Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointi hallituksen esityksissä

Vaihtoehtoisia sääntelykeinoja koskeva kysymyskokonaisuus käsittelee ensinnäkin, kuinka hyvin vaihtoehtoisia sääntelykeinoja ja niiden hyödyntämismahdollisuuksia arvioidaan hal-lituksen esityksissä. Toisen osakysymyksen aiheina ovat lainvalmistelijoiden tiedot ja taidot koskien vaihtoehtoisia keinoja sekä kuinka hyvin valmisteluohjeet tukevat vaihtoehtojen ar-viointia käytännössä. Viimeisenä analysoidaan, kuinka paljon lainvalmistelijoilla tosiasiassa on vaikutusmahdollisuuksia vai onko lakitasoinen sääntely jo valmiiksi valittu ratkaisu.

Sääntelyn merkittävimmät sisältökysymykset voidaan jakaa kahteen ryhmään. Kaikkein pe-rustavimmat valinnat liittyvät sääntelystrategioihin, kuten siihen, tuleeko asiassa säätää ko-konaan uusi laki vai onko tavoitteet mahdollista saavuttaa muuttamalla jo voimassa olevaa säädöstä. Toinen sisältökysymyksiä sisältävä ryhmä koostuu sääntelykeinoista ja niihin liit-tyvistä sisältöratkaisuista. Viime vuosikymmeninä on entisestään korostettu lainvalmisteli-jan velvollisuutta selvittää ja punnita useita erilaisia sisällöllisiä vaihtoehtoja uudistukselle.

Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointia on pyritty lisäämään jo sen vuoksi, että lainval-mistelijat päätyvät helposti tuttuun ja turvalliseen, perinteiseen oikeudelliseen sääntelyyn.

Tästä on pyritty pääsemään irti luomalla velvollisuus vaihtoehtojen arviointiin. Vaihtoehtoi-sia sääntelykeinoja ja niiden hyötyjä perustellaan muun muassa sillä, että vaihtoehtojen tar-kastelu ja selvittäminen mahdollistavat niiden vahvuuksien ja heikkouksien vertaamisen, jolloin valmistelussa keskitytään myös muihin kuin laintasoisen sääntelyn vaihtoehtoon. Li-säksi korostetaan, että mikäli hankkeilta halutaan laadukkaampia tuloksia, on myös keino-valikoiman oltava monipuolisempaa ja parempaa.¹⁵⁹ Tässä tutkielmassa on kyse nimen-omaan sääntelykeinoista.

Sääntelykeinoilla tarkoitetaan sääntelystrategioita suppeampia ratkaisuja, joilla valittua stra-tegiaa toteutetaan.¹⁶⁰ Vaihtoehtoisia sääntelykeinoja voidaan katsoa olevan sekä sellaisia, joihin sisältyy jollakin tapaa oikeudellista sääntelyä, että sellaisia, joihin ei sisälly lainkaan oikeudellista sääntelyä. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvat keinot ovat aidosti vaihtoehtoja oikeussääntelylle ja toteuttavat erilaisia, jopa innovatiivisia, toimintamalleja.¹⁶¹

Vaihtoehtoisista sääntelykeinoista ei voida tehdä tyhjentävää listausta, sillä ne ovat yhdis-teltävissä ja muunneltavissa kulloinkin käsillä olevan hankkeen tarpeiden mukaisesti. Vaih-toehtoisia keinoja on kuitenkin mahdollista luokitella joihinkin pääryhmiin, kuten esimer-kiksi Tala on tehnyt. Ensimmäiseen kategoriaan, informaatio-ohjaukseen, kuuluvat tiedotta-minen, neuvonta ja suostuttelu. Toinen pääryhmä on itsesääntely, jossa jokin tietty elinkei-noala tai ammattiryhmä laatii omaa ammattitoimintaansa koskevaa säännöstöä. Kolmas ka-tegoria on julkisten varojen osoittaminen tiettyyn tarkoitukseen. Tällöin vaikuttamisen väli-neenä käytetään lain sijasta rahaa. Neljäntenä, sääntelyä on mahdollista toteuttaa myös yh-teistoimintana tai yhteisenä suunnitteluna, jolloin voidaan puhua yhteissääntelystä. Viides ryhmä ovat erilaiset ei-sitovat ohjeistot ja toimintasuositukset. Kuudentena, julkinen

159 Tala 2005, s. 108–109.

160 Tala 2005, s. 170, 176.

161 Tala 1999, s. 68.

päätöksentekijä voi esittää uhan sääntelytoimen asettamisesta, mikäli asia ei muulla tavoin korjaannu. Viimeisenä, julkisen päätöksentekijän nimenomainen päätös voi olla pidättäytyä sääntelytoimista kokonaan. On harkittava tarkoin, ovatko sääntelytoimet ylipäänsä riittävän perusteltuja, sillä kehno sääntely on usein huonompi vaihtoehto kuin että sääntely puuttuisi kokonaan.¹⁶²

Käytännön sääntelyssä on useimmiten kyse eri sääntelykeinojen yhdistelmistä, kuten lain-säädännöstä, jota täydennetään informaatio-ohjauksella. Jokaisella yksittäisellä sääntelykei-nolla nähdään olevan sekä heikkouksia että vahvuuksia, jolloin useampaa eri keinoa yhdis-tämällä voidaan saada aikaan tavoitteenasettelun kannalta optimaalisin ratkaisu.¹⁶³

Hyvä lainvalmistelukäytäntö sekä lainvalmisteluohjeet edellyttävät, että lainvalmistelijan on perusteltava valittu sääntelykeino.¹⁶⁴ Suomalaiset hallituksen esitysten laatimisohjeet ovat sisältäneet vaatimuksen vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnista jo vuodesta 1976 läh-tien. Siitäkin huolimatta, että vaihtoehtojen arviointia on yksiselitteisesti edellytetty lainval-misteluohjeissa alusta lähtien, on sen noudattaminen ollut vajavaista. Esimerkiksi vuoden 1994 hallituksen esityksistä vain neljä prosenttia sisältää tietoja vaihtoehtoisista keinoista.¹⁶⁵ Tämän tutkielman osalta tulokset eivät ole juurikaan parantuneet.

Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan, kuinka hyvin vaihtoehtoisia sääntelykeinoja arvi-oidaan hallituksen esityksissä. Ehdoton enemmistö lainvalmistelijoista kokee, ettei vaihto-ehtoisia keinoja arvioida lainkaan lainvalmisteluprosessissa. Eräs vastaaja toteaa:

”--valtaosa ainakin omassa yksikössäni ei hallitusten esityksiä kirjoittaessa ota huomioon lainkaan erityyppisiä mahdollisuuksia sääntelyn rakentamisessa. Osittain tämä mielestäni johtuu siitä, että aikaa ei yksinkertaisesti ole miettiä sitä millä tavalla asia voitaisiin mahdol-lisesti ratkaista paremmin tai tehokkaammin ja osittain myös sisäisistä rakenteista.”

Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointia edellytetään osana jokaista lainvalmistelupro-sessia. Esityksessä on selvitettävä vaihtoehtoisia sääntelykeinoja sekä niiden mahdolliset hyöty- ja haittavaikutukset. Lisäksi on tuotava ilmi tehtyä vertailua eri sääntelykeinojen vä-lillä sekä ne syyt, joiden perusteella valittuun keinoon on päädytty.Vertailuun on otettava mukaan myös se vaihtoehto, ettei mitään tehtäisi.¹⁶⁶ Hallituksen esitysten laatimisohjeet

162 Tala 1999, s. 78–81.

163 Pakarinen 2012, s. 48.

164 Tala 2005, s. 115.

165 Tala 1999, s. 72, 69.

166 Oikeusministeriö 2004, s. 9, 14.

eivät kuitenkaan ohjaa sääntelykeinojen vertailua tai arviointia sen enempää, vaan velvoite arvioida erilaisia keinoja jää hyvin teoreettiselle tasolle vaille käytännön merkitystä. Tähän ovat kiinnittäneet huomiota myös lainvalmistelijat vastauksissaan.

”Voi olla, että laintasoinen sääntely on helpompaa, koska muita vaihtoehtoja ei tunnisteta”

Aineiston analyysin perusteella vaihtoehtoisten keinojen arvioiminen on edelleen lainval-mistelijoiden näkemysten mukaan varsin vajavaista ja heikkoa. Lainvalmistelijat korostavat vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin olevan usein hyvin haasteellista ja ongelmallista johtuen jo heti lainvalmistelun alussa valituksi tulleesta lain tasoisesta sääntelystä:

”Hallituksen esitysten arvio vaihtoehtoisista sääntelyratkaisuista jää usein pinnalliseksi. Siinä vaiheessa, kun hallituksen esitystä tai säädöstä aletaan valmistella, hallinnossa on jo tehty ratkaisu sääntelytavasta”

Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan ennen kaikkea sitä, kuinka hyvin hallituksen esi-tyksissä arvioidaan vaihtoehtoisten sääntelytapojen sopivuutta sääntelyratkaisuna. Lainval-mistelijoiden vastaukset puhuvat karua kieltä. Vaihtoehtoisia keinoja ei ministeriöissä arvi-oida, sillä sille ei näytä olevan tarvetta. Lainvalmistelijat myös kokevat, että vain lain tasoi-sella sääntelyllä kyetään saavuttamaan halutut tavoitteet. Silti, osa vastaajista näkee vaihto-ehtoisten keinojen potentiaalin ja toivoisi niitä hyödynnettävän enemmän lainvalmistelussa:

”Olen vakuuttunut siitä, että vaihtoehtoisilla sääntelyratkaisuilla on oma tärkeä roolinsa vel-voittavan lainsäädännön rinnalla, ja niitä tulisi osata hyödyntää paremmin erilaisten ongel-mien ratkaisussa. Ne eivät kuitenkaan mielestäni voi korvata velvoittavaa lainsäädäntöä, sillä yleisen edun turvaaminen edellyttää lähes aina joidenkin osapuolien etujen vähenemistä, mi-hin ei päästä pelkillä vapaaehtoisilla ja pehmeillä keinoilla. Niitä voi kuitenkin hyödyntää velvoittavan lainsäädännön rinnalla.”

Vastauksista ilmenee, että lainvalmistelun sisäiset rakenteet sekä pinttyneet ajattelutavat ja usko lakiin ainoana mahdollisena vaihtoehtona ajavat poikkeuksetta muiden, kevyempien sääntelykeinojen ja niitä ehdottaneiden ministerien yli. Vastaukset jakavat lainvalmistelijat myös kahteen. Ensinnäkin niihin, jotka näkevät vaihtoehtoiset sääntelykeinot mahdollisuu-tena ja uskovat niillä voivan saavuttaa paljon, ja toiseksi niihin, jotka eivät usko vaihtoeh-toisten keinojen tuovan mitään uutta tai muutoinkaan parantavan sääntelyn laatua.

”Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen systemaattinen arvioiminen olisi tietysti hyödyllistä, mutta monen lainvalmistelijan aivot taitavat olla aika hyvin lailla sementoituneita ”lakiuskovai-siksi” niin, että ainoastaan pakottavia lainsäädäntötoimia pidetään realistisina vaihtoehtoina.

Muiden keinojen hyödyntäminen vaatisi lisäksi tietysti osaamista, jota taas ei kiireiden ja päälle painavien lakihankkeiden vuoksi kerkeä kartuttaa.”

Vastaajat tuovat esille erityisiä ongelmakohtia vaihtoehtojen arviointiin liittyen. Ensinnäkin, sääntelyratkaisut annetaan usein valmiina. Kun asia tulee ministeriöön valmisteltavaksi, on asiassa jo päätetty, että sääntely toteutetaan lain tasolla. Vaihtoehtoisesti, tilanteessa ei vält-tämättä ole muuta vaihtoehtoa kuin oikeudellinen sääntely. Myöskään jo olemassa olevan lain muuttamista harvoin edes ajatellaan muun kuin lain tasolla toteutettavaksi, eikä se vält-tämättä edes olisi mahdollista. Myös perustuslaki asettaa omat rajoituksensa kevyemmille sääntelykeinoille. Lisäksi, resurssit muodostavat merkittävän ongelman. Aikaa ja rahaa ei vastausten perusteella näytä olevan riittävästi vaihtoehtoisten keinojen realistiselle harkin-nalle. Vastauksista nousee usein esiin myös osaamisen ja koulutuksen puute. Mikäli lainval-mistelija haluaisi arvioida vaihtoehtoisia keinoja jonkin tavoitteen toteuttamiseksi, vaatii se paljon aikaa ja oma-aloitteisuutta.

Aineiston analyysistä selviää, että yksikään vastaaja ei pidä vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin nykytilaa riittävänä. Vaihtoehtojen punninta nähdään suurimmassa osassa vas-tauksista kokonaan hallituksen esityksistä puuttuvana elementtinä, vaikka laatimisohjeissa-kin oleva edellytys vaihtoehtojen arvioinnille tiedetään ja tunnistetaan.

”Hallituksen esityksissä ei tuoda vaihtoehtoisten sääntelytapojen sopivuutta sääntelyratkai-suna esiin mielestäni juuri koskaan.”

Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin puuttumista perustellaan eniten sillä, että laki-hanke tulee ministeriöön jo ikään kuin valmiina pakettina siten, ettei sen sääntelyratkaisuihin pystytä enää vaikuttamaan. Lakitasoista sääntelyä pidetään valmiiksi valittuna. Lainvalmis-telijat kokevat vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin eritoten ongelmallisena osana lainvalmisteluprosessia. Vaihtoehtojen arviointia tulisi lainvalmistelijoiden näkemysten mu-kaan tehdä jo paljon aikaisemmassa vaiheessa, jotta sillä olisi tosiasiallista merkitystä.

”Yleensä on kuitenkin varsin selvää, että kun hallituksen esitystä ryhdytään valmistelemaan, niin oletuksena on, että laki on tarpeellinen.”

Voidaan myös pohtia sitä, kuten lainvalmistelijoiden vastauksistakin ilmenee, että kuinka usein ja kuinka paljon vaihtoehtoisia sääntelykeinoja ja niiden mahdollisuuksia on tosiasi-assa arvioitu jo ennen kuin asia on tullut ministeriöön valmisteltavaksi. Aiheesta on nimittäin saatettu lainvalmistelijoiden vastausten perusteella keskustella paljonkin koskien sitä, min-kälainen sääntely olisi parhain mahdollinen vaihtoehto, mutta tällaisesta keskustelusta ei

välttämättä jää minkäänlaista jälkeä valmisteluasiakirjoihin. Samoin on myös mahdollista, että vaihtoehtoja tosiasiassa pohditaankin, mutta tämä pohdinta ei päädy hallituksen seen saakka. Lainvalmistelijat nimittäin kokevat hyödyttömäksi kirjata hallituksen esityk-seen jotakin sellaista, jolla ei koeta olevan merkitystä itse esityksen kannalta.

Kun asiasta kirjoitetaan hallituksen esitys, on selvää, että asiaa tullaan sääntelemään lailla.

Lainvalmistelijat toisaalta kokevat vaihtoehtoisten keinojen arvioinnin ja punninnan tär-keänä, mutta toisaalta he pitävät sitä tarpeettomana enää siinä vaiheessa, kun hallituksen esitystä ollaan kirjoittamassa.

”Eli kun lainvalmisteluprojekti on jo kerran aloitettu, silloin on jo päätetty, että vaihtoehtoisia keinoja ei käytetä.”

Aineiston analyysin tulokset ovat hyvin samansuuntaisia verrattuna aiheesta aiemmin teh-tyihin tutkimuksiin. Vuonna 2009 on havaittu, että oikeudelliselle sääntelylle vaihtoehtoisia keinoja on pohdittu ainoastaan viidessä prosentissa hallituksen esityksiä.¹⁶⁷ Vuonna 2010 vaihtoehtoja ei ollut arvioitu lainkaan 70 prosentissa kaikista hallituksen esityksistä. Sama luku vuonna 2011 on 74 prosenttia. Vaihtoehtojen esittäminen ja vertailu on ollut myös eri-tyisen heikolla tasolla, eikä sitä juuri ilmene hallituksen esityksistä.¹⁶⁸

Lainvalmistelussa nähdään vallitsevan tiedollinen epävarmuus esimerkiksi sääntelyn eri kei-novaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista. Nykyinen tietämys erilaisista vaihtoehtoisista sääntelykeinoista jää kauas tavoitellusta. Teoreettinen tieto vaihtoehdoista on myös kansain-välisesti kapeaa ja kehittymätöntä. Epävarmuus aiheuttaa lainvalmistelussa helposti varovai-suuden uusien, erilaisten sääntelykeinojen harkinnassa ja toteuttamisessa. Tällöin taipumus turvautua perinteisiin keinoihin on hyvin looginen. Se voi kuitenkin estää innovatiivisten, kenties hyvin toimivien, sääntelykeinojen kehitystä.¹⁶⁹

Tosiasiassa, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen yleistymistä tai kehittymistä ei voida olettaa tapahtuvan ennen kuin erilaisia keinoja ja niiden vaikutuksia selvitetään ja ennakoidaan.

Tala korostaakin, että sekä vaihtoehtoisten keinojen suunnittelu, että valinta, ovat molemmat sidoksissa paitsi oikeussääntelyn kohdealaan, myös alan intresseihin, sääntelyn tavoitteisiin, aiempaan sääntelyyn sekä sääntely-ympäristöön.¹⁷⁰

167 Pakarinen – Tala – Hämynen 2010, s. 27–28.

168 Putkonen 2013, s. 25, 35.

169 Tala 2005, s. 178–179.

170 Tala 1999, s. 88–89.