

3.1.1 Aineistona lainvalmistelijoiden näkemykset ja kokemukset ... 33

3.1.2 Aineiston kritiikki ... 34

3.2 Tutkimusmetodina laadullinen tutkimus ... 35

3.2.1 Laadullinen tutkimus ja empiirinen oikeustutkimus ... 35

3.2.2 Aineiston analyysi ... 38

4 TUTKIMUSAINEISTON ANALYYSI – LAINVALMISTELIJOIDEN NÄKÖKULMIA LAINVALMISTELUSTA ... 42

4.1 Sääntelyn syyt, tavoitteet ja täytäntöönpano ... 42

4.1.1 Sääntelyn tarpeen ja syiden kuvaaminen hallituksen esityksissä ... 42

4.1.2 Sääntelyn tavoitteet ... 46

4.1.3 Sääntelyn täytäntöönpanon kuvaus ... 49

4.2 Vaihtoehtoiset sääntelykeinot hallituksen esityksissä ... 50

4.2.1 Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointi hallituksen esityksissä ... 50

4.2.2 Lainvalmistelijoiden tiedot sääntelykeinoista ja lainvalmisteluohjeet ... 56

4.2.3 Lainsäädäntö ennalta valittuna ratkaisuna ja lainvalmistelijoiden vaikutusmahdollisuudet ... 59

4.3 Vaikutusten arviointi ... 61

(4)

4.3.1 Vaikutusten arvioinnin ongelmakohdat ja arviointiohjeet ... 61

4.3.2 Vaikutuslajin vaikutus arviointiin ja vaikutusarvointien kehittäminen ... 65

4.3.3 Lainvalmistelijoiden kokemukset lainsäädännön arviointineuvoston lausunnoista ... 69

4.4 Kuuleminen ... 72

4.4.1 Kuinka hyvin kuuleminen toteutuu lainvalmisteluprosessissa – mitä parannettavaa? ... 72

4.4.2 Kuulemisen vaikutukset hallituksen esityksen lopputulokseen ... 75

4.4.3 Kuulemisen toteuttamisen ongelmakohtia ... 77

5 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 80

5.1 Tutkimustulokset ... 80

5.1.1 Keskeiset havainnot ja johtopäätökset ... 80

5.1.2 Rationaalista lainvalmistelua vai poliittista päätöksentekoa? ... 84

5.1.3 Kohti laadukkaampaa lainvalmistelua ... 86

6 LIITTEET ... 89

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Baldwin, Robert – Cave, Martin – Lodge, Martin, Understanding regulation: Theory, Strat- egy and Practice. Second Edition. Oxford University Press 2012.

Ervasti, Kaijus – Virolainen, Meri, Säädösten määrä ja laatu haasteena – näkökulmia sään- telyyn. Valtioneuvoston viestintäosaston kolumni 19.8.2019. [https://valtioneu- vosto.fi/artikkeli/-/asset_publisher/10616/vaikutusten-arviointi-ja-niista-informoimi- nen-valtioneuvoston-u-kirjeis-1]

Eskola, Jari – Suoranta, Juha, Johdatus laadulliseen tutkimukseen. Vastapaino 1998.

Keinänen, Anssi – Muhonen, Emmi – Hämäläinen, Annika, Sääntelyn syyt – empiirinen tarkastelu sääntelyn syistä vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Edilex 5/2013.

Keinänen, Anssi – Vuorela, Miikka, Toteutuvatko lainvalmistelun ihanteet käytännössä?

Lakimies 2/2015, s. 170–195.

Keinänen, Anssi – Vartiainen, Niko, Vaihtoehtojen punninta lakitasoisen sääntelyn sisällä:

empiirinen analyysi vuoden 2014 hallituksen esityksistä. Edilex-sarja 48/2017.

Keinänen, Anssi – Väätänen, Ulla, Empiirinen oikeustutkimus – mitä ja milloin? Edilex- sarja 7/2015.

Keinänen, Anssi – Heikkinen, Kati – Rinne, Laura, Lainsäädännön vaikutusten jälkikäteinen seuranta osana hyvää lainvalmistelua: entä Suomessa? Edilex-sarja 15/2019.

Keinänen, Anssi – Lonka, Harriet – Pajuoja, Jussi – Sinkkilä, Kaisa – Vartiainen, Niko – Heikkinen, Kati, Liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmistelun kehittämishanke.

Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 9/2019. (Keinänen ym. 2019a)

Keinänen, Anssi – Lonka, Harriet – Pajuoja, Jussi – Vartiainen, Niko – Tuominen, Risto – Halonen, Miia – Koskela, Tarja, Lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan vaikuttavuuden arviointi. Valtioneuvoston kanslia, valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 12/2019. (Keinänen ym. 2019b)

Keinänen, Anssi – Sinkkilä, Kaisa – Lonka, Harriet – Tuominen, Risto – Pajuoja, Jussi – Vauhkonen, Veikko, Säädösten sujuvoittamisen kokemukset ja vaikutukset: Sipilän

(6)

hallituksen kärkihankkeen arviointi. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 66/2019. Valtioneuvoston kanslia, Helsinki 2019. (Keinänen ym. 2019c) Määttä, Kalle, Oikeustaloustieteen perusteet. Edita Publishing Oy 2006.

Määttä, Kalle, Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeus- poliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. Hakapaino Oy 2009.

Niemivuo, Matti, Kansallinen lainvalmistelu. 2. uudistettu painos. Talentum 2002.

Pakarinen, Auri – Tala, Jyrki – Hämynen, Laura, Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 104.

Hakapaino 2010.

Pakarinen Auri, Lainvalmistelu vuorovaikutuksena – Analyysi keskeisten etujärjestöjen näkemyksistä lainvalmisteluun osallistumisesta. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 253. Hakapaino 2011.

Pakarinen, Auri, Tapaustutkimuksia lainvalmistelun kehittämisestä ja sääntelyn toimivuu- desta. Juvenes Print – Tampereen Yliopistopaino Oy 2012.

Putkonen, Hanna, Tilastoja ja selvityksiä lainvalmistelusta. Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 29/2013. Helsinki 2013.

Rantala, Kati, Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 255. Hakapaino Oy 2011.

Rantala, Kati – Ahonen, Pertti – Alasuutari, Noora – Kauppila, Jussi – Kautto, Petrus – Kuokkainen, Kanerva – Römpötti, Essi – Saarenpää, Karolina – Tala, Jyrki – Uusikylä, Petri, Sääntelytaakan arviointi ja vähentäminen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 27/2018. Valtioneuvoston kanslia 20.03.2018. (Rantala ym.

2018)

Slant, Outi – Rantala, Kati, Vaikutusten arviointi ja lainvalmistelun perustietoja vuoden 2012 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 122. Hakapaino Oy 2013.

Slant, Outi – Rantala, Kati – Kautto, Petrus, Vaikuttavaa vaikutusarviointia? Vaikutusarvi- oinnin merkitys lainvalmisteluprosessissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 125. Tammerprint Oy 2014.

(7)

Tala, Jyrki, Oikeussääntelyn määrä ja vaihtoehdot. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 163. Hakapaino Oy 1999.

Tala, Jyrki, Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita 2005.

Tala, Jyrki, Lainvalmistelu ja sääntelyn vaihtoehdot. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedoksiantoja 115. Hakapaino Oy 2012.

Tuomi, Jouni – Sarajärvi, Anneli, Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. Uudistettu laitos, Tammi 2018.

VIRALLISLÄHTEET

Euroopan komissio, Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle. Järkevä sääntely Euroopan uni- onissa. KOM(2010) 543. Bryssel 8.10.2010.

Euroopan komissio, Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. EU-agenda: paremmalla säänte- lyllä parempiin tuloksiin. COM(2015) 215. Strasbourg 19.5.2015.

Euroopan komissio, Parempaa sääntelyä: tilannearvio ja sitoumuksessa pysyminen. Luxem- burg: Euroopan unionin julkaisutoimisto 15.4.2019.

European Commission, Impact Assessment Guidelines. SEC(2009) 92. European Commis- sion 15 January 2009.

OECD, OECD Guiding principles for regulatory quality and performance. OECD 2005.

[https://www.oecd.org/fr/reformereg/34976533.pdf]

OECD, Cutting administrative burdens on citizens: implementation challenges and opportu- nities. Budapest 2012. [http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50444905.pdf]

(OECD 2012a)

OECD, Measuring Regulatory Performance: A practitioner’s guide to perception surveys.

OECD 2012. [https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/48933826.pdf] (OECD 2012b)

OECD, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

[https://www.oecd.org/governance/regulatory-policy/49990817.pdf] (OECD 2012c)

(8)

OECD, Regulatory Policy Outlook 2018. OECD Publishing, Paris 2018.

[https://doi.org/10.1787/9789264303072-en]

Oikeusministeriö, Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 4/2004.

Oikeusministeriö, Säädösehdotusten vaikutusten arviointi: Ohjeet. Oikeusministeriö julkaisu 6/2007. Edita Prima Oy 2007. (Oikeusministeriö 2007a)

Oikeusministeriö, Paremman sääntelyn toimintaohjelma – Lausuntotiivistelmä. Oikeusmi- nisteriön lausuntoja ja selvityksiä 7/2007. (Oikeusministeriö 2007b)

Oikeusministeriö, Säädösvalmistelun kuulemisohjeet – Lausuntotiivistelmä. Mietintöjä ja lausuntoja 59/2015.

Oikeusministeriö, Hallituksen esitysten laatimisohjeet – HELO-työryhmän mietintö. Selvi- tyksiä ja ohjeita 49/2018.

Valtioneuvoston kanslia, Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelma 24.6.2003.

Valtioneuvoston kanslia, Hallituksen strategia-asiakirja 2007. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 2007/18.

Valtioneuvoston kanslia, Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma 22.6.2011.

Valtioneuvoston kanslia, Pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelma 29.5.2015.

Valtioneuvoston kanslia, Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019.

Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yh- teiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja. Helsinki 2019.

Valtiontalouden tarkastusvirasto, Lainsäädäntöpolitiikan mahdollisuus ja haaste. Valtionta- louden tarkastusviraston selvitys 5/2011. Edita Prima Oy 2011.

Valtiontalouden tarkastusvirasto, Lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet. Valtiontalou- den tarkastusviraston selvitykset 3/2013. Edita Prima Oy 2013.

INTERNETLÄHTEET

Hallituksen esitysten laatimisohjeet. [http://helo.finlex.fi/] (30.3.2020)

Helsingin Sanomat, Professori lainvalmistelun nykytilasta: Virkamiesjohto ei osaa, poliitik- koja ei kiinnosta – ”Sääliksi käy tavallista lainvalmistelijaa”. HS 22.11.2018.

(9)

[https://www.hs.fi/politiikka/art-

2000005908210.html?share=0aed8411cc7850aff11765bb991f31c1] (18.4.2020) Lainkirjoittajan opas. [http://lainkirjoittaja.finlex.fi/] (15.3.2020)

Lainvalmistelun prosessiopas. [http://lainvalmistelu.finlex.fi/] (9.3.2020) Säädösvalmistelun kuulemisopas. [http://kuulemisopas.finlex.fi/] (14.3.2020)

Valtioneuvoston kanslia, Uusi opas: Hallituksen esitysten laatimisohjeet [https://vnk.fi/artikkeli/-/asset_publisher/uusi-opas-hallituksen-esitysten-laatimisohje-1] (11.3.2020) Yle uutiset: Hallitusta on arvosteltu lepsusta lainvalmistelusta – virkamiehet: Liian kiire

tehdä lakeja. [https://yle.fi/uutiset/3-9242716] (9.3.2020)

Yle uutiset: STM:n virkamiehet HS:lle: Ministeriön johto hukassa lainvalmistelun kanssa [https://yle.fi/uutiset/3-10519781] (9.3.2020)

(10)

1 JOHDANTO

Lainvalmistelun laatu, siinä ilmenevät puutteet sekä sääntelyn kehittäminen ovat olleet keskustelun aiheena Suomessa jo 1970-luvulta lähtien. Vaikka kyse ei ole uudesta ilmiöstä, on lainvalmistelu ylipäänsä suuri ja alati muutoksessa oleva kokonaisuus, jonka kehittäminen on jatkunut vuosikymmenien ajan yli hallituskausien.¹ Lainvalmistelu ja sen laatu ovat ajan- kohtaisia aiheita paitsi yhteiskunnallisesta näkökulmasta, myös poliittiselta kannalta katsot- tuna. Voimakas poliittinen ohjaus, resurssien niukkuus ja jatkuva kiire näyttävät leimaavan nykyajan lainvalmistelua, kuten tämänkin tutkielman aineiston analyysissä käy ilmi.

Paitsi tutkimuskirjallisuus, myös kansalaiset ja media ovat kiinnittäneet viime vuosina ene- nevissä määrin huomiota lainvalmisteluun. Lainvalmistelun koetaan tuottavan laadultaan kehnoja ja yhteiskunnallisesti epäonnistuneita lakeja ja politiikan osalta nähdään sääntelyn toteuttavan liikaa poliittisten toimijoiden tahtotiloja lainvalmistelussa. Sääntely on puhutta- nut mediassa ja lainvalmistelu sekä lainvalmistelijat ovat saaneet kritiikkiä osakseen. Lain- valmistelu ei ole jokaisen säädöshankkeen kohdalla toteutunut lainvalmistelun ihanteiden, tavoitteiden taikka lainvalmisteluohjeiden mukaisesti, eivätkä lakien vaikutukset ole aina konkretisoituneet halutulla tavalla. Paitsi lainsäädännön ja lainvalmistelun laatua, myös lainvalmistelijoiden osaamista ja taitoja on viime vuosina kritisoitu enenevissä määrin. Helsin- gin sanomien artikkelissa Itä-Suomen yliopiston lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen korostaa lainvalmistelun ongelmien olevan laajoja ja koskevan useaa ministe- riötä.²

Lainvalmistelun ja sen tuottamaan sääntelyyn kohdistuva kritiikki on nostanut päätään viime vuosina mediassa. Ylen uutinen vuodelta 2018 paljastaa, että jopa virkamiehet itse pitävät lainsäädännön valmisteluprosessia puutteellisena.³ Samaten, Ylen vuoden 2016 uutisessa to- detaan, että lainvalmistelussa on selkeitä puutteita, kuten aliresursointi ja ylikireät aikatau- lut.⁴ Kyseessä ei suinkaan ole uusi taikka vastikään tunnistettu ongelma, sillä niin sanottuja paremman sääntelyn ohjelmia ja sääntelyn kehittämishankkeita on ollut menneillään jo pi- demmän aikaa.

Vaikka lainvalmistelun laatua on tutkittu ja tarkasteltu useissa kotimaisissa tutkimuksissa muun muassa oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen toimesta, on lainvalmistelijoiden

1 Keinänen ym. 2019c, s. 11–12.

2 Helsingin Sanomat 2018.

3 Yle 2018.

4 Yle 2016.

(11)

kokemusten ja näkemysten tarkastelu jäänyt varsin vähäiseksi. Lainvalmistelijoiden näkö- kulmia lainvalmisteluun ei ole juurikaan tutkittu, vaikka nimenomaan valmistelun asiantun- tijoilta, lainvalmistelijoilta, saatava tieto käytännön lainvalmistelusta sekä siinä ilmenevistä puutteista olisi ensiarvoisen tärkeää. Tässä tutkielmassa tuodaan esiin nimenomaan tätä, varsin vajavaiseksi jäänyttä osaa lainvalmistelun laadun tutkimuksesta eli lainvalmistelijoiden omia näkemyksiä ja kokemuksia lainvalmisteluprosessista. Tutkielmassa arvioidaan lainvalmistelijoiden omien kokemusten pohjalta lainvalmisteluohjeiden sekä rationaalisen lainvalmistelun toteutumista käytännön lainvalmistelussa.

Jo usean vuosikymmenen ajan lainvalmistelun laadun merkitystä on korostettu sekä valtion- hallinnossa että tutkimuskirjallisuudessa. Olennaisimpina seikkoina huomiota on kiinnitetty vaikutusten arviointiin, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointiin ja hyödyntämiseen sekä sidosryhmien osallistumismahdollisuuksiin.⁵ Nämä teemat ovat myös tämän tutkielman kes- kiössä ja myöhemmän tarkastelun kohteena. Tässä tutkielmassa arvioidaan neljän lainvalmistelun olennaisen osa-alueen kannalta ja lainvalmistelijoiden omien kokemusten perusteella sitä, kuinka hyvin käytännön lainvalmistelu vastaa sille lainvalmisteluohjeissa asetettuja tavoitteita ja kriteereitä. Lisäksi esille tuodaan lainvalmistelijoiden näkemyksiä valmistelun ongelmakohdista ja haasteista. Tässä tutkielmassa tarkasteltavana olevat lainvalmistelun teemat ovat sääntelyn tarve ja tavoitteet, vaihtoehtoiset sääntelykeinot, vaikutusten arviointi sekä kuuleminen.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut, että tietoisuus lainvalmistelun ongelmakohdista on lisääntynyt, mutta tavoitteissa edistyminen on siitä huolimatta ollut hidasta. Tarkas- tusvirasto nostaa lainsäädäntöpolitiikan ja säädösjohtamisen kehittämisen merkittäviksi sei- koiksi osana lainvalmistelun laadun parantamista. Lainsäädännön on oltava laadukasta hy- vinvoinnin, tuottavuuden, oikeusvaltion toimivuuden sekä kansalaisten luottamuksen takaa- miseksi.⁶ Lainvalmistelun ja lainsäädännön laatu sekä näiden kehittäminen ovat näin ollen tärkeässä roolissa yhteiskunnallisesti monestakin näkökulmasta. Vaikka lainsäädäntötutki- mus onkin verrattain tuore ja nuori tutkimusala, ei sen merkitystä tule väheksyä. Koski Suomi on demokraattinen oikeusvaltio, laadukkaalla lainvalmistelulla on tosiasiallista mer- kitystä jokaisella yhteiskunnan osa-alueella.

5 Pakarinen 2012, s. 15.

6 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2011, s. 7–8 ja s. 19–20.

(12)

Tämän tutkielman tutkimuskysymyksenä on, miten lainvalmistelijat kokevat lainvalmistelun toteutuvan käytännössä suhteessa lainvalmisteluohjeisiin ja kuinka hyvin hallituksen esityk- set vastaavat lainvalmistelijoiden näkemysten mukaan lainvalmisteluohjeita. Toisena tutki- muskysymyksenä tarkastellaan, minkälaisia haasteita tai ongelmakohtia lainvalmistelijat tunnistavat valmistelun eri osa-alueilla ja kuinka niitä voitaisiin lainvalmistelijoiden näke- mysten mukaan kehittää. Lainvalmistelun laatua tarkastellaan kaiken kaikkiaan tässä tutkiel- massa lainvalmistelijoiden kokemusten ja näkemysten perusteella – kuinka lainvalmistelijat kokevat lainvalmistelun laadun toteutuvan hallituksen esityksissä ja käytännön lainvalmis- teluprosessissa suhteessa valmistelulle asetettuihin tavoitteisiin ja ohjeisiin?

Tutkielma rakentuu seuraavasti. Toisessa luvussa tarkastellaan laadukkaan lainvalmistelun ja lainsäädännön edellytyksiä tutkimuskirjallisuuden sekä lainvalmisteluohjeiden valossa.

Lisäksi esitellään rationaaliseen lainvalmisteluprosessiin sisältyviä vaiheita ja näiden yh- teyttä rationaaliseen päätöksentekoon. Näiden lisäksi toisessa luvussa esitellään yleisimmät lainvalmisteluohjeet ja mitä ne pitävät sisällään. Toisen luvun lopussa tarkastellaan myös muutamia aiheesta aiemmin tehtyjä tutkimuksia, joita voidaan enemmän tai vähemmän ver- rata tähän käsillä olevaan tutkielmaan. Kolmannessa luvussa esitellään lainvalmistelijoiden omista kokemuksista koostuva empiirinen tutkimusaineisto sekä aineiston analyysimene- telmä. Lisäksi arvioidaan aineiston luotettavuutta ja mahdollisia kritiikin kohteita. Neljän- nessä luvussa aineistoa analysoidaan aihekokonaisuus kerrallaan ja verrataan saatuja tuloksia aiempaan tutkimuskirjallisuuteen ja aiheesta aiemmin tehtyihin tutkimuksiin. Viiden- nessä luvussa esitellään tutkielman perusteella tehdyt yhteenvedot ja johtopäätökset sekä minkälaisia mahdollisia kehityssuuntia lainvalmistelussa voitaisiin pitää tarpeellisina saatu- jen tutkimustulosten perusteella.

(13)

2 LAADUKASTA LAINVALMISTELUA

2.1 Tavoitteena lainvalmistelun laadun parantaminen 2.1.1 Lähtökohtia ja aiheen ajankohtaisuus

Lainvalmistelun laadun parantaminen on näyttäytynyt jatkuvana kehitysteemana hallitusohjelmissa koko 2000-luvun ajan. Jo vuoden 2003 pääministeri Matti Vanhasen hallitusohjelman yhdeksi tavoitteeksi on asetettu sekä lainvalmisteluprosessin että lainsäädännön laadun parantaminen tehostamalla lainvalmistelun suunnittelua.⁷ Tästä tavoitteesta on seurannut jopa sääntelyn kehittämishanke, Paremman sääntelyn toimintaohjelma, jossa on esitetty useita parannusehdotuksia lainvalmisteluprosessille ja sääntelyn laadun parantamiselle.⁸ Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa vuodelta 2011 on säädöspolitiikan suhteen päätetty jatkaa Paremman sääntelyn toimintaohjelmaa lainvalmistelun laatuongelmien voittamiseksi. Ta- voitteiksi on asetettu muun muassa lainvalmistelun resurssien lisääminen, avoimen vuoro- vaikutuksen, sääntelyvaihtoehtojen ja vaikuttavuuden arvioinnin tehostaminen sekä säänte- lyn selkeyttäminen.⁹

Myös Juha Sipilän vuoden 2015 hallitusohjelmassa tavoitteiksi on asetettu säädösten sujuvoittaminen ja säädöspolitiikan ohjauksen selkeyttäminen. Tarkoituksena on ollut saavuttaa nykyistä vähäisempää, parempaa ja kevyempää sääntelyä.¹⁰ Tämän säädösten sujuvoittamishankkeen tavoitteena on lisäksi ollut lisätä vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttöä ja purkaa ns. turhaa sääntelyä. Säädösten sujuvoittamiseksi on asetettu myös hyvin konkreettisia tavoitteita, kuten lainsäädännön vaikutusarviointielimen perustaminen valtioneuvoston yhtey- teen.¹¹ Vuonna 2016 toimintansa aloittanut lainsäädännön arviointineuvosto onkin osoitus siitä, että sujuvoittamishankkeen tavoitteisiin on tosiasiallisesti pyritty ja tavoitteita on saavutettu.

Lainvalmistelun puutteet ja kehittäminen ovat olleet keskustelun kohteena Suomessa jo 1970-luvulta lähtien. Kyse ei siis ole uudesta ilmiöstä, vaan suuremmasta kokonaisuudesta, jonka työstäminen ja kehittäminen jatkuu yli hallituskausien.¹² Sipilän hallitusohjelman sää- dösten sujuvoittamishanke antaa hyvää pohjaa jatkuvalle säädösvalmistelun kehittämiselle,

7 Valtioneuvoston kanslia 2003, s. 46.

8 Oikeusministeriö 2007b, s. 2–3.

11 Keinänen ym. 2019c, s. 10.

12 Keinänen ym. 2019c, s. 11–12.

(14)

mutta onnistuakseen se tarvitsee kuitenkin edelleen poliittista sitoutumista, tietoisuutta, jat- kuvuutta, tehokasta säädösjohtamista ja kokemusta.¹³

Viimeisin hallitusohjelma, pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma vuoden 2019 lopusta, sisältää lupauksen tietopohjaisesta politiikasta: laadukas lainvalmistelu nähdään olen- naisena tekijänä politiikan uskottavuuden näkökulmasta. Lisäksi kaikessa lainvalmistelussa sitoudutaan hallitusohjelman mukaan systemaattiseen vaikutusten arviointiin.¹⁴ Marinin hallitusohjelmassa pyrkimys parempaan sääntelyyn nostetaan esille myös finanssipoliittisten tavoitteiden yhteydessä, jossa tavoitteeksi asetetaan sääntelyn kehittäminen rahoitusmarkki- noiden vakavien häiriötilanteiden varalta. Verotuksen osalta hallitusohjelmassa muistute- taan, että ratkaisuna yhteiskunnallisiin haasteisiin ei verotus ole aina parhain vaihtoehto, vaan tarvitaan suunnitelmallista sääntelyä sekä muita, vaihtoehtoisia ohjauskeinoja.¹⁵ Myös EU-sääntelyn laatuun ja tarkoituksenmukaisuuteen kiinnitetään huomiota. Sääntelyä ei tule myöskään tarpeettomasti lisätä.¹⁶ Sipilän hallitusohjelman sujuvoittamishanke on edelleen ajankohtainen, sillä paremman sääntelyn tavoitteet sekä sääntelyn sujuvoittaminen ovat sel- keänä kehityssuuntana myös Marinin vuoden 2019 hallitusohjelmassa.

Lainvalmistelun laatuun ja sen ongelmakohtiin on kiinnitetty huomiota hallinnossa, mutta epäselvää silti on, miksi asetettuihin paremman sääntelyn tavoitteisiin ei ole ainakaan koko- naisuudessaan päästy. Yksi merkittävä seikka lainsäädännön pakolliselle olemassa ololle on sen merkitys perus- ja ihmisoikeuksien turvaajana. Länsimäinen demokratia ja moderni yh- teiskunta vaativat sääntelyä. Säädöksillä on suuri merkitys länsimaisessa yhteiskunnassa, kuten Suomessa.¹⁷ Siitäkin huolimatta, sääntelyn kehittäminen, kuten vaihtoehtoisten sään- telykeinojen arvioinnin lisääminen ja vaikutusarviointien tehostaminen, olisi ensiarvoisen tärkeää toimivan yhteiskunnan kannalta.

Säädöspolitiikka määrittelee hyvän lainvalmistelun periaatteet. Nykyisellään hyvän lainvalmistelun kriteereinä pidetään lakien vaikutusten arviointia etu- ja jälkikäteen, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen hyödyntämistä, sidosryhmien kuulemista ja osallistumista sekä yritysten hallinnollisen taakan vähentämistä. Säädöspolitiikka voidaan määritellä ikään kuin käsi- tykseksi siitä, millä tavoin lakeja pitäisi valmistella. Hyvän lainvalmistelun ominaisuuksille ei kuitenkaan ole olemassa tyhjentävää listausta, mutta esimerkiksi valmistelun

13 Keinänen ym. 2019c, s. 42–43, 46.

15 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 21–22.

16 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 71–72.

17 Ervasti – Virolainen 2019.

(15)

ennakoitavuus ja avoimuus, ymmärrettävyys ja se, että voimaantulevat lait saavuttaisivat niille asetetut tavoitteet, tunnistetaan perinteisesti laadukkaan lainvalmistelun ominaisuuk- siksi.¹⁸

Kansainvälisellä tasolla Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, OECD, painottaa hyvän lainvalmistelun ominaisuuksia hieman eri tavoin, sillä se korostaa taloudellisia seik- koja ja markkinoiden kilpailukykyisyyttä enemmän kuin kansalliset lähteet. OECD pitää tär- keänä muun muassa sitä, että sääntely parantaisi valtioiden kilpailukykyä ja olisi yrityksille selkeää. OECD on myös korostanut vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin tärkeyttä.

Lisäksi huomiota on kiinnitetty lainvalmistelun laatuun ja sen kehittämiseen kansainvälisellä tasolla. Myös resurssien riittävyyteen tulisi OECD:n mukaan kiinnittää erityistä huomiota.¹⁹ OECD:n julkaisu vuodelta 2018 sisältää sääntelypolitiikan yleiskatsauksen koskien säänte- lyn yleistilaa sekä sen tämänhetkisiä haasteita ja tavoitteita. Lait ja sääntely ylipäänsä näh- dään edelleen merkittävänä vaikuttajana usealla talouden ja elämän osa-alueella. Hyvä sään- tely edistää sekä talouskasvua että hyvinvointia, mutta sääntelyn ollessa riittämätöntä tai kehnoa, vaarantaa se molemmat edellä mainitut. Sääntely nähdäänkin nykyään enenevissä määrin jopa pelottavana tehtävänä. Teknologian nopea kehittyminen ja muutos sekä talouk- sien toisiinsa kytkeytyminen aiheuttavat epävarmuutta ja monimutkaisuutta sen suhteen, mitä ja miten tulisi säännellä. Nykyisten sääntelypuitteiden pätevyys ja ennen kaikkea hallitusten kyky mukautua muutoksiin ovat kysymysmerkillä. OECD:n mukaan hallitusten muuntautumiskyky ja joustavuus edellyttävät yhä ketterämpää julkista sektoria, joka pystyy hyödyntämään erilaisia teknologian muutosten tarjoamia mahdollisuuksia kehittääkseen päätöksentekoa ja lainvalmistelua, mutta myös sopeutuakseen uusiin realiteetteihin ja riskei- hin.²⁰

Sekä lainvalmistelun että lainsäädännön laatuun on kiinnitetty huomiota kansallisen tason lisäksi myös kansainvälisellä tasolla verrattain paljon. OECD-maat ovat sitoutuneet säänte- lyn laatuun ja OECD onkin pyrkinyt kehittämään jäsenvaltioidensa sääntelyn laatua. Esi- merkiksi vaikutusten arvioinnista on tullut merkittävä vaihe lainvalmistelussa suurimmassa osassa jäsenvaltioita. Kuitenkin, vaikutusarviot keskittyvät edelleen usein vain kapeasti määriteltyihin taloudellisiin vaikutuksiin, jolloin muut merkittävät vaikutukset jäätävät jopa kokonaan huomiotta. Vaikka kehitystä onkin tapahtunut, parantamisen varaa on silti.

18 Pakarinen 2012, s. 26.

19 OECD 2005, s. 1–3.

20 OECD 2018, s. 17.

(16)

Esimerkiksi kuulemisen tulokset tulisivat olla paremmin huomioituina lainvalmistelussa ja lisäksi tarvitaan merkityksellisempää sitoutumista, enemmän avoimuutta ja parempaa vies- tintää sidosryhmien, kansalaisten ja yritysten kanssa, jotta jokainen taho tuntee olevansa mukana valmisteluprosessissa.²¹

Sääntelyn elinkaari näyttäytyy yhä varsin epätäydelliseltä. Sääntelyn elinkaarella tarkoitetaan sääntelyn koko prosessia, aina valmistelusta täytäntöönpanoon ja jälkiseurantaan asti.²² Maat ovat paremmin mukana sääntelyn varhaisissa vaiheissa, kuten lakien suunnittelussa, toisin kuin myöhemmissä vaiheissa, kuten täytäntöönpanossa ja jälkiseurannassa. Lisäksi, edelleenkään ei ole olemassa sellaista järjestelmällistä lähestymistapaa arvioida saavutta- vatko lait ja asetukset niille asetetut tavoitteet käytännössä. Siitäkin huolimatta, että osa sääntelystä saattaa olla jo vanhentunutta tai aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia, maat eivät järjestelmällisesti seuraa implementaatiota tai arvioi tuloksia. Kansainvälisen sääntely-yh- teistyön merkitys tunnistetaan enenevissä määrin OECD-maissa.²³

OECD on arvioinut vuoden 2018 julkaisussaan myös Suomen kansallisen lainvalmistelun tilannetta. OECD:n mukaan Suomessa on pitkäjänteisesti ja enenevissä määrin kiinnitetty huomiota sekä lainsäädännön että sääntelyn laadun kehittämiseen. OECD huomioi myös hallitusohjelmissa olleen useiden vuosien ajan tavoitteena edistää de-regulaatiota, toisin sanoen sääntelyn purkamista, ja samalla luoda parempaa, mahdollistavaa sääntelyä. OECD nostaa esiin sidosryhmien vaikutusmahdollisuudet Suomessa esimerkiksi lausuntopalvelu.fi -internetalustan avulla sekä vaikutusten arviointien tehostamista varten perustetun lainsää- dännön arviointineuvoston. Samalla OECD korostaa, että näitä lainvalmistelun laadun osa- tekijöitä tulisi pyrkiä tehostamaan entisestään.²⁴

Myös Euroopan unioni (EU) on ryhtynyt toimiin sääntelyn laadun parantamiseksi. EU on kannustanut jäsenmaitaan kehittämään lainvalmistelua. Euroopan unionin komissio on lin- jannut jo vuoden 2010 tiedonannossaan tähtäävänsä entistäkin järkevämpään sääntelyyn (Smart Regulation) sitoutumalla ensinnäkin lisäämään vaikutusten arviointia ja vahvista- maan sidosryhmien osallistumista. Lisäksi komissio on sitoutunut keventämään yrityksille sääntelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa, parantamaan sääntelyn täytäntöönpanoa ja kunnioittamaan lainvalmistelussa suhteellisuusperiaatetta. Järkevän sääntelyn tarkoituksena

21 OECD 2018, s. 17.

22 Rantala ym. 2018, s. 39.

23 OECD 2018, s. 17–18.

24 OECD 2018, s. 186–187.

(17)

on tuottaa laadultaan mahdollisimman korkealaatuista sääntelyä. Komissio painottaa jäsen- valtioita sekä omaksumaan hyvän sääntelyn periaatteet että kiinnittämään huomiota EU-nor- mien täytäntöönpanossa erityisesti vaikutusten arviointiin ja kuulemiseen. EU:n lainsäädän- nön implementointiin kansallisesti on kiinnitettävä huomiota, jotta sen tavoitteet saavute- taan. Näin ollen yksin EU-tason toimenpiteet eivät ole riittäviä saavuttamaan järkevän sään- telyn tavoitteita, vaan järkevä sääntely on täytäntöön pantava myös kansallisella tasolla EU- jäsenvaltioissa.²⁵

Komission toinen tiedonanto korostaa paremman sääntelyn toimivan järkevän ja oikea-ai- kaisen päätöksenteon perustana, poliittisia päätöksiä kuitenkaan korvaamatta. Komissio korostaa EU-lainsäädännön olevan välttämättömyytensä lisäksi myös vahvuus, minkä vuoksi sääntelyn on oltava sekä helposti täytäntöönpantavaa että ennakoitavaa, mutta myös täytet- tävä tehtävänsä. Puhuttaessa sääntelyn parantamisesta, ei kyse ole yksinomaan sääntelyn määrän muuttamisesta, vaan tarkoituksena on saavuttaa sääntelylle asetetut tavoitteet. Avoi- muutta ja läpinäkyvyyttä korostetaan komission tiedonannossa, mutta myös esimerkiksi pa- rempien työkalujen hyödyntämistä paremman politiikan aikaansaamiseksi painotetaan.

Sääntelyn ajantasaistaminen asetetaan myös paremman sääntelyn toteuttamisen yhdeksi tavoitteeksi. Olennaista on huomata, että komissio ei voi yksin ja vain EU-tasolla onnistua sääntelyn parantamisessa, vaan siihen tarvitaan välttämättä ja ennen kaikkea jäsenvaltioiden sitoutumista kansallisella tasolla.²⁶ Kansallisella säädösten sujuvoittamishankkeella on sel- keä yhteys Euroopan komission paremman sääntelyn ohjelmaan ja etenkin vuonna 2015 al- kaneeseen REFIT-ohjelmaan, jonka tavoitteena on varmistaa sääntelyn hyödyttävän koko yhteiskuntaa, samalla yksinkertaistaen ja selkeyttäen EU-lainsäädäntöä.²⁷

Komission tuoreessa tiedoksiannossa tehdään tilannearviota aiemmin sääntelyn parantamiseksi asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Vaikka parempi sääntely on noussut varsin merkittäväksi ja keskeiseksi osaksi komission toimintakulttuuria, on parempaan sääntelyyn tähtäävissä prosesseissa vieläkin parannettavaa. EU-tasolla toimet tarpeettoman sääntelytaa- kan keventämiseksi ovat tuottaneet tulosta, mutta etenkin yhteistyötä vaaditaan entistä enemmän, jotta paremman sääntelyn tavoitteet toteutuvat. Vuodesta 2015 on tapahtunut edistystä, mutta sääntelyn parantamista halutaan edelleen jatkaa ja tehostaa.²⁸

25 Euroopan komissio 2010, s. 2–8 ja 9–10.

26 Euroopan komissio 2015, s. 2–3, 5, 9, 13.

27 Keinänen ym. 2019c, s. 12.

28 Euroopan komissio 2019, s. 6–7, 11, 14.

(18)

2.1.2 Lainvalmistelun käsite ja lainvalmisteluprosessi Suomessa

Lainvalmistelulla tarkoitetaan perinteisesti oikeussääntöjen valmistelua. Laajemmin lainvalmistelulla voidaan tarkoittaa paitsi lakien sekä perustuslakien valmistelua, myös lakia alemman asteisten säädösten, kuten ministeriöiden asetusten, valmistelua.²⁹ Lainvalmistelun tu- loksena on tarkoitus syntyä valmis säädösehdotus, joka sisältää säännöstekstit sekä niitä koskevat perustelut. Säädösvalmistelu kuuluu ensisijaisesti valtioneuvoston tehtäviin, vaikkakin lainvalmistelun sisältö ja työtavat ovat sikäli oikeudellisesti määrittelemättä, että valmistelua ohjaavat käytännössä ainoastaan erinäiset lainvalmisteluohjeet, joita lainvalmisteluprosessin tulisi noudattaa. Lainvalmistelu on lähinnä virkamiesten, asiantuntijoiden ja järjestöjen taikka etutahojen työtä.³⁰

Suomen perustuslain 3 §:n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Perustuslain kuu- dennessa luvussa säädetään esimerkiksi lainsäädäntöaloitteesta, lakiehdotuksen käsittelystä eduskunnassa ja perustuslain säätämisjärjestyksestä. Sääntely lainvalmistelusta jää kuitenkin hyvin niukaksi ja liki kaikki lainvalmistelua koskeva ohjeistus on erinäisissä valtioneuvoston julkaisemissa lainvalmisteluohjeissa. Etenkin lainvalmistelun sisällölliset seikat ovat kokonaan lain tasolla sääntelemättä, joten valmistelun ohjenuorina ovat ainoastaan valtioneuvoston alemman asteiset julkaisut säädösvalmistelusta.³¹ Näin ollen lainvalmisteluohjeita voidaankin pitää ensiarvoisen tärkeänä työkaluna lainvalmistelua tehtäessä. Laaduk- kaan lainvalmistelun tulisi noudattaa lainvalmisteluohjeita.

Lainvalmisteluprosessia ei säännellä lain tasolla, vaan prosessin sisältö ja vaiheet selostetaan valtioneuvoston julkaisemassa lainvalmistelun prosessioppaassa. Lainvalmistelu on Suo- messa pitkäjänteinen ja monivaiheinen prosessi, joka käynnistyy lainvalmistelua koskevasta aloitteesta. Aloite voi olla esimerkiksi hallitusohjelman kirjaus tai kansalaisaloite. Lainval- misteluprosessin ensimmäinen varsinainen vaihe on esivalmistelu, jossa kootaan tietoa aloi- tetta koskevasta aiheesta, arvioidaan säädösvalmisteluhankkeen aloittamistarve sekä suun- nitellaan hankkeen tavoitteita ja toteuttamista.³² Jo esivalmistelun aikana tulisi kartoittaa kä- siteltävänä olevan asian ratkaisuvaihtoehdot ja tehdä vaikutusten arviointia näistä vaihtoeh- doista. Esivalmistelussa olisi huomioitava myös vaihtoehtoisten sääntelykeinojen mahdollisuus. Lisäksi sidosryhmillä tulee olla jo esivalmistelun aikana mahdollisuus ilmaista omia

29 Niemivuo 2002 s. 4–5.

30 Tala 2005, s. 87–88.

31 Tällä tarkoitetaan tässä tutkielmassa Hallituksen esitysten laatimisohjeita, vaikutusten arviointiohjeita, Sää- dösvalmistelun kuulemisohjeita, Lainvalmistelun prosessiopasta ja Lainkirjoittajan opasta.

32 Lainvalmistelun prosessiopas, kohdat Aloite ja Esivalmistelu.

(19)

näkemyksiään asiasta. Teoriassa, esivalmistelun jälkeen hankkeen raamit ja suuntalinjat tulisivat olla kartoitettuna.³³ Lainvalmistelun tärkeitä osa-alueita, kuten vaikutusten arviointia, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen punnintaa sekä sidosryhmien kuulemista tulisi näin ollen toteuttaa jo valmistelun alusta alkaen, eikä ainoastaan myöhemmissä vaiheissa.

Mikäli lainvalmisteluhanke päätetään käynnistää, on seuraavana vaiheena perusvalmistelu, joka on samalla lainvalmistelun tärkein ja vaativin vaihe. Perusvalmistelun aikana pitäisi jo itsessään syntyä sikäli valmis ja ehjä lakiehdotus asiassa, jotta perusvalmistelun aikana laadittu esitys antaa perustan seuraavalle vaiheelle eli lausuntoja kuulemismenettelylle.³⁴ Pe- rusvalmistelun tarkoitus on syventää ja täydentää esivalmistelun aikaansaannoksia ja tuottaa päivitetyt versiot vaihtoehtoisten sääntelykeinojen ja vaikutusten arvioinnista sekä päätökset sidosryhmien kuulemisesta.³⁵ Näin ollen lainvalmistelun ihanteiden mukaista olisi, että vaikutusten arviointia, vaihtoehtojen punnintaa sekä sidosryhmien kuulemista toteutettaisiin useammassa kuin yhdessä lainvalmistelun vaiheessa.

Hallituksen esitysluonnoksesta pyydetään lausuntomenettelyssä kirjallisia lausuntoja sidos- ryhmiltä, minkä jälkeen jatkovalmistelun työvaiheessa sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella tehdään ratkaisuja liittyen hallituksen esityksen luonnoksen sisältöön. Ennen edus- kuntakäsittelyä hallituksen tulee päättää valtioneuvoston yleisistunnossa esityksen antami- sesta eduskunnalle. Mikäli eduskunta hyväksyy hallituksen esityksen, päättää tasavallan pre- sidentti vielä lain vahvistamisesta. Tämän jälkeen lainvalmisteluprosessin viimeisenä vaiheena on vielä lain täytäntöönpano ja seuranta, joista ensimmäisellä tarkoitetaan niitä toi- menpiteitä, joita julkinen hallinto toteuttaa lakia sovellettaessa käytännössä. Seurannalla sen sijaan tarkoitetaan lain täytäntöönpanon sekä vaikutusten toteutumisen arviointia jälkikä- teen.³⁶

Lainvalmisteluprosessia voidaan kuvata siten dynaamiseksi ja muuntuvaksi, että hankkeen eri osa-alueita on tarkoitus käsitellä ja arvioida useammassa eri valmisteluvaiheessa, jatkuen koko valmistelun ajan. Esimerkiksi vaikutusten arvioinnin ensimmäinen versio tehdään jo esivalmistelussa, minkä jälkeen arviota päivitetään ja muokataan perus- ja

33 Lainvalmistelun prosessiopas, kohta Esivalmistelu.

34 Tala 2005, s. 97.

35 Lainvalmistelun prosessiopas, kohta Perusvalmistelu.

36 Lainvalmistelun prosessiopas, kohdat Lausuntomenettely, Jatkovalmistelu, Valtioneuvoston päätöksen- teko, Eduskuntakäsittely, Lain vahvistaminen ja Täytäntöönpano ja seuranta.

(20)

jatkovalmistelujen aikana. Lainvalmistelun laadun kannalta olisi olennaista, että erilaisia ar- viointeja ja kuulemisia suoritettaisiin koko prosessin ajan.

Lainvalmistelun päävaiheiden eli aloitteen, esivalmistelun, perusvalmistelun, lausuntoja kuulemisvaiheen sekä jatkovalmistelun jälkeen syntyvän hallituksen esityksen on tarkoitus olla sekä ulkoasultaan että sisällöltään annettujen lainvalmisteluohjeiden mukainen.³⁷ Se, kuinka hallituksen esitykset tosiasiassa vastaavat niille asetettuja ohjeita ja tavoitteita, on arvioitavana tässä tutkielmassa.

2.1.3 Pykälätaiteesta rationaaliseen lainvalmisteluun

Suomessa lainvalmistelu on nähty 1960-luvulle saakka vain lakipykälien laatimisena ilman, että lakiuudistusten tavoitteita taikka vaikutuksia on juurikaan pohdittu tai arvioitu. Tällöin on korostettu pykälien muotoilua, jota voidaan kutsua jopa pykälätaiteeksi. Lakien laadinta on tuolloin aloitettu pykälien kirjoittamisella, eikä esimerkiksi tavoitteiden asettamisella tai sääntelyn tarpeen kuvauksella, kuten nykyään valmisteluohjeissa edellytetään. Sen sijaan 1970-luvun alussa huomiota on ryhdytty kiinnittämään lainvalmistelun yhteiskunnalliseen merkitykseen. Toisin kuin aikaisemmin, lainvalmistelu on tällöin alettu ymmärtämään yh- teiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi, jossa lainvalmistelijoiden tehtävänä on valmistella lakeja tavoitteiden ja toteutettavien uudistusten toteuttamiseksi. Aiempaa selkeämmin on täl- löin lainvalmistelua ryhdytty pitämään yhteiskunnallisesti tärkeänä. Samaan aikaan myös lainvalmistelun kehittäminen on noussut puheenaiheeksi, vaikkakin ajankohtaiseksi aiheeksi se on päässyt varsinaisesti vasta 1990-luvulla, jolloin myös Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on kiinnostunut lainvalmistelun laadun selvittämisestä ja tutkimisesta.³⁸

Lainvalmistelua koskevat asenteet ja ajattelutavat ovat Suomessa kokeneet muutoksia 1990- luvun loppupuolelta lähtien. Instrumentalistinen käsitys oikeussääntelystä on jo tuolloin nostanut päätään ja ollut siitä lähtien vallitseva suhtautumistapa lainsäädäntöön ja lainvalmisteluun. Oikeussääntely on instrumentalistisen käsityksen mukaan julkisen vallan väline edistää asetettuja tavoitteita, korjata epäkohtia ja ohjata toimijoiden käyttäytymistä. Instrumentalis- tiselle ajattelutavalle onkin ominaista tarkastella lainsäädännön tavoitteita ja keinoja siltä kannalta, millä keinoin asetettuja tavoitteita voitaisiin edistää. Instrumentalistinen käsitys painottaa lainsäädäntöä toimintavälineenä tiettyjen vaikutusten saavuttamiseksi. Toinen merkittävä ero aiemmin vallitsevina olleisiin käsityksiin on lainvalmistelun rinnastaminen

37 Tala 2005, s. 95 ja 98.

38 Niemivuo 2002, s. 4–5 ja 7.

(21)

yhteiskunnalliseen suunnitteluun ja yhteiskuntapoliittiseen päätöksentekoon. Aiemmin lainvalmistelun pääasiallisena tarkoituksena on ollut tavoitteiden asettamisen ja niihin pyrkimi- sen sijaan mahdollisimman hyvä pykälän ja lakitekstin muotoilu sekä lakisystematiikka.

Aiemman pykälätaiteen sijaan nykyisellään lainvalmistelussa korostetaan laajaa ja monipuo- lista tietoperustaa.³⁹

Nykyisin lainvalmistelu nähdään paitsi instrumentalistisena välineenä tavoitteiden saavutta- miselle, myös rationaalisena toimintana, joka on verrattavissa rationaaliseen päätöksenteon prosessiin. Lainvalmisteluprosessin tulisi soveltuvin osin vastata rationaalisen päätöksen- teon mallia – edetä johdonmukaisesti vaiheesta toiseen ja siten tuottaa parhain mahdollinen lopputulos. Rationaalisen päätöksentekoprosessin vaiheet mukailevat Suomessa vakiintu- neita lainvalmistelutyön vaiheita. Rationaalisessa päätöksentekoprosessissa ensimmäisenä on tunnistettava ongelma, johon halutaan saada muutos. Sen jälkeen asetetaan tavoitteet ja kolmantena harkitaan keinoja, joilla asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Tämän jälkeen arvioidaan erilaisten toimintavaihtoehtojen tuottamia vaikutuksia, minkä perusteella valitaan se vaihtoehto, joka on paras kyseessä olevan ongelman ratkaisemiseksi ja asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Viimeisessä vaiheessa valittu toimenpide täytäntöön pannaan ja seurataan sen toteutumista.⁴⁰ Edellisessä alaluvussa kuvatut lainvalmistelun vaiheet etenevät hyvin samanlaisesti kuin päätöksenteko tässä esitetyssä rationaalisen päätöksenteon mal- lissa. Jotta lainvalmistelua voitaisiin pitää tosiasiallisesti rationaaliseen päätöksentekoon verrattavissa olevana toimintana, tulee lainvalmistelussa näkyä rationaalisen päätöksenteko- prosessin tärkeimmät vaiheet.

Lainvalmistelu rationaalisena toimintana voidaan kiteyttää selkeisiin vaiheisiin. Ensim- mäiseksi tunnistetaan epäkohta tai ongelma yhteiskunnassa. Toisena asetetaan tavoite epä- kohdan korjaamiselle ja kolmantena arvioidaan erilaisia sääntelykeinoja tavoitteeseen pää- semiseksi. Neljäntenä analysoidaan eri vaihtoehtojen vaikutuksia. Viimeisenä valitaan parhain keino tavoitteeseen pääsemiseksi ja seurataan tavoitteen toteutumista. Euroopan komission vaikutusten arviointiohjeissa on havaittavissa lainvalmisteluprosessin yhteneväisyys rationaalisen päätöksentekoprosessin kanssa.⁴¹ Rationaalisen lainvalmistelun ihanteet näyttäy- tyvät kotimaisten lainvalmisteluohjeiden lisäksi siis myös kansainvälisissä suosituksissa.

39 Tala 2005, s. 14–15 ja 89–90.

40 Keinänen – Vuorela 2015, s. 171–172.

41 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 2.

(22)

Rationaalisen päätöksenteon teorian lähtökohtana on, että sekä lainvalmistelu että sääntelyn täytäntöönpano nähdään luonteeltaan rationaalisena, järkeen perustuvana ja järkeä korosta- vana, suunnitteluna. Rationaalisesti valmisteltujen lakien tulisi palvella yhteiskunnan yleistä etua. Rationaalisen päätöksenteon mallin kohdalla on hyvä huomata, että lainvalmistelu ei suinkaan ole ainoa mahdollinen päätöksentekotilanne, jossa tätä mallia voidaan soveltaa, vaan esimerkiksi myös julkisen hallinnon organisoinnissa voi päätöksentekoa tehdä rationaalisen mallin keinoin.⁴²

2.2 Parempaa sääntelyä lainvalmisteluohjeilla

2.2.1 Hallituksen esitysten laatimisohjeet vuosilta 2004 ja 2019

Kuten edellä on käynyt ilmi, lainvalmisteluprosessia ei säännellä lain tasolla, vaan valmistelun tueksi on kehitetty erilaisia ohjeita ja oppaita, joita käsitellään seuraavaksi.

Hallituksen esitysten laatimisohjeet ovat yleistävä esitys ja ohjeistus siitä, minkälaiseksi hallituksen esitykset tulisi laatia. Laatimisohjeissa on sekä sisällöllisiä että rakenteellisia ohjeita, joista tässä tutkielmassa keskitytään sisällöllisiin ohjeistuksiin, ja nimenomaan niihin neljään teemaan⁴³, joista kerätty tutkimusaineisto koostuu. Laatimisohjeet sisältävät yleiset suuntaviivat hallituksen esitysten laatimiseksi ja niissä korostetaan ohjeiden noudattamisen tärkeyttä: ”Ohjeista ei tule poiketa ilman erityistä syytä”.⁴⁴ Hallituksen esitysten laatimisohjeiden lisäksi tässä tutkielmassa tarkastellaan myös vaikutusten arviointiohjeita, kuulemisohjeita sekä lainkirjoittajan opasta ja lainvalmistelun prosessiopasta, jota on käsitelty jo luvussa 2.1.2.

Hallituksen esitysten laatimisohjeita on uudistettu vuonna 2019, mutta tässä tutkielmassa puhuttaessa hallituksen esitysten laatimisohjeista, tarkoitetaan vuoden 2004 ohjeita, jotka ovat olleet voimassa tässä tutkielmassa käytetyn tutkimusaineiston keräämisen aikana.

Hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HELO-ohjeet 2004) mukaan esityksissä on käytet- tävä mahdollisuuksien mukaan laatimisohjeista ilmenevää jaottelua ja vakio-otsikointia. En- simmäisenä hallituksen esityksessä on esiteltävä esityksen pääasiallinen sisältö, jonka tarkoituksena on olla ikään kuin tiivistelmä käsillä olevasta esityksestä. Tämän jälkeen merkit- tävän osan hallituksen esityksestä muodostavat yleisperustelut, jotka kattavat johdannon, nykytilan kuvauksen, esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset, vaikutukset, asian

42 Pakarinen 2012, s. 38–40.

43 Sääntelyn syyt ja tavoitteet, vaihtoehtoiset ohjauskeinot, vaikutusten arviointi ja sidosryhmien kuuleminen.

44 Oikeusministeriö 2004, s. 7.

(23)

valmistelun sekä käsillä olevan esityksen mahdollisen riippuvuuden muista esityksistä.

Yleisperustelujen jälkeen esityksessä on erikseen oltava yksityiskohtaiset perustelut, jotka käsittävät lakiehdotusten perustelut, tarkemmat säännökset ja määräykset, voimaantulon sekä lakiehdotuksen suhteen perustuslakiin ja säätämisjärjestyksen. Toiseksi viimeisenä ko- konaisuutena ovat itse lakiehdotukset ja viimeisenä liitteet, kuten rinnakkaistekstit ja asetus- luonnokset.⁴⁵

Hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan esityksessä on selostettava kulloinkin käsillä olevan sääntelyhankkeen syyt ja lisäksi perustella ne. Yleisperusteluissa on esitettävä paitsi miksi ja miten sääntelyä on tarpeellista muuttaa taikka uudistaa, myös kuvattava olosuhteet ja sääntelyn nykytila, joihin muutosta ehdotetaan.⁴⁶ Voimassaolevan lainsäädännön kuvaus osana nykytilan arviointia on olennaista, koska hallituksen esityksissä on pystyttävä esittä- mään ne ongelmat taikka epäkohdat, joihin ehdotetulla säännöksellä haetaan muutosta.⁴⁷ Sääntelyn tarve perusteluineen on pystyttävä ilmaisemaan hallituksen esityksessä.

Laatimisohjeissa korostetaan paitsi esityksen tavoitteiden esiin tuomista, myös keinot tavoitteiden saavuttamiseksi on selostettava sekä perusteltava huolellisesti. Hallituksen esityk- sessä on kyettävä esittämään syyt sille, miksi juuri kussakin lakihankkeessa valittu keino on parhain tapa tavoitteiden saavuttamiseksi. Esityksestä on käytävä ilmi myös muiden vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointi osana lainvalmisteluprosessia: esityksessä on kuvattava mitä ja minkälaisia muita vaihtoehtoisia ratkaisumalleja tai ohjauskeinoja ehdotuksessa on harkittu ja miksi on päädytty kulloinkin valittuun sääntelykeinoon. Tavoitteiden, keinojen ja vaikutusten on oltava siten sopusoinnussa keskenään, että niiden väliset syy-seuraussuhteet pystytään hallituksen esityksessä osoittamaan.⁴⁸

Sääntelyn tarpeen, tavoitteiden sekä vaihtoehtoisten sääntelykeinojen punninnan lisäksi laatimisohjeissa painotetaan sääntelyn täytäntöönpanon kuvausta. Hallituksen esityksessä on tuotava ilmi, miten ehdotetut säännökset on tarkoitus implementoida osaksi muuta lainsää- däntöä ja lisäksi, onko ehdotettujen säännösten täytäntöönpanon tueksi tarkoitus toteuttaa jonkinlaisia tukitoimenpiteitä, kuten koulutusta. Esityksessä on myös ilmoitettava, aiotaanko ehdotetun sääntelyn vaikutuksia seurata jälkikäteen.⁴⁹ Hallituksen esitykseen on näin ollen

45 Oikeusministeriö 2004, s. 10–12.

(24)

sisällytettävä myös arvioita sääntelyn täytäntöönpanosta ja muista mahdollisista toimenpi- teistä, joita ehdotetusta sääntelystä seuraa.

Hallituksen esitysten laatimisohjeet sisältävät kuvauksen ja ohjeen siitä, mitkä kaikki vaikutukset esityksessä tulee arvioida. Laatimisohjeiden mukaan jokaisessa hallituksen esityk- sessä on vaikutusarvioinnissa otettava huomioon neljä vaikutusaluetta: taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset. Lisäksi on selostettava, miten vaikutusarviointi on tehty. Laatimisohjei- den mukaan esityksessä on tuotava ilmi kaikki merkittävät vaikutukset.⁵⁰ Vaikutusten arvioinnista on kuitenkin laadittu myös tarkemmat ja yksityiskohtaisemmat arviointiohjeet, jotka täydentävät hallituksen esitysten laatimisohjeita.⁵¹

Hallituksen esitysten yleisperusteluissa on kuvattava myös varsinaista asian valmistelua.

Esityksestä on käytävä ilmi valmisteluvaiheet ja valmisteluaineisto sekä lausunnot. Valmis- telua kuvaavassa jaksossa selostetaan valmistelun kulku ja valmisteluun osallistuneet toimi- jat. Myös valmistelun aikana kuullut lausunnonantajat on ilmoitettava. Esityksessä ei ole tarkoituksenmukaista selostaa yksityiskohtaisesti lausuntojen sisältöä, vaan esille on tuotava ainoastaan lausuntojen päälinjat. Mikäli lausunnonantajat ovat olleet eri mieltä ehdotetun ratkaisun kanssa, on tällöin esityksessä perusteltava, miksi on siitä huolimatta päädytty rat- kaisuun, joka on erisuuntainen kuin asiassa saadut lausunnot.⁵²

Ennen yksityiskohtaisia perusteluja on hallituksen esityksessä vielä arvioitava ehdotusten riippuvuutta muista esityksistä. Esityksessä on mainittava, mikäli samanaikaisesti annetta- viin hallituksen esityksiin sisältyy samoja lainkohtia koskevia muutosehdotuksia.⁵³ Hallituk- sen esitysten laatimisohjeissa ohjeistetaan myös esitysten yksityiskohtaisten perustelujen laatimiseen, mutta niitä ei käsitellä tässä tutkielmassa, sillä tutkimusaineisto koostuu vain yleisperusteluihin kuuluvista osa-alueista.

Hallituksen esitysten laatimisohjeita vuodelta 2004 on uudistettu oikeusministeriön asetta- massa työryhmässä ja uusi opas on hyväksytty toukokuussa 2019. Uusia hallituksen esitysten laatimisohjeita on kehotettu noudattamaan jo syyskaudella 2019 eduskunnalle annetta- viin hallituksen esityksiin.⁵⁴

51 Oikeusministeriö, Säädösehdotusten vaikutusten arviointi -ohjeet, 2007.

54 Valtioneuvoston kanslia 2019.

(25)

Kuten aiemmissakin laatimisohjeissa, myös uusissa, vuoden 2019, hallituksen esitysten laatimisohjeissa tavoitteeksi on asetettu, että esitykset kirjoitetaan tiiviiksi.⁵⁵ Edelleen hallituksen esityksissä suositaan yleiskieltä ja laajaa tietopohjaa. Uuden sääntelyn tarpeellisuus ja tavoitteet sekä keinot sääntelyn toteuttamiseksi on perusteltava, kuten aiemmissakin ohjeissa. Ohjeissa tuodaan edelleen ilmi mallirakenteet ja -otsikoinnit, joista voidaan, kuten aiemminkin, tarvittaessa poiketa. Hallituksen esitykset jaetaan uusien laatimisohjeiden mukaan eri kategorioihin, joita ovat perusrakenteinen esitys, EU-taustainen esitys, valtiosopi- mustaustainen esitys ja monitaustainen esitys. Jaottelu tehdään sen mukaan, laaditaanko esitys yksinomaan kansallisista syistä, EU-säädöksen täytäntöönpanemiseksi, valtiosopimuk- sen hyväksymiseksi vai kahdesta viimeiseksi mainitun vaihtoehdon yhdistelmän suoritta- miseksi.⁵⁶

Sisällöllisesti uudet ohjeet eivät juurikaan eroa vanhoista ohjeista, mutta joitakin muutoksia ohjeisiin on kuitenkin tehty. Uusien hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan perusteluja ei enää jaotella yleisperusteluihin ja yksityiskohtaisiin perusteluihin. Asioiden esittä- misjärjestys ja malliotsikointi ovat kokeneet joitakin muutoksia, ja ohjeissa onkin liitteenä mallirakenteet kolmelle erilaiselle hallituksen esitykselle. Uudessa oppaassa on tavoiteltu hallituksen esitysten laatimista paitsi tiiviimmiksi, myös vähemmän toistoa sisältäviksi jär- jestelmällisiksi kokonaisuuksiksi.⁵⁷

Tässä tutkielmassa tarkastelun kohteena ovat vain vuoden 2004 hallituksen esitysten laatimisohjeet, koska tämän tutkielman aineiston keräämishetkellä ovat voimassa vielä olleet vanhat, vuoden 2004 hallituksen esitysten laatimisohjeet. Näin ollen lainvalmistelijat ovat perustaneet vastauksensa vanhoihin, vielä silloin voimassa olleisiin, ohjeisiin. Seuraavissa kappaleissa ja luvuissa puhuttaessa hallituksen esitysten laatimisohjeista viitataan nimenomaan vanhoihin, vuoden 2004 laatimisohjeisiin.

2.2.2 Vaikutusten arviointiohjeet

Oikeusministeriön laatimat vaikutusten arviointiohjeet täydentävät edellä kuvattuja hallituksen esitysten laatimisohjeita. Ehdotusten vaikutuksia voidaan luonnehtia säännösten sovel- tamisesta aiheutuviksi seurauksiksi. Vaikutusarvioinnin tulee kattaa vaikutusalueiltaan aina- kin olennaisimmat vaikutuslajit, jotka ovat taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset.

55 Hallituksen esitysten laatimisohjeet 2019, kohta Hallituksen esitysten laatimisohjeet.

(26)

Arvioinnissa on keskityttävä kunkin esityksen osalta niihin olennaisiin vaikutuksiin, joita eri sääntelyvaihtoehdoilla on. Vaikutusten arviointiohjeissa korostetaan vaikutusarvioinnin tär- keyttä osana lainvalmisteluprosessia ja vaikutusarviointiin onkin kiinnitettävä huomiota heti valmistelun alusta alkaen. Vaikutusarvioinnin keskeinen tehtävä on tiedon tuottaminen sään- telyhankkeen eri ratkaisuvaihtoehtojen vaikutuksista, jotta päätöksentekijöillä on riittävästi tietoa eri toteuttamisvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista päätöksentekoa varten. Hyvä vaikutusarviointi on suoraan yhteydessä lainsäädännön laatuun.⁵⁸

Vaikutusarvioinnissa eri vaikutuslajien arviointien lisäksi on tärkeää arvioida vaikutuksia myös sen kannalta, ovatko vaikutukset ennemmin tavoiteltuja vaikutuksia tai hyötyjä, vaiko enemmänkin kustannuksia tai jopa kielteisiä vaikutuksia. Samaten, valmistelun aikana on pyrittävä tunnistamaan eri ratkaisuvaihtoehtojen riskejä sekä odottamattomia vaikutuksia.

Lisäksi vaikutusten arvioinnissa on hyvä huomioida, että vaikutukset voivat olla joko välit- tömiä tai välillisiä, eivätkä vaikutukset välttämättä ole aina yksiselitteisiä tai suoria, vaan ne voivat syntyä erilaisten tekijöiden yhteisvaikutuksesta tai useiden tapahtumaketjujen seu- rauksena. Kokonaiskäsityksen muodostaminen on olennaista vaikutusarvioinneissa.⁵⁹ Vaikutusarvioinnilla on erilaisia tavoitteita ja tehtäviä lainvalmistelun eri vaiheissa. Aivan lainvalmistelun alussa on kyettävä tunnistamaan kunkin lakihankkeen osalta merkitykselli- set vaikutusalueet ja vaikutukset eri toimintamallien ja ratkaisukeinojen osalta. Esivalmiste- lun aikana on arvioitava, käsittääkö kyseessä oleva hanke sellaiset tavoitteet, joiden saavut- taminen edellyttää uutta lainsäädäntöä vai olisiko tavoitteet mahdollista saavuttaa muilla, kevyemmillä keinoilla. Jo alkuvaiheessa tulee arvioida tarvittavan vaikutusarvioinnin laa- juus sekä arvioinnin suorittamistavat. Heti lainvalmisteluprosessin alussa on pyrittävä tunnistamaan, minkälaisia vaikutuksia valmistelun kohteena olevilla hankkeilla on ja kuinka eri toimintavaihtoehdot ja niiden vaikutukset eroavat toisistaan. Havaintoja alkuvaiheen lainvalmistelun vaikutusarvioinnista tulisi kirjata esimerkiksi muistioon.⁶⁰ Vaikutusarvioin- nissa, etenkin eri vaikutusten tunnistamisessa, lainvalmistelijoiden apuna on tarkistuslista, joka löytyy vaikutusten arviointiohjeiden lopusta. Tarkistuslistan on tarkoitus auttaa lainval- mistelijoita havaitsemaan olennaisia vaikutuksia, joita kulloinkin käsillä olevaan valmisteluun liittyy. Vaikutusarviointi on tarkoitus kohdentaa nimenomaan olennaisten vaikutusten

58 Oikeusministeriö 2007a, s. 3 ja 7–8.

59 Oikeusministeriö 2007a, s. 8.

60 Oikeusministeriö 2007a, s. 10–11.

(27)

arviointiin. Tarkistuslista ei ole tyhjentävä, vaan säädöshankkeella voi olla muitakin, erilaisia tai harvinaisempia vaikutuksia, joita ei tarkistuslistaan ole sisällytetty.⁶¹

Kun valmistelu etenee, tulee eri toimintavaihtoehtojen vaikutusarviointia syventää. Vaiku- tusarvioinnin yhteydessä on syytä hyödyntää sidosryhmien, viranomaisten ja asiantuntijoiden kuulemista sekä lausuntoja. Kuulemista olisikin aiheellista käyttää hyödyksi koko lainvalmisteluprosessin ajan, eikä pelkästään lausuntovaiheessa. Perusvalmistelun vaiheessa to- teutetaan varsinainen vaikutusten arviointi ja lausuntokierroksen jälkeen voidaan jatkoval- misteluvaiheessa vaikutusarviointia vielä tarkentaa lausuntojen perusteella. Vaikutusarvi- oinnin tulokset, on jo tässä vaiheessa, perusvalmistelussa tehtävän arvioinnin jälkeen, kirjat- tava valmisteluasiakirjoihin, jotta saadut tiedot ovat käytettävissä lainvalmistelun edetessä.

Hallituksen esitykseen kirjataan vaikutusarvioinnin keskeiset tulokset, arvioinnin suoritta- mistapa, arvioinnin tietolähteet, kuuleminen vaikutuksiin liittyen ja oletukset, joihin arviointi perustuu. Päätöksentekovaiheessa on edelleen tärkeää, että mahdolliset erilliset ja täy- dentävät vaikutusarviointiasiakirjat ovat käytettävissä päätöksenteon aikana hallituksen esitykseen kirjattujen tietojen lisänä.⁶²

Etukäteisen vaikutusten arvioinnin lisäksi vaikutusarviointiin kuuluu toteutuneen lakihankkeen vaikutusten seuranta jälkikäteen eli jälkikäteinen vaikutusten arviointi. Tällöin arvioidaan sekä tavoitteiden saavuttamista että mahdollisia muutostarpeita. Tarkoituksena on saada tietoa siitä, kuinka hyvin sääntelyn tavoitteet on saavutettu vai tarvitaanko muutoksia.

Vaikutusten toteutumisen seuranta jälkikäteen kuuluu olennaisesti säädösten täytäntöönpa- noon. Tällöin arvioidaan, ovatko ennakoidut vaikutukset toteutuneet ja onko mahdollisesti ilmennyt sellaisia vaikutuksia, joita ei ole osattu ennakoida ennen päätöksentekoa. Jo lain- valmisteluvaiheessa tulisi vaikutusten jälkikäteisen arvioinnin toteuttamista pohtia.⁶³

Komissio on julkaissut vaikutusarviointiohjeistuksen Impact Assessment Guidelines, SEC (2005), jonka pohjalta vaikutusten arviointi laaditaan EU:ssa. Komission vaikutusarvioin- tiohjeistus sisältää taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöön liittyvien asioiden arvioinnin. Koska EU-tason vaikutusarvioinnissa ei pystytä huomioimaan yksittäisten jäsenval- tioiden erityistarpeita, on Suomessa valtioneuvoston ja ministeriöiden pyrittävä

62 Oikeusministeriö 2007a, s. 8 ja 11–12.

63 Oikeusministeriö 2007a, s. 9 ja 13.

(28)

ennakoimaan nimenomaan Suomen kannalta merkittäviä unionin tason säädöshankkeita ja arvioimaan niiden vaikutuksia kansallisella tasolla.⁶⁴

Vaikutusarvioinnissa mahdollisia tietolähteitä ovat esimerkiksi jo olemassa olevat tilastot ja tutkimukset. Olennaista on hyödyntää myös sidosryhmien, asiantuntijoiden sekä sääntelyn kohdetahojen kuulemista. Ulkopuolisilta asiantuntijatahoilta voidaan tilata erillisiä selvityk- siä etenkin sellaisissa tilanteissa, kun vaikutusten arvioidaan olevan merkittäviä ja moni- muotoisia. Hyödyllistä vaikutusarvioinnin kannalta voi olla pyrkiä hyödyntämään aiemmin toteutetuista samantyyppisistä hankkeista saatuja kokemuksia. Vaikutusten arviointiin on olemassa erilaisia menetelmiä, sekä määrällisiä että laadullisia. Vaikka vaikutuksia ei olisi mahdollista arvioida täsmällisesti, on siitäkin huolimatta pyrittävä arvioimaan vaikutusten suuruusluokkaa, suuntaa ja vaikutusketjuja.⁶⁵

Hallituksen esityksissä vaikutukset selostetaan vaikutuslajeittain. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon vaikutukset kotitalouksiin, yrityksiin, julkiseen talouteen sekä kansantalouteen. Tavoitteena taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on sen varmista- minen, että valmisteilla oleva sääntely tukee mahdollisimman hyvin talouskasvua, työlli- syyttä, yrityksiä ja kilpailukykyä sekä kansalaisten hyvinvointia. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa selvitetään ensin, koskeeko valmisteilla oleva sääntely kotitalouksia, yrityksiä vai kuntia tai valtiota. Sen jälkeen vaikutuksia arvioidaan laajemmin julkisen talouden ja kansantalouden kannalta.⁶⁶

Viranomaisten toimintaan kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa otetaan huomioon vaikutuksia viranomaisten keskinäisiin suhteisiin, tehtäviin ja menettelytapoihin, henkilöstöön ja organisaatioon sekä hallinnollisiin menettelyihin ja kustannuksiin.⁶⁷ Ympäristövaikutusten osalta on arvioitava vaikutuksia ihmisten terveyteen ja elinoloihin, maaperään, vesiin, il- maan, kasvillisuuteen ja luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, luonnonva- roihin ja näiden mainittujen vuorovaikutussuhteisiin. Ympäristövaikutukset voivat ilmentyä paitsi toivottuina, positiivisina ja haluttuina vaikutuksina, myös negatiivisina sivuvaikutuk- sina. Useimmiten ympäristövaikutukset ovat välillisiä ja ne syntyvät varsinaisten muiden